Управление  земельными ресурсами муниципальных образований 

Содержание 
 

Введение

     Сегодня местные органы власти придают огромное значение возрастающей роли земельных отношений в общем комплексе экономических реформ и системе управления муниципальной собственностью. Наделенные определенными полномочиями в области земельных отношений, органы местного самоуправления планируют использование земли, организуют проведение работ по землеустройству, оформляют права собственности на землю, участвуют в осуществлении контроля, а так же взимают плату за землю.

     Однако  в нашей стране земельные платежи  в общей структуре доходов  местных бюджетов составляют незначительную часть, хотя в других странах земельные налоги традиционно являются одним из главных источников бюджета. Проблемой исследования является несовершенство управления земельными ресурсами.

     Цель  исследования: разработка программы  совершенствования управления земельными ресурсами.

     Объектом  исследования являются земельные ресурсы в муниципальном образовании.

     Предметом исследования – управление земельными ресурсами.

     В соответствии с проблемой, объектом, предметом и целью исследования в курсовой работе необходимо было решить следующие задачи:

1. Теоретическая оценка основных понятий «земельные ресурсы», «управление»;
2. Анализ теоретических подходов к управлению земельными ресурсами в городах;
3. Анализ отечественного и зарубежного опыта совершенствования управления земельными ресурсами в городах;
4. Анализ управления земельными ресурсами в муниципальном образовании.

     Методы  исследования: сбор информации, сравнительный  анализ, статистический анализ, SWOT-анализ.

     В ходе написания данной курсовой работы использовались учебники и учебные пособия.

1 Теоретические основы управления земельными ресурсами  муниципальных образований

1.1 Основные понятия «земельные ресурсы», «управление» и их сущность

     Земля представляет собой поверхностный  слой земной коры, включающий голую материнскую породу, поверхность дна водоемов, почвы и другие элементы. Земля обеспечивает основное пространство и сырьевые ресурсы, необходимые во всех видах производства [20].

     Земельные ресурсы — земли, которые находятся  в границах территории государства, за исключением территориального моря.

     В настоящее время сложилось несколько подходов к рассмотрению земельных ресурсов (см. таблица 1).

Таблица 1 – Подходы  к понятию «земельные ресурсы» 

     На  основе этих трех подходов определяются свойства земельных ресурсов: свойства и особенности, присущие всем землям (природный характер происхождения земли, единственное место обитания всех человеческих поколений, ограниченность, неподвижность); на присущие определенным категориям земель; на присущие определенным земельным участкам [16,с.62].

     Когда земельные ресурсы выступают объектом управления, вводят еще одно свойство: земельные ресурсы являются источником дохода для субъекта их управления. В системе государственного устройства земельные ресурсы составляют экономическую основу государственных муниципальных бюджетов, поэтому на государственном и муниципальном уровне осуществляется управление земельными ресурсами. В таблице 2 приведены основные подходы к определению управления.

Таблица 2 - Подходы к понятию «управление» [11,с.55] 

     Функциональный  подход подчеркивает то, что управление присуще любой системе как  целому, а не отдельным ее элементам  и жизненно необходимо ей. Управление как деятельность субъекта подчеркивает субъективность управления, т.к. происходит влияние субъекта на объект, и исключает наличие только одной цели в управлении – выживания системы.

     Таким образом, можно говорить о том, что  под управлением будет пониматься целенаправленное воздействие субъекта на объект управления, а относительно земельных ресурсов, надо отметить, что в рамках государственного и муниципального управления три подхода к определению земельных ресурсов не являются взаимоисключающими.

1.2 Механизмы и инструменты управления земельными ресурсами

     Управление  любой системой состоит в обеспечении  сохранности, устойчивости развития этой системы, входящих в нее элементов  или связанных с ней других интересов систем в общих интересах. Муниципальное управление земельными ресурсами – это целенаправленная деятельность муниципальных органов власти по организации рационального использования земли с учетом удовлетворения интересов всего общества, так и отдельного человека и по обеспечению устойчивого развития поселения [16,с.63].

     Объектом  управления земельными ресурсами в муниципальном образовании выступает земельный участок в установленных границах, с фиксированной площадью и правовым режимом в пределах границ поселения. При этом объектом муниципального управления будут являться не только исключительно муниципальные земельные участки, но и земли, находящиеся в государственной собственности (неразграниченные земли). Управляющее воздействие муниципалитета направлено и на земли, находящиеся в частной собственности, например, при установлении ставок земельного налога.

     Субъектами  местного управления земельными участками  являются органы местного самоуправления, а субъектами внутрихозяйственного управления – собственники, землепользователи, землевладельцы, арендаторы. Предметом  управления является формирование механизма  регулирования земельных отношений и использования земельных участков в границах муниципального образования.

     Цели  и задачи органов власти по управлению земельными ресурсами в основном совпадают, но с учетом того, что  земельные платежи представляют собой источник пополнения местного бюджета, в муниципальном управлении отмечается ярко выраженный экономический уклон [7,с.49].

     Управление  землями на территории поселения  включает в себя принятие нормативно-правовых актов в виде решений, программ, правил и раскрывается через внедряемые мероприятия. В соответствии с этим органы местного самоуправления могут активно влиять на становление и развитие рынка земли, при этом в основу общего регулирования земельно-имущественных отношений положена федеральная и региональная нормативно-правовая база.

     Муниципальное образование по своей природе  является сложной системой, и соответственно, подвержено влиянию внешних и  внутренних факторов, представленных на рис. 1, которые оказывают влияние и на управление земельными ресурсами [13,с.102].

     Рисунок 1 Основные факторы, влияющие на систему  муниципального управления земельными ресурсами

     Принципы  муниципального управления земельными ресурсами.

1. Многообразие форм собственности на землю и землепользование. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частное, муниципальной и иных формах собственности [16,с.65].
2. Сочетание интересов общества и законных интересов граждан при использовании земель. Регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при условии обеспечения гарантий для каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.
3. Научный подход к регулированию земельных отношений. Земельные отношения должны регулироваться с использованием научно-обоснованных методик и положений, которые базируются на детальном изучении объекта управления.
4. Участие граждан, общественных организаций и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю.
5. Приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий. В основу данного принципа положено разделение земель по целевому назначению, ограничение их использования не по целевому назначению, изъятие ценных земель сельскохозяйственного назначения, лесного фонда, земель особо охраняемых территорий.
6. Приоритет охраны земель как важнейшего компонента окружающей природной среды и средства производства.
7. Платность землепользования.
8. Устойчивость развития городского землепользования.
9. Единство судьбы земельных участков и прочносвязанных с ними объектов недвижимости.
10. Принцип информативности. Любые участники земельно-имущественных отношений должны иметь возможность получить всю информацию о земельном участке и расположенных на нем объектов недвижимости.
11. Принцип ответственности за нарушение земельного законодательства.

     Муниципальное управление земельными ресурсами может  преследовать различные цели:

1. Повышение эффективности использования земли на территории муниципального образования.
2. Увеличение доходной части местного бюджета от земельных платежей и операций, связанных с землей.
3. Максимальное удовлетворение потребностей в земельных участках как граждан, так и предприятий различных отраслей хозяйствования на территории города.
4. Предельное вовлечение земли в оборот и создание необходимых условий для реализации инвестиционного потенциала земель (развитие территории муниципального образования).

     Как видно из набора возможных целей  управления земельными ресурсами, при  грамотно проводимой земельной политике органы местного самоуправления способны решить насущные вопросы, тем или иным путем повысить качество жизни населения. Земельная политика – это сильный инструмент местной администрации [15,с.51].

     Система муниципального управления земельными ресурсами включает:

1. Планирование и прогнозирование использования земельных ресурсов (формализация целей и задач, а также средств их достижения в соответствии с реальными ресурсными возможностями).
2. Экономическое стимулирование рационального использования земельных ресурсов (регулирование механизмов платежей за землю).
3. Информационное обеспечение системы управления земельными ресурсами (изучение, оценка, систематизация и учет земельных ресурсов).
4. Нормативно-правовое обеспечение системы управления земельными ресурсами.
5. Мониторинг земель (своевременное выявление изменений состояния земель и выработка рекомендаций).
6. Организация землеустройства (организация и реализация управленческих решений) [16,с.58].
7. Муниципальный контроль за использованием и охраной земель.

     Особую  роль в муниципальном управлении земельными ресурсами  играют способы предоставления земельных участков. Способы предоставления земельных участков, их цели, преимущества и недостатки представлены  рис. 2 [20]. 
 
 
 

     Рисунок 2 – Предоставление земельных участков

     Рисунок 2 показывает, что органы местного самоуправления имеют возможность избирать различные пути управления теми или иными участками в зависимости от целей, свойств участков.

     Органы  местного самоуправления имеют право  получать арендную плату от сдаваемых  в аренду муниципальных земель и  от земель, государственная собственность  на которые не разграничена, земельный налог от иных собственников земельных участков на территории муниципального образования [21,с.64].

     Экономические механизмы землепользования может  быть следующими:

1. Категорирование земель, которое может повлиять на планировку и социально-экономическое развитие территории.
2. Оценка стоимости земель промышленных предприятий, что может влиять на себестоимость их продукции или на размещение вновь создаваемых предприятий.
3. Земельные аукционы, которые дают возможность реализации земельных участков по рыночным ценам, что приводит к увеличению поступлений  в бюджет. Регулирование цен на рынке муниципальных земельных участков позволит привлечь новых инвесторов.

     Политика  муниципальной власти в сфере  землепользования должна учитывать  все многообразие факторов, влияющих на ценность земельных участков. Все  земли необходимо использовать в  соответствии с целевым назначением, генеральным планом поселения и проектами планировки и застройки [22,с.62].

     Регулирование стоимости на земельные участки  должно быть направлено на привлечение  инвесторов на неосвоенные территории за счет низкой цены и получения  максимума доходов от использования наиболее престижных участков.

     Таким образом, можно говорить о том, что  управление земельными ресурсами муниципального образования является сложным процессом в связи с наличием большого количества факторов внутренней и внешней среды не зависящих от субъекта управления, но оказывающих сильное влияние не объект управления – земельные ресурсы. Земельные ресурсы для муниципального образования являются средством привлечения инвесторов на неосвоенные территории – развитие территории муниципального образования, и средством повышения налоговых поступлений в бюджет.

1.3 Совершенствование управления  земельными ресурсами  
в России и за рубежом

     Анализ  реформирования правоотношениий на землю в России, позволяет сделать  вывод о новом развитии управления земельными ресурсами в нашей стране. Появились новые принципы и методы управления земельными ресурсами, позволяющие увеличить налогооблагаемую базу и сбор бюджетных доходов, привлечь инвестиции в развитие муниципальных образований и регионов, создать эффективную систему обеспечения прав гарантий для субъектов земельных отношений. В целях совершенствования системы управления земельными ресурсами в России, настоящее время, необходимо учитывать опыт зарубежных стран. Практически во всех цивилизованных странах фундаментальной основой организации управления земельными ресурсами является государственное регулирование правоотношений на землю, хотя принципы и формы подхода к правовому решению этой проблемы в разных странах существенно различаются [24,с.108].

     В США, где в федеральной собственности находится более 10% земель, /введены жесткие условия целевого использования земель различных категорий, в том числе экологического характера, определяемые с учетом зонирования территории и санкции за нарушение правил землепользования.

     В Германии право на существование  имеют все формы собственности  на землю притом, что в частной  собственности находится более 90% земель. Немецкое земельное право  устанавливает законодательное  регулирование оборота земель сельхозназначения  и лесного фонда, предусматривающее запрет на дробление лесных и сельскохозяйственных участков, их отчуждение с изменением целевого назначения и обеспечивающее развитие высокоэффективного агропромышленного производства. Особое внимание при этом уделено контролю за рациональным использованием земель; недопустимостью введения ограничений их хозяйственного оборота в целях перераспределения между «эффективными правообладателями»; выполнению землевладельцами правовых обязательств, в том числе по налоговым платежам, для чего функционируют специальные сельскохозяйственные суды. Аналогичные условия по продаже земель сельскохозяйственного назначения в собственность исключительно под цели развития сельхозпроизводства и профессиональные требования к собственникам земель действуют в Швеции, Франции, Италии и Испании.

     Особо выделяется практика решения вопроса  о собственности на землю в  Китае, где в процессе экономического реформирования хотя и была продекларирована возможность получения земли  в собственность, но превалирующей  формой регулирования земельных отношений является аренда.

     Анализ  мирового опыта регулирования земельных  отношений позволяют заключить, что при законодательном закреплении  частной собственности на землю  различных категорий и введении правил и условий их использования  и хозяйственного оборота, в большинстве экономически развитых стран государство всемерно стимулирует внедрение аренды как формы земельного права. Механизмы регулирования правоотношений землевладельцев и арендаторов в различных станах заметно различаются по жесткости определения условий договоров аренды, размеров и форм арендной платы, методик ее расчета, критериям, предъявляемым к арендаторам, и применяемым мерам государственной поддержки оборота земель в аренде, правовым гарантиям арендаторов [27].

     В Нидерландах и Италии законодательно установлен предельный размер арендной платы, французское и немецкое законодательство позволяет арендаторам вести определенные виды работ вне зависимости от воли собственников земли. Во Франции и Новой Зеландии, потенциальным арендаторам оказывается содействие в подборе земельного участка, получении льготного целевого товарного кредита для развития агробизнеса. В ряде стран (Франция, Англия, Нидерланды) введены жесткие требования к профессиональной подготовке претендентов на получение сельскохозяйственных земель в аренду и их опыту работы в аграрном секторе, оговаривается наличие стартового капитала [12, с.28].

     Хотя  в мировой практике управления земельными ресурсами вопрос регулирования правоотношении на землю занимает центральное место, для полноты анализа надо рассмотреть и такой ключевой аспект реализации эффективного управления, как ведение земельного кадастра, что дает представление об организации управления землей в зарубежных странах.

     Земельный кадастр, который ведется практически  во всех странах мира, неразрывно связан с понятиями учета, оценки состояния  и использования земельных ресурсов и предполагает выделение и определение однородных по своим свойствам объектов с описанием их территориальных границ с последующим картографированием и представлением количественных и качественных характеристик.

     В ряде стран наряду с термином «кадастр»  широко используется термины «регистр (реестр) собственности» и «земельный реестр». Регистр собственности содержит основную информацию о недвижимости в виде реестра собственности и индексных карт, которые в российской терминологии носят название кадастровых. Земельный реестр содержит исчерпывающую информацию о собственниках, обо всех юридических правах на соответствующий земельный участок [27].

     В Дании кадастр предполагает картирование земельных участков в крупном  масштабе. Основная функция кадастровой  системы – это идентификация каждого земельного участка в соответствии с действительным использованием. Цель кадастра Дании в прошлом состояла в сборе пошлин с владельцев земельных участков на основе показателя качества почв (урожайности). В настоящее время эта функция кадастра остается ключевой, но в основе расчетов лежит рыночная цена участка. В качестве целей кадастра появились и другие, например кадастр, является основой для утверждения законных прав на землю.

     В Нидерландах ведение кадастра осуществляет кадастровая служба. К ее функциям относят: ведение публичной книги записей, содержащей все документы по передаче собственности и установлению ссуды под залог; введение кадастровой документации на право собственности; съемка границ кадастровых участков; составление кадастровых карт с нанесенными на них участками. Кадастровая служба Нидерландов участвует в обновлении и сохранности сети триангуляции, планировании новых землепользований, а также занимается созданием, обновлением и производством крупномасштабных карт. В стране уже существует автоматизированная система многоцелевого кадастра, т.к. правительство поняло, что только создание интегрированной информационной системы позволит быстро обеспечить руководство страны необходимой информацией о земельных ресурсах.

     В США ведение земельного кадастра первоначально было нацелено на обеспечении быстрого и эффективного заселения больших территорий пустующих земель, и для решения задач, связанных с налогообложением. Изменившаяся экономическая и общественно-политическая ситуация в США привела к необходимости создания многоцелевого кадастра. Современная североамериканская кадастровая система при сборе, хранении и поиске информации в качестве исходного объекта использует участок, носящий название «парцелла». Парцеллы могут быть объединены в совокупности по сегментам улиц. Выборка участков их совокупности производится по адресам, номерам знаков (столбов) землепользований и номерам парцелл. В США основой для многоцелевого кадастра служат точная геодезическая сеть, точные кадастровые карты, юридические записи о границах землепользований и данные земельного учета [27].

     В базу данных информационной системы  многоцелевого кадастра включены следующие  файлы:

• правового описания – в графическом виде с необходимыми текстовыми дополнениями;
• учета земельной собственности – информация о каждой парцелле и любом здании внутри парцеллы;
• рыночные сведения – цена земли и расходы на ее использование, дата приобретения и аренды;
• землепользований – данные о налогоплательщиках, величине налога, коде налоговой ставки.

     Связь между всеми файлами осуществляется с помощью кода парцеллы.

     В Финляндии основную кадастровую  деятельность по учету земель осуществляет Национальная земельная служба (НЗС) Финляндии, насчитывающая уже более 300 лет. В 1750 году в стране была произведена широкомасштабная земельная реформа, в результате которой были установлены постоянные границы землевладений. С этого года в стране начала действовать система управления землей и недвижимостью. НЗС Финляндии в качестве государственной службы входит в состав Министерства сельского и лесного хозяйства. Данная служба располагает по всей стране 21 региональным офисом по землеустройству – картографическим кадастровым бюро, в его состав входят 7 общегосударственных производственных и административных подразделений. Картографические кадастровые бюро работают достаточно самостоятельно и ежегодно Генеральная дирекция НЗС Финляндии заключает с ними договор о сотрудничестве. Система финансирования деятельности кадастровых бюро является смешанной – национальный бюджет выделяет лишь часть средств необходимых для деятельности службы (примерно 50%), а остальная часть средств поступает за счет выполнения работ, продажи картографической продукции, оказании платных услуг. Для ведения всего комплекса земельно-кадастровых работ на муниципальных землях в муниципалитетах действуют свои местные (муниципальные) кадастровые службы. Полномочия государства и муниципалитетов строго разделены: НЗС занимается сельскохозяйственными землями (земли вне населенных пунктов), муниципальные службы управляют земельными ресурсами на территории своих муниципалитетов. В НЗС имеется информация обо всей территории Финляндии, и с учетом развитости в стране телекоммуникаций, в любом месте страны можно получить любую информацию по любому земельному участку [18,с.59].

     Английская  система управления земельными ресурсами  также включает разветвленную сеть различных служб, ориентированных  на выполнение узко специфических управленческих функций. По существу земельный кадастр  в Великобритании формируется на основе сведений Национальной службы картографии, решающей вопросы создания плановой основы кадастрового учета земель; Службы земельной регистрации, ведущей реестр прав и правообладателей земли и недвижимости; Национального бюро оценки, выполняющего систематическую государственную оценку земель в целях налогообложения. Эти правительственные организации находятся на частичном бюджетном финансировании, получая необходимые для осуществления своей деятельности за счет оказания услуг на земельном рынке и межведомственного информационного обмена, а процесс формирования кадастровых данных практически полностью автоматизирован [19,с.45].