Управление внешним долгом

План

 

 

 

 

Введение.

Проведение в стране экономической и правовой реформ, обусловленных переходом от административно-командных  к рыночным методам хозяйствования, породило множество проблем в  финансовой политике российского государства. Одним из важнейших направлений этой политики в настоящее время является управление государственными финансами, и в частности государственным долгом. Причем помимо сугубо практических вопросов названные проблемы пробудили интерес к научным дискуссиям среди как экономистов, так и правоведов. Представители различных направлений научной мысли стремятся сконструировать наиболее рациональные и эффективные способы сочетания правовых и экономических методов воздействия на государственную бюджетную и долговую политику, которые оптимально отвечали бы содержанию и целям проводимых на современном этапе экономических преобразований.

Наиболее остро обсуждаются  в настоящее время проблемы правового  регулирования, а также проблемы непосредственного создания правового механизма управления государственным долгом. Это обусловлено, во-первых, необходимостью разработки научно обоснованных, реалистичных планов и программ социально-экономического развития страны и формирования бездефицитных государственных бюджетов как на уровне Федерации, так и на уровне ее субъектов; во-вторых, необходимостью проведения анализа причин финансового кризиса августа 1998г. и задачами преодоления его последствий; в-третьих, Бюджетным кодексом (, вступившим в силу с 1 января 2000г., в котором категории государственного кредита и государственного долга даны в новой интерпретации по сравнению с ранее действующим финансово-бюджетным законодательством.

Теоретическая разработка управленческих проблем в сфере  государственного долга — важное направление развития финансового законодательства, связанное с поисками новых финансовых инструментов государственной финансовой политики для обеспечения стабильных государственных доходов, строго целевого использования государственных расходов, выполнения обязательств участников фондового рынка, в том числе участников рынка государственных ценных бумаг, а также формирования сбалансированного государственного бюджета (федерального и субфедерального уровней).

Таким образом, целью  работы является исследование актуальных вопросов управления государственным внешним долгом России на современном этапе экономического развития страны.

Первая глава работы будет посвящена теоретическим  аспектам: исследованы  понятия «государственный долг», «управление государственным долгом».

Во второй главе работы исследуются причины возникновения  и формирования государственного внешнего долга, а также исследована концепция  управления внешним долгом.

Опыту «расплаты» с долгами  различных стран Латинской Америки, а также Европы будет посвящена третья глава работы.

 

Глава1. Правовые аспекты управления государственным внешним долгом.

§1. Сущность и содержание понятия «управление государственным  долгом».

Проблемы управления государственным долгом напрямую связаны  с задачами теоретического осмысления и нормативного закрепления самой категории «государственного долга».

В связи с этим, хотелось бы обратиться к  действовавшему до вступления в силу БК в России Закону РСФСР «О государственном внутреннем долге» от 13 ноября 1992 г1. Закон этот содержал всего пять статей. Но сам факт его принятия сыграл значительную роль в регулировании важнейшего звена российской финансовой системы — государственного кредита и одного из юридических следствий его функционирования — государственного внутреннего долга. Кроме того, это была одна из первых попыток законодателя в новых условиях российского рыночного хозяйства разработать систему методов правового регулирования рыночных отношений, что очень важно, учитывая публично-правовой характер финансовых отношений в сфере государственного долга.

Законодательный уровень  регулирования данных правоотношений свидетельствовал о том, что государство  не отказывалось, а, наоборот, определяло приоритетные направления сохранения государственно-правового воздействия  на определенные сферы, в том числе и методами властных велений2.

Учитывая, что управление государственным долгом — самостоятельный  вид управления вообще, ему присущи  все основные сущностные черты последнего. Как известно, сама категория «управление» общенаучная и, по мнению представителей науки кибернетики — науки об оптимальном управлении, является связующим звеном, с помощью которого идеи, средства и методы одних наук переносятся в другие3.

Суть управления, согласно этой науке, сводится к воздействию, цель которого — упорядочение соответствующей системы, обеспечение ее функционирования в должном порядке в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития. Достаточно подробно проблемы управления исследованы в науке административного права. Нашли они отражение и в науке финансового права4.

Под категорией «управление» понимают «организующую целенаправленную деятельность»5. Понятие «управление» происходит от латинского слова «администрация». Исходя из этого управление иногда трактуют в широком аспекте как руководство, организацию в какой-либо сфере. Управленческая деятельность рассматривается независимо от сфер воздействия как деятельность, состоящая из целой системы типичных однородных действий, совершаемых органами государственного управления для достижения целей исполнительно-распорядительного характера.

В теории управления выделяют, как правило, следующие разновидности  управления: социальное, т. е. управление людьми; биологическое, т. е. воздействие  человека на живую природу, и, наконец, техническое, т. е. воздействие человека на технику6.

Управление государственным  долгом в соответствии с названной  классификацией относится (в широком  аспекте) к социальному управлению, ибо названная сфера связывается  с одним из направлений управления и регулирования экономических процессов в нашей стране. Конечно, участие в этих отношениях людей как управляемых объектов следует рассматривать достаточно условно, ибо «конкретных» людей вряд ли можно увидеть в «конкретных» правоотношениях по управлению государственным долгом, если рассматривать долг как общую сумму задолженности по государственным обязательствам. Речь в данном случае идет о том, что конечной общезначимой целью этого управления являются интересы финансовой стабильности общества, а также предусмотренные ст. 7 Конституции РФ цели создания условий, «обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека».

Материальное содержание любой управленческой деятельности, в том числе и в сфере  государственного долга, составляет совокупность двух элементов:

1) функций управления;

2) задач, решаемых в  процессе реализации функций.

Однородные, наиболее типичные и четко выраженные виды действии, совершаемых в сфере управления государственным долгом в целях  достижения управленческого воздействия, есть не что иное, как функции управления7.

Функции управления не являются юридической категорией. В соответствии с теорией управления под функциями  управления государственным долгом следует понимать «внешнее проявление свойств объекта» в рассматриваемой  системе отношений по государственному долгу. К основным из них теоретики финансового и административного права относят: планирование, прогнозирование, организацию, координацию, регулирование, руководство, контроль8. Сюда же относят анализ результатов этой деятельности и «новый цикл этого непрерывного в идеале процесса».10

В сфере управления государственным  долгом названные функции конкретизируются в функциях:

1) создания нормативно-правовой  базы, обеспечивающей эффективное  функционирование рынка государственного  долга; 

2) планирования оптимальной структуры этого рынка путем манипулирования объемами внутренних и внешних займов на основе утверждаемых программ внутренних и внешних государственных заимствований;

3) координации динамики  краткосрочных и долгосрочных  долговых обязательств в целях недопущения превышения оптимального процентного соотношения государственных долговых обязательств и ВВП;

4) координации (синтезе)  фискально-бюджетных и монетарно-долговых  инструментов как экономических  методов регулирования рыночной  экономики;

5) регулировании процессов  укрепления курса национальной  российской валюты (рубля) путем  неинфляционного финансирования  бюджетного дефицита;

6) регулировании стабильности  и эффективности кредитно-банковской  системы (банковской ликвидности  и рынка ссудных капиталов), в том числе через установление Банком России финансовых нормативов ликвидности для коммерческих банков, и т. п.

Многочисленные задачи, решаемые посредством управления государственным  долгом, целесообразнее, на наш взгляд, классифицировать в зависимости от сферы воздействия.

Так, можно выделить:

1) задачи управления  государственным долгом в экономической  сфере, к которым относятся:  бюджетное регулирование и оптимизация  налогообложения, в том числе  путем частичного переложения  налогового бремени современного поколения на будущее поколение, оптимизация эмиссионной деятельности, в том числе путем ограничения монетарных рынков учетно-долговыми инструментами (рычагами);

2) задачи управления  государственным долгом в политической  сфере', сюда следует прежде всего отнести обеспечение надежности и стабильности функционирования политической системы в государстве, обеспечение национальной безопасности;

3) задачи управления  государственным долгом в социальной  сфере; главные задачи здесь  — это стабилизация финансового обеспечения выполнения социальных программ, своевременная и полная выплата заработной платы, других социальных пособий и выплат работникам бюджетной сферы;

4) задачи управления  государственным долгом в правовой  сфере; управление здесь выступает в таком его виде, как регулирование., и заключается в разработке и принятии собственной нормативно-правовой базы, обеспечивающей детальную регламентацию российского рынка внутренних и внешних государственных долговых обязательств, а также ратификацию международных правовых актов, закрепляющих права и обязанности участников этого рынка.

В экономической литературе в качестве самостоятельных выделяют и такие задачи (цели) управления государственным долгом, как бюджетные (сглаживание неравномерности налоговых поступлений и финансирования текущих бюджетных расходов), а также обеспечения национальной безопасности9. Однако, исходя из предложенной нами классификации, первую из названных задач целесообразнее отнести в задачам в сфере экономики, а вторую — к задачам в политической сфере. Более детальная классификация задач управления государственным долгом, безусловно, возможна, но, на наш взгляд, она создаст только лишние сложности классификационного ряда.

Целесообразна также  классификация задач управления государственным долгом и в зависимости от входящих в цикл управления стадий:

1) на стадии привлечения  (формирования) государственного долга  (управление призвано решать задачи  оптимизации объема государственных  долговых обязательств, снижения  внутренних и внешних займов, недопущения переполнения фондового рынка государственными обязательствами, поддержание стабильного курса государственных ценных бумаг, минимизации расходов по рефинансированию займов;

2) на стадии размещения (использования) управление направлено на решение задач повышения эффективности инвестирования привлеченных средств, в том числе и в финансовоемкие программы, а также задач преодоления временных кассовых разрывов в связи с неравномерностью налоговых поступлений и финансирования текущих бюджетных расходов;

3) и, наконец, на  стадии погашения государственного  долга управление призвано обеспечить  строгое и своевременное погашение  (исполнение) государственных долговых  обязательств, контроль за целевым  использованием привлеченных кредитов.

В экономической литературе10 управление государственным долгом рассматривают с позиций макро- и микроуровней. Под первым понимается совокупность мероприятий, составляющих одно из направлений экономической политики государства, связанной с его деятельностью как должника. В этом аспекте к функциям управления государственным долгом на макроуровне относится: разработка политики своевременного погашения государственного долга; утверждение верхнего предела государственного долга; определение основных направлений и целей использования долговых инструментов; установление возможности и целесообразности финансирования за счет средств государственных долговых обязательств общегосударственных социально-экономических программ.

Под управлением государственным  долгом на микроуровне принято понимать совокупность мероприятий по выпуску и размещению государственных долговых обязательств, обслуживанию, погашению и рефинансированию государственного долга, а также регулированию рынка государственных ценных бумаг."

Помимо функций принято  выделять еще и методы управления. При этом проблему методов управления государственным долгом следует рассматривать, прежде всего, как задачу разработки способов воздействия на него. Но государственное управление долгом не сводится лишь к воздействию на объект управления. Теория государственного управления в качестве одной из классификаций структуры функций государственного управления закрепляет, во-первых, воздействие на поведение (состояние) объектов управление; во-вторых, устанавливает согласованность их поведения в направлении достижения общей (единой) цели; в-третьих, осуществляет ведение «общих дел», т. е. выполняет единые, общие функции11. В условиях рыночной экономики в отечественных и зарубежных научных кругах обоснованным считается положение о том, что в условиях рынка недопустимо управление в виде «оперативного распорядительства» с «использованием властных полномочий, приказов, команд»12.

Среди методов регулирования  особое место в условиях рыночного  хозяйства должны занять экономические  и финансовые методы, которые следует рассматривать в узком и широком аспектах. Первый (аспект) заключается в косвенном, опосредованном такими экономическими категориями, как цена, кредит, деньги, налоги, займы, воздействии на экономические процессы. Второй включает в себя и правотворческую деятельность государства. При этом нормотворчество как составная часть экономического метода воздействия (в широком смысле этого понятия) может включать административно-правовой и гражданско-правовой метод, обеспечивающий на базе принципа диспозитивности ответственность как субъекта, так и объекта управленческих отношений.

Управление экономическими методами в своей основе опирается  на объективные законы рынка и  связано с инициированием управляемого объекта к самостоятельному выбору оптимальных вариантов деятельности и поведения путем опосредованного воздействия через систему стимулов и ограничений13. В отличие от административных методов управления здесь нет прямого обязывающего распорядительства, жесткого и непосредственного воздействия на выбор управляемым объектом предписываемого варианта поведения.

Следует остановиться на особенностях управленческих отношений  в сфере государственного долга, обусловленных принадлежностью  этой финансово-правовой категории  к финансовому праву как публично-правовой отрасли права. Государство, реализуя свою внутреннюю и внешнюю политику, в том числе в сфере государственного долга, обеспечивает выполнение социально-экономических программ, функций обороны и безопасности страны, «используя широкие возможности воздействия на все эти явления финансового механизма»14. Поэтому применение государственно-властного метода управления в сфере государственного долга в качестве основного обусловлено именно публично-правовым характером управляемого объекта. Ведь независимо от того, будут ли использоваться привлеченные государством денежные средства на «традиционные» цели заимствований, к которым относится погашение бюджетного дефицита, финансирование расходов по обслуживанию и погашению старых займов либо даже на инновационные и инвестиционные цели, публичный характер управляемого объекта остается неизменным, ибо «любые государственные расходы являются вынужденными и направлены на поддержание и укрепление института государства»15. Эти расходы «выражают приоритет публично-правовых интересов в регулируемой сфере и соответствующие им государственно-правовые средства воздействия на общественные связи»16.

Происходящие в России коренные изменения социально-экономической  сферы, таким образом, меньше, чем  иные сферы, затрагивают сферу государственных финансов и не колеблют значимость и необходимость государственного управления. Государственные финансы всегда наиболее остро нуждаются по сравнению с иными сферами жизнедеятельности общества в управлении со стороны государства, в том числе и такими методами финансово-правового управления, как метод государственно-властных велений. Это обусловлено тем, что государство остается и «сохраняет прочные позиции ведущего субъекта управления»20 даже в условиях рынка. Конечно же, это вовсе не говорит о недопустимости и иных методов воздействия на государственный долг. Наоборот, государство нуждается в условиях рыночных отношений в разработке новых и совершенствовании ранее действующих функций и методов государственно-управленческой деятельности. В литературе справедливо отмечается, что необходимо разумное сочетание «административных, юридически-властных (внеэкономических) и экономических рычагов управления. Первые из них относят к "прямым", вторые — к "косвенным". Профессор Ю. М. Козлов, известный в научном мире своими исследованиями в области науки управления, отмечает, что главная цель использования тех и других — построить эффективную систему взаимодействия всех элементов управляемого общественного организма»17.

Обозначив наиболее общие  подходы к теории государственного управления в сфере государственного долга, отметим, что оно, исходя из структурного анализа основных направлений управленческой деятельности, относится, на наш взгляд, не только к такой сфере, как управление в области экономики, но и к управлению в административно-политической сфере, так как напрямую связано с обеспечением государственной безопасности и обороны страны.

Суть любых управленческих отношении определяется особенностями  и характерными чертами основных трех компонентов, или, как указывается в научной литературе по управлению, «триадой» основных компонентов —двух подсистем (управляющей и управляемой), я также процессом их взаимодействия, который и представляет собственно само управление (в узком его понимании). Ю. М. Козлов очень точно, в лаконичной форме раскрывает элементный состав управления: «...в самом широком своем понимании управление буквально означает целенаправленное упорядочивающее воздействие на тот или иной объект или руководство действиями этого объекта, предполагающее наличие... двух обязательных элементов: субъекта (управляющий элемент) и объекта (управляемый элемент) и известном подчинении объекта субъекту»18.

§2. Понятие, сущность и  основные черты государственного долга.

В целях более четкого  отграничения сферы управления государственным долгом от сферы финансово-экономической деятельности как общего объекта управления определим основные черты и признаки государственного долга — как особого (специального) объекта управления.

Государственный долг —  явление полифункциональное и многоаспектное. Экономисты и юристы несколько по-разному интерпретируют эту категорию, отражая те или иные ее отдельные стороны. Так, экономисты в основном делают акцент на материальном содержании этой категории. Одни из них определяют государственный долг как накопленную задолженность государственных органов, другие — как сумму накопленных в стране за определенный период бюджетных дефицитов за вычетом накопленных профицитов, или излишков. Некоторые экономисты дают более полную характеристику государственного долга, определяя его как сумму прямых долговых обязательств органов государственного управления перед экономическими единицами других секторов экономики внутри страны (внутренний долг), а также перед зарубежными кредиторами (внешний долг)19.

Правоведы вкладывают в это понятие, как правило, обязательственный аспект, указывая, что государственный долг — это прежде всего обязательства государства в лице Правительства РФ и соответствующих органов исполнительной власти субъектов Федерации перед своими заимодавцами (кредиторами), состав которых зависит от «правил» и «ограничений», установленных либо санкционированных самим государством20.

Однако если само теоретическое  понятие государственного долга  определялось в научной литературе, не говоря уже о фактическом «присутствии» и функционировании названной категории в экономике России (причем как практически неотъемлемого атрибута экономики всех стран, в том числе и с развитой индустрией), ничего подобного нельзя сказать о дефинировании данного понятия в актах федерального либо регионального уровней. В законах и в подзаконных актах Союза ССР понятие государственного долга также закреплено не было, не говоря уже об отсутствии специального законодательного акта о государственном долге СССР. Даже статистические данные о величине государственного долга СССР не публиковались в нашей стране вплоть до 1985 г.21 Поэтому принятие закона с аналогичным названием в Российской Федерации в 1992г. имело столь важную роль в формировании нового механизма государственно-правового регулирования общественных отношений в сфере государственного долга в новых рыночных условиях хозяйствования.

Государственный внутренний долг в Законе РФ «О государственном  внутреннем долге РФ» от 13 ноября 1992 г.22 (ст. 1) определялся как долговые обязательства Правительства РФ, выраженные в валюте Российской Федерации перед юридическими и физическими лицами, если иное не установлено законодательными актами Российской Федерации.

Отдельная статья Закона (ст. 3) была посвящена «управлению  государственным долгом», в которой было закреплено разграничение компетенции представительных и исполнительных органов государственной власти в этой сфере. Так, на исполнительные органы (Правительство РФ) возлагались обязанности по разработке и представлению совместно с Центральным банком РФ основных направлений политики в отношении государственного внутреннего долга, а также само управление государственным внутренним и внешним долгом. Представительные органы власти (в то время — Верховный Совет РФ) определяли политику в отношении государственного внутреннего долга, устанавливали его верхний предел при утверждении федерального бюджета, а также принимали законодательные акты о выпуске, обращении, погашении долговых обязательств России, являющиеся основой деятельности исполнительных органов власти (Правительства РФ) по управлению государственным долгом. Однако само понятие «управление государственным внутренним долгом» в Законе не закреплялось, так же как и предусмотренное ст. 4 этого акта понятие «обслуживания государственного внутреннего долга». Все это, безусловно, порождало не только различные теоретические интерпретации названных дефиниций, но и вызывало практические трудности в нормотворческой и правоприменительной деятельности в сфере управления государственным внутренним долгом.

Понятие государственного внешнего долга первоначально было закреплено в Законе РФ «О государственных  внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных  кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим липам и международным организациям»23. В этом Законе государственные внешние заимствования Российской Федерации определялись как «привлекаемые из иностранных источников (иностранных государств, их юридических лип и международных организаций) кредиты (займы), по которым возникают государственные финансовые обязательства Российской Федерации как заемщика финансовых средств или гаранта погашения таких кредитов (займов) другими заемщиками». При этом устанавливалось, что государственные внешние заимствования Российской Федерации формируют государственный внешний долг Российской Федерации.

В связи с вступлением  с 1 января 2000 г. в силу нового кодифицированного  источника финансового и бюджетного права — Бюджетного кодекса РФ — Закон РФ «О государственном  внутреннем долге» от 13 ноября 1992 г., и Закон РФ «О государственных внешних заимствованиях РФ и государственных кредитах, предоставляемых РФ иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям» от 26 декабря 1994 г. утратили юридическую силу. При этом теоретические и практические проблемы в сфере государственного долга и управления им остались и в БК, как и раньше, неразрешенными. Это связано, прежде всего, с тем, что в БК РФ не было закреплено на законодательном уровне ни одно из вышеуказанных понятий. Проблемы управления государственным долгом в настоящее время по-прежнему нуждаются в комплексном анализе, причем как со стороны экономистов и финансоведов, так и с позиций науки управления и менеджмента. Однако прежде чем говорить о конкретных нерешенных вопросах правового регулирования в этой сфере, необходимо отметить, что БК закрепил общее понятие «государственный долг», что является новацией для российского законодательства, которое всегда разграничивало понятия «внутренний долг» и «внешний долг». В ст. 97 БК указывается, что государственным долгом Российской Федерации являются долговые обязательства Правительства РФ, выраженные в валюте Российской Федерации перед юридическими и физическими лицами, если иное не установлено законодательными актами Российской Федерации. Государственный долг субъекта Российской Федерации определяется (в ст. 99 БК) «как совокупность долговых обязательств субъекта Российской Федерации».

Особый теоретический  и практический интерес в аспекте  совершенствования правового регулирования государственного долга вызывает вопрос о классификации госдолга на внутренний и внешний.

Так, в действующих  до введения и действие Бюджетною  кодекса законах положены два  различных признака В первом законе -- это валюта, в которой выражаются заимствования, по втором — источник заимствований. Такой дуализм затрудняет принятие обоснованных решений и может приводить к возникновению курьезных ситуаций. Их примером является не включение до 1997 г. долга по внутреннему валютному займу ни во внутренний, ни во внешний государственный долг. Этот заем номинирован в долларах США, но его размещение проводилось среди резидентов. Вот он и удовлетворяет сразу обоим признакам классификации долгов, в силу чего до 1997 г. учитывался отдельно от всех других заимствований.

Неоднозначная ситуация сложилась и с заимствованиями  на рынке ГКО-ОФЗ. Изначально этот рынок  ориентирован на работу с внутренними  инвесторами и до середины 1996 г. присутствие  нерезидентов на нем было незначительным. С 15 августа 1996 г. иностранные инвесторы стали работать по новым правилам, снявшим многие ограничения на их деятельность. Нерезиденты получили право осуществлять свои операции на первичном и вторичном рынках ГКО-ОФЗ непосредственно через российские уполномоченные банки. Участие иностранных инвесторов резко активизировалось и к началу 1998 г. па долю нерезидентов приходилось 27,5% рынка ГКО-ОФЗ.

Полагая, что рынок  ГКО-ОФЗ — это обычный рублевый, т.е. внутренний рынок правительство  и Банк России делали всё для более  широкого привлечения на него средств из иностранных источников. Но когда на азиатских финансовых рынках начались кризисы, это почувствовала и  Россия (октябрь 1997 г., январь и май 1998 г.), нерезиденты стали активно сбрасывать российские ценные бумаги и выводить свои средства на другие, более устойчивые финансовые рынки. Тут в полной мере заявили о себе особенности рынка ГКО-ОФЗ: на обслуживание рублевого, внутреннего долга в части, приходящейся на нерезидентов, потребовалась иностранная валюта и при этом в значительных количествах. В необходимых размерах валютных резервов у Правительства не оказалось и оно было вынуждено приостановить выполнение своих обязательств.

Таким образом, события, предшествовавшие 17 августа 1998 г., со всей определенностью показали, что рублевый долг, приходящийся на иностранных инвесторов не есть обычный внутренний долг, а возможно и не внутренний вовсе.

Что касается наших дней, то закон от 26 декабря 1994 г. «О государственных  внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных  кредитах, предоставляемых Российской Федерацией» государственный внешний долг определяет как внешние заимствования, привлекаемые из иностранных источников, по которым возникают финансовые обязательства России. Таким образом, четко просматривается тенденция на закрепление в качестве признака классификации долга на внутренний и внешний источника заимствований — внутренний или внешний кредитор.