Управление расходами бюджета

 

Оглавление

Введение (объект – федеральный бюджет)

Глава 1. Теоретические основы управления расходами бюджета

Глава 2. Анализ управления расходами федерального бюджета в РФ

  1. Характеристика организационно-правовых основ управления расходами бюджета
  2. Оценка качества управления расходами бюджета
  • Качество планирования
  • Качество исполнения
  • Эффективность контроля

Глава 3. Направления совершенствования управления расходами бюджета

Заключение

 

Введение

Начиная с 2000г., одной из самых  актуальных тем в сфере государственных  и муниципальных финансов является реформирование бюджетного процесса, которое предполагает рациональное и эффективное использование бюджетных средств. Повышение эффективности управления расходами бюджета неразрывно связано с финансовой устойчивостью публично-правового образования. Эффективное и рациональное управление расходами бюджетов необходимо в любом современном обществе, так как оно оказывает существенное влияние на решение приоритетных задач, стоящих перед государством. Необходимость перехода к новой практике управления расходами бюджетов обосновывалась почти во всех Бюджетных Посланиях Президента РФ. В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию от 29.06.2011 «О бюджетной политике в 2012 - 2014 годах» среди основных целей и задач бюджетной политики указана необходимость повысить отдачу от использования государственных расходов, которая, соответственно, определяет актуальность данной работы.

Объектом курсовой работы является управление расходами федерального бюджета в Российской Федерации.

Целью курсовой работы является изучение управления расходами федерального бюджета.

Исходя из поставленной цели, можно составить перечень задач:

  • Определить содержание, принципы и задачи управления расходами бюджета.
  • Проанализировать управление расходами федерального бюджета в Российской Федерации.
  • Изучить направления совершенствования управления расходами бюджета.

 

 

Глава 1. Теоретические основы управления расходами бюджета

Для того чтобы объективно определить сущность управления расходами бюджета, необходимо сформировать теоретическую базу, включающую объект, субъекты, принципы, задачи и функциональные элементы управления расходами бюджета.

В целях обеспечения и  поддержания стабильности финансового  положения Российской Федерации  органы государственной власти и  органы местного самоуправления применяют  различные инструменты финансового  механизма для воздействия на финансовые отношения, в том числе  на расходы бюджета, то есть управляют  расходами того или иного бюджета. В отечественной и зарубежной литературе отсутствует понятие «управление расходами бюджета». Однако в статье «Экономические и финансовые аспекты управления расходами бюджета региона»1 приведено определение понятия «управление расходами регионального бюджета». На его основе можно сформулировать определение понятия «управления расходами бюджета», то есть под управлением расходами бюджета можно понимать комплексный процесс объективного и обоснованного воздействия на параметры бюджета с целью обеспечения роста финансового потенциала государства (его региона и т.п.) – основы социально-экономического развития государства, иной территории. К этому следует добавить то, что комплексность  процесса  управления  служит  обязательным  условием,  выполнение  которого определяет  в  целом  его  эффективность, целенаправленное формирование  взаимосвязи  между  отдельными  и  всеми  этапами  бюджетного процесса, начиная от выявления тенденций и  прогнозирования  базовых  социальных экономических,  финансовых  показателей территории  через разработку и утверждение бюджета и до его исполнения. Необходимо упомянуть также о том, что в учебнике «Финансы» под редакцией А.Г. Грязновой и Е.В. Маркиной сформулировано определение понятия «управление финансовыми отношениями». Соответственно, рассматривая расходы бюджета в качестве финансовых отношений, можно сказать, что под управлением расходами бюджета понимается процесс целенаправленного воздействия с помощью специальных приёмов и методов на расходы бюджета для реализации функций органов государственной власти и органов местного самоуправления, целей и задач их деятельности. В ходе управления расходами бюджета они выступают как объект управления, органы государственной власти, органы местного самоуправления и другие участники бюджетного процесса, непосредственно осуществляющие управления – как субъекты управления. В свою очередь расходы бюджета, как объект управления, стоит рассмотреть несколько подробнее. Расходы бюджета:

    • служат одним из видов финансовых отношений;
    • представляют собой денежные средства, предоставляемые из бюджета на выполнение органами государственной власти и органами местного самоуправления возложенных на них функций и задач (например, управление экономикой, регулирование социальной сферы, обеспечение обороноспособности в государстве и т.п.);
    • являются денежными отношениями, возникающими у субъектов публичной власти с юридическими и физическими лицами, между субъектами власти в связи с распределением и использованием бюджетных фондов федерального, регионального и муниципального уровней по функциональному, отраслевому и целевому назначению; проявляются эти отношения через конкретные виды расходов. 2

Содержание управления расходами бюджета, как процесса управления финансовыми отношениями, раскрывается через функциональные элементы: финансовое планирование и прогнозирование, оперативное управление и финансовый контроль.3 Финансовое прогнозирование расходов того или иного бюджета позволяет определить объём расходов бюджетов и направления их использования. Составление финансовых прогнозов способствует формированию финансовой концепции развития государства, региона или иной территории, даёт возможность субъектам управления расходами бюджета разработать различные варианты финансового развития экономики государства, региона с помощью построения экономических моделей, вариантного анализа и других подобных инструментов. Широкое  применение  самых разнообразных  способов  моделирования систем и их отдельных частей, которые позволяют провести апробирование большого числа вариантов проектов  управленческих  решений до их окончательного принятия  с целью  выявления  из  них  наиболее  эффективных, является одним из способов максимально возможного  исключения субъективизма в управлении, являющегося фундаментальной проблемой управления в целом.4 Финансовое планирование расходов бюджетов осуществляется субъектами управления на основе показателей финансовых прогнозов, при этом субъекты управления производят оценку и анализ финансового состояния государства, региона.  Планирование и прогнозирование расходов бюджета осуществляется, в том числе, с целью предварительного контроля над расходами бюджета. Текущие изменения условий управления расходами бюджета являются обоснованием наличия такого функционального элемента управления, как оперативное управление. При оперативном управлении расходами бюджета разрабатывается комплекс мер, которые должны способствовать достижению максимального эффекта при минимальном уровне затрат в условиях постоянного развития и динамики экономики государства, региона. Кроме вышеупомянутых элементов управления существует финансовый контроль. В ходе управления расходами бюджета финансовый контроль занимает важную позицию, так как в процессе осуществления финансового контроля субъектами управления производится сбор и анализ информации о реальном финансовом состоянии страны, региона, проводится сопоставление плановых и текущих показателей, связанных с расходами бюджета. На основе данных, полученных после проведения финансового контроля, субъекты управления расходами бюджета способны  принимать грамотные управленческие решения.

В зависимости от функционального элемента управления расходами бюджета происходит решение многообразных и сложных задач управления расходами бюджета, которые можно объединить в следующий перечень:

  • при осуществлении финансового прогнозирования задачами являются:
    • определение объёма бюджетных средств, которые будут израсходованы в прогнозируемом периоде;
    • обоснование направлений расходования бюджетных средств на прогнозируемый период на основе анализа динамики и тенденций различных финансовых показателей с учётом воздействия внутренних и внешних факторов;
    • определение и оценка финансовых последствий принимаемых субъектами управления расходами бюджета решений;
  • при осуществлении финансового планирования задачами являются:
    • определение объёма и направлений расходования средств бюджета, в том числе установление приоритетов в расходовании бюджетных средств;
    • обеспечение сбалансированного и эффективного расходования бюджетных средств;
    • создание условий для повышения устойчивости бюджетной системы, в том числе создание экономически обоснованных резервов бюджетных средств;
  • при осуществлении оперативного управления задачами являются:
    • обеспечение стабильного развития экономики государства и функционирования субъектов хозяйствования;
    • предупреждение и своевременная ликвидация диспропорций и отклонений, возникающих в текущем периоде при маневрировании бюджетными средствами;
    • соблюдение системности в принятии управленческих решений;
  • при осуществлении финансового контроля задачами являются:
    • обеспечение финансовой безопасности и устойчивости бюджетной системы государства;
    • соблюдение финансовых интересов всех экономических субъектов, усиление ответственности субъектов управления за результаты своей деятельности;
    • предупреждение и пресечение правонарушений в ходе управления расходами бюджета;
    • обеспечение прозрачности и открытости процесса управления расходами бюджета;
    • усиление результативности и повышение эффективности расходования бюджетных средств.

Решение задач управления расходами бюджета реализуется  в рамках стратегических и тактических целей, стоящих перед субъектами управления. К данным целям относят:

    1. реализацию финансовой социально-экономической политики государства;
    2. развитие экономического потенциала государства или отдельного региона, в том числе обеспечение стабильности функционирования экономики и повышение её инвестиционной привлекательности;
    3. обеспечение удовлетворённости субъектов хозяйствования качеством государственных услуг посредством своевременного их предоставления.

Экономической  и финансовой  основой процесса  управления  расходами  бюджета выступают:

    • достижение  экономических  и  финансовых  показателей при несущественных расхождениях  исполненных  объемов  расходования финансовых средств и плановых;
    • соблюдение  финансовой  дисциплины субъектами управления бюджетом.

Субъекты управления расходами  бюджета выполняют возложенные  на них функции, цели и задачи, соблюдая определённые принципы управления5, представленные в Таблице 1 «Принципы управления расходами бюджета».

Таблица 1 «Принципы  управления расходами бюджета»

Наименование  принципа

Содержание принципа

Принцип прозрачности

Процесс управления должен быть в максимальной степени публичным  и открытым

Принцип заинтересованности участников управления

Субъекты управления должны иметь стимулы и интересы к  осуществлению их деятельности

Принцип скоординированности

Действия субъектов управления должны быть согласованы во времени и пространстве

Принцип соответствия целей

Стратегические и тактические  цели должны не противоречить друг другу, корреспондировать


Кроме указанных в Таблице 1 принципов важным является принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, закреплённый в ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, который «означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объёма средств или достижения наилучшего результата с использованием определённого бюджетом объёма средств».6 Список принципов управления расходами бюджета можно также дополнить принципами плановости, целевой направленности, достоверности, объективности, полноты данных, упомянутых в статье Тимирхановой Л.М. «Содержание бюджетного менеджмента».7

В качестве дополнения к  теоретическим основам управления расходами бюджета следует обратиться к опыту зарубежных стран, а именно к управлению расходами бюджета в зарубежных странах в рамках бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), так как именно БОР на данном этапе развития экономики России является актуальным. О.В. Малиновская в своей статье «Бюджетирование, ориентированное на результат: мировой и российский контекст» отмечает, что проблемы роста эффективности бюджетных расходов в мировом финансовом сообществе возникли уже давно. Практически все исследователи государственных финансов в ХХ  в. акцентировали внимание на решении этой проблемы на основе реформирования и модернизации системы управления бюджетным процессом, так как повышение эффективности бюджетных расходов, прежде всего, связано с осуществлением преобразований  в области бюджетного  процесса.  В то  же  время все составляющие  реформы бюджетной системы являются взаимосвязанными, и достижение максимально положительного результата возможно только при одновременно успешном и последовательном осуществлении реформирования государственного сектора в целом. В научной среде ХХ  в. были инициированы различные попытки приблизить процессы роста эффективности бюджетных расходов к росту их эффективности. Решение этой проблемы искали во введении основ разработки результативности деятельности государственных структур и организаций и смещении акцентов управления с затрат на результаты.8 Наиболее успешно реформы, связанные с применением инструментов БОР, прошли в странах с англо-саксонской системой права – Великобритании, Канаде, США, Новой Зеландии и Австралии, а также в имеющих сходную правовую систему скандинавских странах – Швеции, Норвегии. Первые шаги по внедрению БОР были сделаны в США в 1949 г., когда комиссией Гувера было рекомендовано применять новый подход к бюджетированию, в первую очередь, в военной сфере. Предложенный подход предполагал перенесение акцента с затрат государственных ресурсов на исполнение государственных функций, осуществление конкретной деятельности и достижение результатов. Новый формат представления федерального бюджета должен был отражать не столько структуру расходов в разрезе видов затрат, сколько ожидаемый результат от осуществления программ или исполнения конкретных государственных функций. Для России интересен опыт внедрения БОР в Великобритании. Начав в 1988г. реформу, связанную с БОР, в 1998 г. в Великобритании был проведён комплексный анализ государственных и муниципальных расходов, в ходе которого подробно изучалось распределение бюджетных ресурсов между статьями расходов. По результатам анализа были разработаны стандарты объёма и качества, а также  индикаторы результативности  государственных (муниципальных) услуг. Разработанная в Великобритании система управления расходами бюджета по результатам реализуется успешно благодаря тому, что оценка эффективности бюджетных расходов осуществляется на основе использования единых для всех муниципалитетов 130 показателей результативности. Именно единообразие показателей позволяет сравнивать эффективность управления расходами в разных муниципальных образованиях.

Позже всех на модель БОР  стали переходить страны с континентальной  системой права – Франция и  Германия, где на федеральном уровне в основном сохранялись традиционные модели управления, инициаторами внедрения  новых управленческих технологий выступали  регионы и муниципальные образования. Процесс внедрения элементов БОР наблюдается также в ряде развивающихся стран – Ангола, Нигерия, Мозамбик, Нигер, Уганда, Эфиопия – то есть там, где бюджетные реформы инициируются различными международными агентствами (Всемирный банк, Международный валютный фонд) и странами-кредиторами.9 Говоря о применении зарубежного опыта, нужно отметить, что внедрение в РФ системы бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), способствует формированию действенного рычага влияния на экономику путем построения результативной модели управления государственными финансами. Данная система обеспечивает прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики, а также позволяет оценить и выбрать предпочтительные варианты социально­экономического развития в целевом, отраслевом и территориальном аспектах. При этом в результате введения среднесрочных показателей бюджетного планирования на всех уровнях бюджетной системы процесс разработки нормативов финансирования существенно усложнился новыми видами обязательств и трудно прогнозируемыми увеличениями объемов работ в течение года, требующими дополнительных материальных и трудовых затрат, а также корректировки плановых показателей на следующие два года. Так   как оценка эффективности и результативности бюджетных расходов является неотъемлемой частью бюджетного планирования, то главной задачей финансовых органов становится определение и выбор параметров и количественных показателей конечного результата. Определение параметров эффективности бюджетных расходов является основной задачей главных распорядителей бюджетных средств при определении перечня расходных обязательств. В качестве направлений реализации финансируемой из бюджета деятельности главных распорядителей бюджетных средств должны рассматриваться эффективное предоставление и оказание ими заданных в установленном порядке государственных услуг.10

Таким образом, рассмотрев теоретические  основы управления расходами бюджета, можно заключить, что управление расходами бюджета – сложный, комплексный процесс, в основе которого должны быть:

    • научно обоснованный подход, содержащий определение расходов бюджета, как объекта управления;
    • понимание сущности субъекта, функциональных элементов и принципов управления;
    • учёт стратегических и тактических целей, стоящих перед субъектами управления;
    • постановка задач, стоящих перед субъектами управления – при этом задачи управления следует соотносить с функциональными элементами управления, а именно с финансовым прогнозированием и планированием, оперативным управлением и финансовым контролем.

Кроме того, при реализации теоретических основ управления расходами бюджета на практике необходимо учитывать опыт зарубежных стран, в  том числе опыт применения актуального  в Российской Федерации на данный момент бюджетирования, ориентированного на результат. 

Глава 2. Анализ управления расходами федерального бюджета в РФ

2.1. Характеристика  организационно-правовых основ управления  расходами бюджета

Во введении к данной работе объектом исследования было обозначено управление расходами федерального бюджета в Российской Федерации. Следует отметить, что осуществление расходов федерального бюджета осуществляется в соответствии с расходными обязательствами Российской Федерации, которые устанавливаются в ходе выполнения полномочий органов государственной власти за счёт средств федерального бюджета. В свою очередь расходные обязательства Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом РФ – это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации или действующего от имени Российской Федерации казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из федерального бюджета.11 Расходные обязательства Российской Федерации закрепляются федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, а также договорами, заключёнными Российской Федерацией (либо от имени Российской Федерации). При установлении расходных обязательств обеспечивается нормативная регламентация содержания и формы соответствующих расходов бюджета, например, расходов федерального бюджета. Таким образом, расходные обязательства служат инструментом оценки полноты и обоснованности бюджетных расходов. В соответствии с принципом самостоятельности бюджетов12, органы государственной власти РФ самостоятельно определяют направления расходования средств федерального бюджета. Многообразие видов расходов бюджетов предусматривает необходимость их группировки по функциональному назначению и ведомственной принадлежности. Функциональный состав находит отражение в единых для бюджетов бюджетной системы РФ разделах бюджетной классификации расходов бюджетов. Данные разделы сформированы, исходя из основных функций органов государственной власти  (органов местного самоуправления), на выполнение которых выделяются бюджетные средства. Перечень данных разделов в 2012 году состоит из следующих 14 разделов:

    1. Общегосударственные вопросы;
    2. Национальная оборона;
    3. Национальная безопасность и правоохранительная деятельность;
    4. Национальная экономика;
    5. Жилищно-коммунальное хозяйство;
    6. Охрана окружающей среды;
    7. Образование;
    8. Культура, кинематография;
    9. Социальная политика;
    10. Физическая культура и спорт;
    11. Средства массовой информации;
    12. Обслуживание государственного и муниципального долга;
    13. Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований.

Функциональная группировка  расходов бюджета позволяет  раскрыть роль государства в управлении экономикой и социальной сферой общества. Ведомственная классификация расходов федерального бюджета утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год  и плановый период. Ведомственная классификация расходов федерального бюджета является группировкой расходов, отражающей распределение бюджетных средств по главным распорядителям средств федерального бюджета. Приоритетные направления расходов федерального бюджета ежегодно формулируются в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию и находят отражение в основных направлениях бюджетной и налоговой политики РФ. Кроме того, нужно учитывать, что в Российской Федерации начался переход на программный принцип формирования федерального бюджета. В Основных направлениях бюджетной политики на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов указано, что «в рамках подготовки к переходу к «программному бюджету» с 2012 года планируется ввести новую классификацию видов расходов федерального бюджета, обеспечивающую при сохранении всей необходимой бюджетной информации её систематизацию в увязке с формируемыми государственными и ведомственными программами».13 В соответствии  с  Программой  Правительства  Российской  Федерации  по повышению  эффективности  бюджетных  расходов  на  период  до 2012  года,  утвержденной распоряжением  Правительства  Российской  Федерации  от 30  июня 2010 г.  № 1101-р,  в составе  материалов  к  законопроекту  впервые  представлено  аналитическое  распределение расходов  федерального  бюджета  на 2011 – 2013 годы  по  государственным  программам  в разрезе главных распорядителей средств федерального бюджета, а также в разрезе разделов классификации  расходов  бюджетов. Государственные  программы включают  федеральные  целевые программы  и  подпрограммы,  приоритетные  национальные  проекты  и  отдельные мероприятия органов государственной власти. На данный момент в Российской Федерации приоритетным принципом развития бюджетной системы является принцип программно-целевого формирования бюджетов, для которого характерно активное  внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат. В соответствии с ним в Российской Федерации на федеральном уровне был подготовлен перечень из 41 государственной программы. В Основных направлениях бюджетной политики на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов также приведены предварительные данные по аналитическому распределению бюджетных ассигнований федерального бюджета на 2011-2014 годы по направлениям государственных программ Российской Федерации, на основе которых можно выделить направления программ Российской Федерации:

    • «Новое качество жизни» (13 программ);
    • «Инновационное развитие и модернизация экономики» (15 программ);
    • «Обеспечение национальной безопасности» (2 программы);
    • «Сбалансированное региональное развитие» (4 программы);
    • «Эффективное государство» (5 программ).

Таким образом, на основе вышеприведенных  классификаций расходов федерального бюджета можно понять, по каким  направлениям реализуется осуществление  расходов федерального бюджета в Российской Федерации, и, соответственно, управление данными расходами. Рассмотренные организационно-правовые основы управления расходами федерального бюджета позволяют анализировать и оценивать качество управления расходами федерального бюджета будут рассмотрены далее.

2.2. Оценка  качества управления расходами  бюджета

Оценка эффективности  расходов бюджета и, иными словами, оценка качества управления расходами бюджета — важный и неотъемлемый инструмент современной бюджетной политики государства. Её роль многократно возрастает при необходимости обеспечения прозрачности бюджетного процесса и подотчётности деятельности органов исполнительной власти перед обществом за реализацию государственной политики в той сфере ведения, за которую они ответственны. Оценку качества управления расходами федерального бюджета следует рассматривать в разрезе функциональных элементов управления расходами бюджета: финансового прогнозирования и планирования, оперативного управления (исполнения) и финансового контроля.

В процессе планирования и исполнения бюджетов (в том числе федерального бюджета) решается основная задача экономики — получение максимального объема благ в условиях ограниченности ресурсов. Планирование и прогнозирование расходов федерального бюджета находит отражение в проекте Федерального закона о федеральном бюджете на очередной год и плановый период14. Анализ ведомственной  структуры  расходов  федерального  бюджета, проведенный на основе проекта федерального бюджета, показывает,  что  в 2011 году  расходы федерального  бюджета осуществляли  108  главных распорядителей  бюджетных средств (ГРБС) и  иных  участников бюджетного процесса. Данные о количестве ГРБС, в том числе наиболее крупных, а также о доле расходов, приходящихся на наиболее крупных ГРБС в 2011 году, по соответствующим разделам классификации расходов приведены в Приложении 1 к данной работе.

Кроме ведомственной и функциональной структуры расходов необходимо рассмотреть анализ программной структуры расходов федерального бюджета. В 2011 году программная  часть  расходов федерального бюджета составляла– 84,8 % общего объёма расходов федерального бюджета, непрограммная часть – 2,9 %,  при этом  суммарный объём  программной  и  непрограммной  части соответствовал  ведомственной структуре расходов  федерального  бюджета.  По  остальной части расходов федерального  бюджета на 2011 год (12,3 %) распределение по госпрограммам не было представлено. Аналитическое распределение объёма  расходов  федерального  бюджета по направлениям государственных программ в 2011 году представлено в Таблице 2.