Оглавление

     ВВЕДЕНИЕ

    В теории менеджмента выделяется такая  категория как «управленческое  решение». При этом принятие управленческого  решения является одной из обязательных стадий процесса управления.

    Управленческие  решения могут быть различного уровня, иметь различный вид и форму. Принимаются решения и при осуществлении государственного и муниципального управления. Решения в данной сфере также имеют различную форму, уровень и силу. Отличительной чертой управленческих решений на уровне государственного и муниципального управления является их документальное оформление, издание в процессе управления правовых актов.

    Одной из важных форм управленческого решения в сфере государственного управления является закон.

    В соответствии с положениями Конституции  Российской Федерации¹ возможно принятие федеральных конституционных и федеральных законов, а также законов субъектов Российской Федерации. Таким образом, законодательный процесс осуществляется как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов.

    Конституция Российской Федерации предусматривает  три формы участия субъектов Российской Федерации в законодательном процессе:

    1) при разработке проектов федеральных законов – проявлять законодательную инициативу (статья 104), при их прохождении на всех стадиях – инициировать коррекцию законопроектов в нужную сторону и т.д.;

    2) в сфере совместной компетенции  – еще более активно работать  по федеральному законопроектированию, осуществлять собственное правовое регулирование в рамках, установленных Конституцией Российской Федерации;

    3) в сфере собственной компетенции  – максимально полно реализовать  свои возможности для удовлетворения  собственных потребностей в законодательном регулировании тех или иных сфер отношений.

    В настоящее время, и это отмечается в научной литературе², в основной массе субъектов Российской Федерации реализуются, и то не в полной мере, лишь полномочия, указанные в третьем пункте. Второй вариант реализуется почти повсеместно посредством лишь дачи замечаний и предложений на разработанные в федеральном центре законопроекты, и судьба этих замечаний и предложений их авторам с тех пор становится практически неизвестной; если же какие из них и учитываются, то только в грамматическом и синтаксическом плане, но не содержательном, а тем более – концептуальном. Первый вариант реализуется лишь эпизодически, поэтому говорить о нем практически не имеет смысла.

    Россия  – федеративное государство, для  которого чрезвычайно актуальна проблема единства правовой системы. Бурное развитие регионального законотворчества имеет свои положительные и отрицательные стороны. Положительная сторона заключается в том, что происходит «диверсификация» власти, уровень принятия решений приближается к людям, которые реально решают эти проблемы. Отрицательной стороной является то, что при этом разрушается единство правовой системы государства, в ней появляется масса противоречащих друг другу положений. В этой связи особый практический интерес вызывают две последние формы участия субъекта Российской Федерации в законодательном процессе. Благодаря им, на уровне субъекта Российской Федерации осуществляется собственное законодательное регулирование общественных отношений.

    В последнее время особую остроту приобрела проблема соответствия законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству. Так в 1998 году Минюстом России проведена юридическая экспертиза более чем по 5000 нормативным правовым актам органов государственной власти субъектов Российской Федерации и дано около 700 заключений о несоответствии их Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Как показывает анализ, наметилась тенденция снижения количества правовых актов субъектов Федерации, несоответствующих Конституции Российской Федерации и федеральным законам (в 1997 году примерно по 30 % нормативных правовых актов субъектов Федерации были даны заключения о несоответствии их Конституции и федеральным законам, а в 1998 году они составили около 15 %).³ Вместе с тем, тот факт, что в настоящее время около 15 % управленческих решений органов государственной власти субъектов Российской Федерации, принимаемых в виде правовых актов, незаконны, свидетельствует о недостатках управления процессами их принятия.

    Рядом авторов высказывается мнение о  том, что роль законодательного регулирования  общественных отношений на уровне субъектов  Российской Федерации очень скромна, т.к. круг вопросов, подлежащих такому регулированию, крайне ограничен.⁴ Можно согласиться с необходимостью расширения по ряду позиций сферы законодательного регулирования субъектами РФ общественных отношений. Вместе с тем сфера применения закона субъекта Российской Федерации и в настоящее время довольно обширна. В связи с этим, непреложным требованием к законам субъектов Федерации становится их юридическая безупречность, экономическая и социальная обоснованность, политическая целесообразность и взвешенность, и т.д.

    Как одна из разновидностей управленческого  решения в сфере государственного управления закон предполагает выбор определенной альтернативы⁵. То, какая из возможных альтернатив будет избрана, какие последствия в экономической, социальной, политической и иных сферах жизни общества наступят, не в последнюю очередь зависит и от процедуры, правил разработки и принятия закона субъекта Российской Федерации.

    К большому сожалению, вопросам управления законодательным процессом на уровне субъекта Российской Федерации в научной литературе уделяется недостаточно внимания. В своей основе данная тема рассматривается как чисто правовая. Проблематика организации законодательного процесса, методологии подготовки закона, исследования факторов, определяющих его принятие, затрагивается мало.

    Учитывая  сказанное, в работе предпринимается  попытка решения ряда практических задач, связанных с разработкой и принятием законов на уровне субъекта Российской Федерации. В указанных целях структура дипломной работы построена по хронологическому принципу и представляет собой этапы разработки такого управленческого решения как закон. Подобное построение наиболее приемлемо для практического использования, т.к. фактически представляет собой модель законодательного процесса.

ГЛАВА 1. Формирование этапов законодательного процесса

§ 1. Понятие законодательного процесса и его  стадии

    Законы  субъектов Российской Федерации  являются результатом правотворческой деятельности. Правотворчество – составная часть более широкого процесса - правообразования⁶. Правообразование – относительно длительный по времени процесс формирования и оформления юридической нормы. Он начинается с анализа социальной ситуации, осознания необходимости ее правового урегулирования, общего представления о юридическом предписании, которое следует издать, и заканчивается разработкой и принятием юридической нормы. Последний этап правообразования и есть правотворчество⁷.

    В юридической литературе правотворчество  определяется как деятельность государственных органов (в случае референдума - всего народа) и должностных лиц по изданию, переработке и отмене нормативно-правовых актов⁸. В случае с законом следует говорить о законотворчестве.

    На  наш взгляд, законодательный процесс  как юридическое понятие необходимо строго отграничивать от понятия законотворчества. Вместе с тем, смешение их порой допускается.

    Законотворчество  более широкое понятие, ибо охватывает деятельность, правом подчас не регулируемую, и не исчерпывается собственно созданием закона, а включает оценку его эффективности и возможную последующую корректировку. В этой деятельности участвуют и такие субъекты, которые никакими специальными правами в данной области не обладают.

    Понятие «законодательный процесс» имеет два  значения:

    1) порядок деятельности (в данном  случае по созданию закона);

    2) сама эта деятельность. Отличительной  чертой законодательной деятельности от иной правотворческой деятельности является то, что она осуществляется либо специально создаваемым органом, который в демократических государствах может быть только представительным⁹, либо посредством референдума.

    В настоящей работе мы будем рассматривать  законодательный процесс в его первом значении – как порядок деятельности по созданию закона (в том числе и такого, который исправляет или отменяет уже действующий закон). В ряде работ законодательный процесс в указанном смысле определяется как законодательная техника.¹⁰

    Законодательный процесс как любой юридический  процесс имеет свои стадии. Ими  являются¹¹:

    1) внесение законопроекта (законодательная  инициатива);

    2) рассмотрение законопроекта в  законодательном (представительном) органе, его палатах и комиссиях;

    3) принятие закона;

    4) санкционирование, промульгация и  опубликование закона. Иногда последнюю стадию разбивают на две: а) санкционирование (подписание); б) промульгацию с официальным опубликованием.

    Существует  мнение, что промульгация относится  к дополнительным (вторичным для законодательной процедуры) операциям, т.к. Конституцией Российской Федерации предусматривается возможность принятия закона Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации без последующих акций со стороны Совета Федерации.¹² По этому поводу следует заметить, что рядом уставов (конституций) субъектов Российской Федерации даже опубликование закона возможно без высшего должностного лица соответствующего субъекта Российской Федерации (например, Ярославская, Тамбовская области, Алтайский край). Вместе с тем, эта практика признана не соответствующей Конституции Российской Федерации Конституционным Судом Российской Федерации¹³, о чем будет сказано далее. Таким образом, нельзя согласиться с теми авторами, которые утверждают, что промульгация не входит в законодательный процесс.

    Некоторыми  выделяется такая стадия законодательного процесса как выявление потребности  в принятии закона¹⁴. Однако эта стадия является стадией законотворчества, а не законодательного процесса: органы, организации, лица, занимающиеся выявлением такой потребности, далеко не всегда могут быть сами участниками правоотношений, составляющих законодательный процесс. Наличие или отсутствие потребности в определенном законе можно устанавливать самыми разными способами и средствами, используемыми в юридической, политологической, социологической и других науках. Законодательный же процесс как деятельность протекает в формах, жестко установленных конституциями, законами, регламентами законодательных органов.

    Отдельными  авторами выделяются такие стадии законодательного процесса как принятие решения о необходимости издания законодательного акта, выработки его проекта, а также разработка проекта законодательного акта и его предварительное обсуждение¹⁵. На наш взгляд, указанные стадии или этапы законодательной деятельности действительно могут иметь место, но реализуются они в процессе осуществления первой стадии законодательного процесса – стадии внесения законопроекта, либо ей предшествуют.

    Несомненно, что каждая из стадий законодательного процесса играет свою роль, исполняет определенные для нее функции в процессе создания соответствующего законодательного предписания.

    С.В. Поленина выделяет четыре основные функции  стадий процесса законотворчества¹⁶. Ими являются выявление факторов, их учет и измерение, согласование выражающих эти факторы интересов и их оптимального сочетания и выражения в содержании законопроекта. С этим нельзя не согласиться.

§ 2. Правовая основа законодательного процесса

в субъектах Российской Федерации

    Как уже отмечалось правовой основой участия субъектов Российской Федерации в законодательном процессе является Конституция Российской Федерации. Действительно, на основании положений Конституции Российской Федерации (статья 76) субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также по вопросам, находящимся вне пределов ведения Российской Федерации и ее совместного ведения с субъектами Российской Федерации.

    В соответствии с положениями пункта 5 статьи 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. При этом в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. На наш взгляд, в данном случае Конституция Российской Федерации неоправданно умалчивает о федеральных конституционных законах, т.к. и они в соответствии с частью 1 статьи 76 могут приниматься по предметам ведения Российской Федерации.

    Конституция Российской Федерации также предусматривает (часть 6 статьи 76), что в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, изданным по вопросам, находящимся вне пределов ведения Российской Федерации и ее совместного ведения с субъектами Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

    Однако, часть 2 статьи 4 Конституции Российской Федерации фактически сводит это положение на нет, провозглашая, что Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Данное положение усугубляется тем, что в части 1 статьи 120 Конституции Российской Федерации установлено, что судьи независимы и подчиняются только федеральному закону.

    Коллизия, содержащаяся в Конституции Российской Федерации, приводит к тому, что уставы (конституции), иные правовые акты субъектов Федерации становятся просто ничтожны. В настоящее время на федеральном уровне ведется работа по обобщению предложений по совершенствованию Конституции Российской Федерации. На наш взгляд, указанная коллизия должна быть устранена.

    До  недавнего времени споры и  разночтения вызывал вопрос о  том, возможно ли собственное правовое регулирование субъектом РФ вопросов совместного ведения Федерации и ее субъектов до принятия соответствующего федерального закона. На данный момент спор разрешен. По запросу Администрации Читинской области Конституционным Судом Российской Федерации был рассмотрен данный вопрос. В своем постановлении от 1 февраля 1996 года № 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области»¹⁷ Конституционный Суд Российской Федерации признал соответствующими Конституции Российской Федерации положения статьи 77 Устава Читинской области, которая гласит: «До принятия федеральных законов, определяющих основы правового регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и области, область вправе принимать законы и иные нормативные акты по предметам совместного ведения самостоятельно. После принятия федерального закона по предметам совместного ведения области и Российской Федерации правовые акты области приводятся в соответствие с федеральным законом».

    Администрация Читинской области полагала, что  по предметам совместного ведения сначала принимаются федеральные законы, и только затем в соответствии с ними - нормативные акты области.

    Конституционный Суд Российской Федерации указал, что по смыслу статей 72 и 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции РФ отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует областной Думе принять собственный нормативный акт, что вытекает из природы совместной компетенции. При этом после издания федерального закона областной акт должен быть приведен в соответствие с ним, что следует из статьи 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации. Необходимость выполнения этого условия также оговорена в Уставе.

    Можно говорить о необходимости расширения предметов ведения субъектов Российской Федерации в сфере законодательного процесса, но, как видно, сфера общественных отношений, подлежащих регулированию законами субъектов Российской Федерации, и в настоящее время довольно обширна. Субъектам Российской Федерации следует более активно участвовать в законодательном процессе на основании Конституции Российской Федерации и федеральных законов, осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам совместного ведения и исключительного ведения самих субъектов Федерации.

    Порядок осуществления законодательного процесса в субъектах Федерации регламентируется уставами (конституциями) соответствующих субъектов Российской Федерации, а также регламентами их законодательных (представительных) органов. При этом уставы (конституции) субъектов Российской Федерации разрешают лишь некоторые, хотя и основополагающие вопросы осуществления законодательного процесса, большинство указанных вопросов разрешаются регламентами законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, т.е. по сути дела внутренними документами, тогда как законодательная деятельность сама по себе носит публичный характер.

    В нашей стране данный вопрос поднимается уже второй десяток лет¹⁸, и все активнее в настоящее время на федеральном уровне. Во главу угла ставится то, что вопросы осуществления законодательного процесса не могут регулироваться регламентами законодательных органов, т.к. они, являясь внутриорганизационными по своей правовой сути документами, регулируют взаимоотношения всех участников законодательного процесса, независимых друг от друга¹⁹. В настоящее время Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации приняты в первом чтении федеральный закон «О порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов», внесенный в порядке законодательной инициативы Президентом Российской Федерации, а также федеральный закон «О нормативных правовых актах Российской Федерации», внесенный депутатами Государственной Думы - членами Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе.

К сожалению, в субъектах Российской Федерации  данной проблеме уделяется недостаточно внимания.

    В соответствии с положениями статьи 70 Устава Ярославской области порядок внесения и рассмотрения проектов законов области и поправок к ним, порядок голосования по проектам законов области и поправок к ним устанавливаются Уставом Ярославской области и законом Ярославской области. Учитывая данное положение Устава Ярославской области, а также проблематику взаимоотношений между субъектами законодательного процесса в Ярославской области Губернатор Ярославской области своим постановлением от 2 декабря 1998 года № 754²⁰ предусмотрел в 1999 году разработку проекта закона Ярославской области «О нормативных правовых актах Ярославской области».

    * * * * *

    Таким образом, законодательный процесс  в субъекте Российской Федерации как порядок деятельности по созданию закона должен регламентироваться уставами (конституциями) и законами субъектов Российской Федерации. В законодательном процессе следует выделять следующие основные стадии: 1) законодательная инициатива; 2) рассмотрение законопроекта в законодательном (представительном) органе; 3) принятие закона; 4) санкционирование, промульгация и опубликование закона.

    Субъектам Российской Федерации необходимо активизировать свою деятельность по правовому регулированию  вопросов совместного ведения и  исключительного ведения самих  субъектов Федерации на основании  Конституции Российской Федерации и федеральных законов.

     Далее будут рассмотрены вопросы  управления законодательным процесса в субъекте Российской Федерации, его основные стадии, функциональные задачи каждой из стадий, а также некоторые актуальные проблемы, встречающиеся при их осуществлении.

    В следующей главе исследуются  вопросы формирования законодательных инициатив в субъектах Федерации, анализируются подходы к определению понятий «законодательная инициатива» и «субъект законодательной инициативы», рассматриваются вопросы планирования законодательных инициатив, а также формирования концепции законодательной деятельности, проводится анализ действий, предваряющих законодательную инициативу.

ГЛАВА 2. Общее и особенное при формировании

законодательных инициатив в субъектах Российской Федерации

§ 1. Различные подходы  к понятиям «законодательная инициатива» и

«субъект  законодательной  инициативы»

    В юридической литературе встречаются  различные подходы к определению понятия «законодательная инициатива». Одни под законодательной инициативой подразумевают внесение в законодательный (представительный) орган проектов правовых актов, принятие которых относится к его ведению, другие – не только соответствующих проектов, но и предложений по их разработке²¹.

    На  наш взгляд, более точным является следующее определение понятия «законодательная инициатива». Законодательная инициатива – это внесение в законодательный (представительный) орган предложений по принятию правовых актов. В данном случае различаются лишь форма законодательной инициативы. В частности, предложение может оформляться как в виде проекта правового акта, так и письма, содержащего предложение о его разработке, в иной форме в соответствии с законодательством.

    Следует отметить, что Конституция Российской Федерации в качестве единственно возможной формы законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания предусматривает внесение законопроектов, т.е. их текстов (ч. 2 ст. 104). Конституция не упоминает о возможности реализации права законодательной инициативы посредством внесения предложений о разработке того или иного законопроекта. Ранее внесение такого рода предложений было обычным явлением. Сегодняшняя практика почти не содержит таких примеров. Редким исключением стали принимавшиеся Государственной Думой по инициативе ее депутатов решения о необходимости разработки комитетами палаты отдельных проектов федеральных законов. Но эти решения имели скорее всего технический, рабочий характер и не отменяли необходимости внесения законопроектов после их разработки.²²

    Наличие у субъекта права законодательной  инициативы означает, что законодательный (представительный) орган обязан рассмотреть внесенное данным субъектом законодательное предложение (проект закона). В двухпалатных законодательных (представительных) органах в соответствии с уставами (конституциями) субъектов Российской Федерации субъекты права законодательной инициативы обычно обращаются со своими проектами и предложениями либо в любую из палат, либо только в нижнюю.

    Перечень  субъектов законодательной инициативы в субъектах Российской Федерации различен и определяется уставами (конституциями) соответствующих субъектов Российской Федерации.

    В подавляющем большинстве субъектов  Российской Федерации право законодательной  инициативы принадлежит депутатам законодательного (представительного) органа, его постоянным комитетам (комиссиям), высшему должностному лицу соответствующего субъекта Российской Федерации, муниципальным образованиям либо органам местного самоуправления муниципальных образований, их ассоциациям (например, в Республике Карелия, Республике Башкортостан, Удмуртской Республике, Ивановской, Вологодской, Костромской, Нижегородской, Свердловской, Тверской и Ярославской областях).

    Для сравнения в соответствии с положениями  принятого 16 сентября 1998 года Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации и отклоненного Президентом Российской Федерации федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации предполагалось предоставить депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительным органам местного самоуправления и другим субъектам права законодательной инициативы в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

    В субъектах Российской Федерации  основным «поставщиком» законопроектов является орган исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Это вполне объяснимо. Именно он постоянно сталкивается с пробелами и недостатками законодательства, именно он располагает самыми большими возможностями для разработки высококачественных законопроектов, их проведения через законодательный (представительный) орган власти. Естественно, что уставы (конституции) и законодательство субъектов Российской Федерации указывают исполнительный орган власти как субъекта законодательной инициативы. Иногда, однако, в качестве субъекта законодательной инициативы указывается высшее должностное лицо соответствующего субъекта Российской Федерации.

    Как видно, некоторые различия существуют в решении вопроса предоставления права законодательной инициативы муниципальным образованиям, органам местного самоуправления. В ряде субъектов РФ право законодательной инициативы предоставляется органам местного самоуправления (например, Свердловская и Костромская области), в других - лишь представительным органам местного самоуправления (например, Ивановская, Нижегородская и Тверская области, Удмуртская Республика), в третьих – ассоциациям органов местного самоуправления (например, Тверская область). В Ярославской области в соответствии с положениями статьи 71 Устава Ярославской области право законодательной инициативы принадлежит муниципальным образованиям Ярославской области.