Управление жилым фондом
Содержание
Введение…………………………………………………………
Глава 1. Понятие и сущность управления жилищным фондом
§ 1 Жилищный фонд как объект управления……………………………………...6
§ 2 Специфика жилищного фонда как объекта управления……………………10
Глава 2 Теория и практика управления и обслуживания жилищного фонда
§ 1 Теоретические и практические аспекты управления жилищным фондом...16
§2 Субъекты управления жилищным фондом…………………………………...26
§3. Роль органов местного самоуправления в формировании эффективной системы управления муниципальным жилищным фондом……………………40
Глава 3 Проблемы и перспективы развития системы управления жилищным фондом в России и в Республике Татарстан
§ 1 Развитие системы управления жилищным фондом в России………………43
§ 2 Анализ концепции реформирования ЖКХ Казани на 2008-2011 годы…...49
Заключение……………………………………………………
Список нормативно-правовых актов, специальной и учебной литературы, материалов судебной практики………………………………………………..60
Приложения
Введение
Важнейшим результатом реформ в России стали реальная децентрализация власти, собственности и управления, превращение регионов и территорий в реальные субъекты процесса присвоения. Произошел процесс становления принципиально новой формы собственности – муниципальной, аналогов которой не существовало в советский период развития страны.
Объектами муниципальной собственности в городах становятся, прежде всего, системы их жизнеобеспечения: водопроводная и канализационная сети, газовое хозяйство, электроснабжение, транспорт, жилой фонд и т.д.
Сосредоточение указанных служб в ведении городских властей дает немало преимуществ, как самим городам, так и населению. Прежде всего, это экономическая выгода – объединенное городское хозяйство и предоставляемые им населению услуги оказываются, как правило, значительно дешевле, нежели в случае рассредоточения этих служб по отдельным частным собственникам (или как это нередко случалось в нашей стране – по ведомствам), благодаря упорядочению финансов содержание муниципальной собственности и городского хозяйства обходится дешевле государственному бюджету.
Однако управление столь масштабными ресурсами осложняется следующими обстоятельствами. Во-первых, средств на содержание данных объектов и приведение их в элементарный порядок у местных властей нет. Во-вторых, эти объекты распределены по населенным пунктам крайне неравномерно, и во многих индустриальных центрах доля ведомственной социальной сферы достигает 60–90%.1
Самая главная проблема состоит в том, что нередко из-за ветхого состояния жилого фонда муниципальное образование не хочет принимать данный объект в собственность, а предприятие, в хозяйственном ведении которого здание находилось, отказывается обслуживать его. Конечно, в данном случае страдают жильцы таких домов.
Большие проблемы возникают при подготовке зданий к зимней эксплуатации, не в полном объеме выполняется ремонт кровель, ветхих тепловых сетей, оборудования тепловых пунктов. В некоторых жилых домах отдельные конструктивные элементы находятся в аварийном состоянии, внутренние системы газоснабжения выработали свой эксплуатационный ресурс и требуют замены.
Состояние жилищного фонда любого муниципального образования - это один из важнейших показателей, характеризующих его благополучие и уровень социально-экономического развития. Поэтому организация его безаварийного функционирования и бесперебойного обслуживания - это важнейшая задача, которая стоит перед городскими органами управления. Эффективная система управления жилищным фондом может быть создана только совместными усилиями муниципальных властей, управляющих организаций и собственников жилья.
Жилищный фонд является сложным и уникальным объектом управления, в первую очередь, по причине его неоднородности. Практически каждый жилой дом уникален, так как имеет различные конструктивные и планировочные характеристики, а также разную степень износа. Здесь требуется особый индивидуальный подход к каждому объекту и различные схемы управления. Процесс управления осложнён также особой социальной значимостью жилья, наличием у объектов жилищного фонда нескольких собственников, тесной взаимозависимостью с множеством обслуживающих организаций разных секторов экономики, существованием многоуровневой системы финансовых потоков.
На данном этапе реформирования основной целью становится развитие конкурентных начал в сфере управления жилищным фондом и механизмов самоуправления посредством привлечения к вопросам управления и обслуживания непосредственных собственников жилья, в том числе, через различного рода их объединения.
Жилищный фонд во многих муниципальных образованиях РФ характеризуется значительным уровнем износа, превращаясь в источник угроз для социального и экономического развития страны.
Таким образом, современная система управления не может обеспечить эффективное использование привлекаемых в жилищную сферу ресурсов и её прогрессивное развитие.
Значительный вклад в изучение теоретических и методологических основ формирования современной системы управления жилищно-коммунальным хозяйством внесли такие учёные, как В.В Бузырев, B.C. Чекалин, П.П. Бирюков, B.C. Боголюбов, Л.Н. Чернышов, А.А. Дронов и др. Тесно связанны с изучаемой проблемой труды Ф.М. Бородкина, Н.В. Васильевой, посвященные управлению городским хозяйством. В работах таких отечественных специалистов как Ф.З. Таги-Заде, Е.Ф Петрова, М.Д. Шапиро рассматриваются проблемы внедрения конкурентных отношений в сферу ЖКХ, экономическая и социальная сущность жилищно-коммунальных услуг и связанные с ней противоречия.
Однако в большей степени данные работы затрагивают отдельные стороны функционирования жилищного фонда: вопросы ценообразования и развития конкуренции в жилищно-коммунальной сфере, проблемы ресурсосбережения, качества жилищно-коммунальных услуг и т.д.
Целью квалификационного исследования является анализ положений и практических рекомендаций организационно-методического характера по совершенствованию управления жилищным фондом.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие исследовательские задачи:
- исследовать сущность и
- проанализировать состояние жилищного фонда муниципального образования г. Казани;
- проанализировать состояние управление жилищным фондом муниципального образования г. Казани.
Глава 1. Понятие и сущность управления жилищным фондом
§ 1 Жилищный фонд как объект управления
Прежде чем приступить к анализу действующих систем управления жилищным фондом, необходимо определить, что следует понимать под термином «управление»? Под управлением недвижимостью понимаются любые действия по отношению к объекту или объектам недвижимости, направленные на достижение целей, сформулированных собственником недвижимости. Таким образом, в управлении жилищным фондом участвуют непосредственно собственник жилищного фонда, управляющая организация и подрядные организации2.
Форму управления объектами недвижимости выбирает собственник недвижимости. Очевидно, что выбор формы управления во многом зависит от объемов жилищного фонда, находящегося в управлении.
В России собственники одноквартирных отдельно стоящих домов на одну семью все вопросы управления решают самостоятельно. Собственник отдельно стоящего дома самостоятельно определяет цели управления, составляет перспективные планы управления, осуществляет финансовое планирование, выполняет работы по содержанию, обслуживанию, ремонту и модернизации жилою дома и придомовой территории. Как правило, планы управления таким объектом недвижимости не оформляются документально, но они формируются, корректируются и реализуются с учетом множества факторов, воздействующих на собственника. Для выполнения работ могут привлекаться подрядные организации или частные лица, но на практике большинство работ выполняется собственником без сторонней помощи.
В соответствии со ст. 161 Жилищного кодекса РФ (далее ЖК РФ)3, управление многоквартирным домом должно обеспечивать благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме, решение вопросов пользования указанным имуществом, а также предоставление коммунальных услуг гражданам, проживающим в таком доме.
Собственники помещений в многоквартирном доме обязаны выбрать один из способов управления многоквартирным домом:
1) непосредственное управление
собственниками помещений в
2) управление товариществом
3) управление управляющей
В основу управления объектами недвижимости в жилищной сфере должны быть положены следующие основные принципы, обеспечивающие построение понятной и эффективной системы управления независимо от избранной формы управления недвижимостью.
Каждый объект недвижимости индивидуален. За ним закреплен земельный участок, имеющий географические, геологические, геодезические особенности. Сам объект недвижимости определяется особенностями строительных конструкций, инженерных систем, оборудования, имеет свой уровень благоустройства и износа. Основываясь на вышеизложенном, можно утверждать, что для каждою объекта недвижимости необходимо разработать свою индивидуальную программу управления. Управление должно вестись пообъектно с учетом состояния объекта недвижимости, степени его износа, состояния закрепленного за ним земельного участка и расположенных на нем элементов благоустройства и озеленения.
Собственником применительно к каждому объекту управления (группе объектов) должна быть осознана, определена и зафиксирована цель, которую он преследует при принятии управленческих решений и достижению которой служит объект.
При формировании цели управления объектом недвижимости в жилищной сфере собственник (собственники) должны учитывать обязанности, возложенные на него (них) законодательством Российской Федерации. Собственники жилищного фонда обязаны:
а) обеспечить сохранность жилищного фонда, объектов инженерной инфраструктуры и элементов внешнего благоустройства:
б) своевременно производить капитальный ремонт жилищною фонда, объектов инженерной инфраструктуры и элементов внешнею благоустройства в соответствии с действующими правилами и нормами;
в) обеспечивать бесперебойную работу инженерного оборудования жилых домов и жилых помещений. техническую эксплуатацию жилищною фонда в соответствии с действующими правилами и нормами, надлежащее санитарное содержание жилых домов, мест общею пользования и придомовых территорий;
г) нести риск случайной гибели или случайного повреждения принадлежащего им имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.
С учетом вышеизложенного возможно определение следующих целей управления жилым домом:
- предоставление жилищно-коммунальных услуг в установленных нормативными документами объемах и установленного качества, недопущение ухудшения состояния здания в течение периода управления;
- предоставление жилищно-коммунальных услуг в установленных нормативными документами объемах и установленного качества, приведение объекта недвижимости в удовлетворительное (хорошее, отличное) состояние, выполнение текущих ремонтов;
- предоставление жилищно-коммунальных услуг в установленных нормативными документами объемах и установленною качества, модернизация устаревшего оборудования, элементов инженерных конструкций для снижения энергозатрат здания (снижения аварийности инженерных систем или др.);
- предоставление жилищно-коммунальных услуг в установленных нормативными документами объемах и установленною качества, реконструкция здания с изменением планировок помещений, возможно, и целевого назначения отдельных помещений.
Отличительной особенностью жилищною фонда в России является отсутствие жилых домов, используемых собственником с целью извлечения прибыли. Отдельные помещения в здании сдаются в коммерческий наем, и собственник использует их для извлечения прибыли. «Доходных домов» в России пока нет. Но мере появления таких домов основной целью собственников станет извлечение максимальной прибыли в результате управления при сохранении объекта недвижимости в исходном состоянии или улучшении состояния объекта недвижимости.4
В соответствие с п.3. ст. 161 ЖК РФ способ управления многоквартирным домом выбирается на общем собрании собственников помещений в многоквартирном доме и может быть выбран и изменен в любое время на основании его решения. Решение общего собрания о выборе способа управления является обязательным для всех собственников помещений в многоквартирном доме. В большинстве случаев собственники делегируют часть функций по управлению объектом недвижимости управляющей организации, на основании договора управления многоквартирным домом (ст.162 ЖК РФ). Управляющая организация обязана обеспечить достижение сформулированных собственниками объекта недвижимости целей управления, предложив способ достижения цели (стратегию, программу управления объектом недвижимости).
При составлении программы управления объектом недвижимости управляющая организация обязана руководствоваться следующими основными принципами:
- достижение цели, поставленной собственником объекта недвижимости;
- составление программы на каждый объект недвижимости отдельно;
- неукоснительное соблюдение прав граждан на безопасность жилища и предоставление качественных жилищно-коммунальных услуг;
- рационализация потребления ресурсов;
- снижение стоимости предоставляемых услуг.
Как правило, программа управления разрабатывается на период действия договора на управление жилищным фондом, заключенным между собственниками и управляющей организацией. План управления должен быть рассмотрен и утвержден собственниками объекта недвижимости.
При этом ответственность за реализацию утвержденной программы возлагается на управляющую организацию. Программа должна не только стимулировать ее деятельность, но и сводить к минимуму риски собственника в том случае, если запланированный качественный результат управления не будет достигнут.
§ 2 Специфика жилищного фонда как объекта управления
Среди объектов недвижимости жилищный фонд выделяется, прежде всего, своей социальной значимостью. В жилом помещении человек проводит большую часть своей жизни. И с этим связаны более жесткие требования к состоянию жилищного фонда, к предоставлению коммунальных услуг, к обеспечению безопасности проживания.
Управление жилищным фондом имеет ряд особенностей, отличающих жилье от других объектов недвижимости. В соответствии с данными Госстроя, в России 55% всего жилищного фонда принадлежит частному сектору экономики, 24,7% — муниципальным образованиям и 10,1% — государственным структурам.5 Дома имеют несколько собственников. Собственниками являются физические лица, приватизировавшие жилые помещения или получившие их в собственность на других основаниях, юридические лица, сдающие помещения в наем или использующие их для собственных нужд. Наиболее крупные собственники жилищного фонда- муниципальные образования.
С наличием у объекта недвижимости нескольких собственников связана специфика управления им. В соответствии со ст. 165 ЖК РФ, в целях создания условий для управления многоквартирными домами органы местного самоуправления:
1) обеспечивают равные условия
для деятельности управляющих
организаций независимо от
2) могут предоставлять
3) содействуют повышению уровня
квалификации лиц, осуществляющих
управление многоквартирными
Органы местного самоуправления и управляющие организации обязаны предоставлять гражданам по их запросам информацию об установленных ценах и тарифах на услуги и работы по содержанию и ремонту многоквартирных домов и жилых помещений в них, о размерах оплаты в соответствии с этими ценами и тарифами, об объеме, о перечне и качестве оказываемых услуг и выполняемых работ, а также о ценах и тарифах на предоставляемые коммунальные услуги и размерах оплаты этих услуг.
Управление объемом недвижимости одним собственником без согласования с другими имеет свои преимущества и свои недостатки. Основное преимущество такого управления — возможность достаточно быстро определять цели управления объектом недвижимости, решать оперативные задачи, возникающие в процессе управления. Такой подход позволяет оперативно реагировать на изменение цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги, вести постоянный мониторинг деятельности управляющей организации. В настоящее время весь государственный, муниципальный и ведомственный жилищный фонд управляется именно таким образом. Один собственник управляет имуществом, не согласовывая программу управления с другими собственниками. Именно в этом и заключается основной недостаток действующей системы управления. Ущемляются права других собственников. Такой подход к управлению недвижимостью работает до тех пор, пока собственников устраивает то, как управляют их долей недвижимого имущества. Если один из собственников жилого дома решит воспользоваться своими правами, это может причинить множество неприятностей и управляющей организации, и муниципалитету или ведомству. В судебной практике существуют прецеденты, о том что собственник отдельного помещения решением суда блокирует частично выполненные работы по благоустройству подвалов, не оплачивает отдельные услуги и отстаивает свою позицию в суде. Так, ООО «Управляющая компания» обратилась с иском к С. о взыскании задолженности по оплате коммунальных услуг в размере 3 732 руб. 78 коп., в состав, которой входила задолженность за отопление с февраля по сентябрь 2006 г. в сумме 3 708 руб. 80 коп. Возражая против заявленных требований, ответчиком суду был представлен акт специалиста ТО ТУ Роспотребнадзора от 30.01.2006 г., из содержания которого следовало, что температура и состояние квартиры не отвечало требованиям СанПиНа 2.1.2.1002-00 «Санитарно-эпидемиологические требования к жилых зданиям, помещениям», заявление С. от 10.01.2006 г. в МУП «ЖКХ района», осуществлявшего отопление за указанный период, о ненадлежащем оказании услуги. На основании оценки указанных доказательств, суд пришел к выводу о некачественном оказании услуги по отоплению жилого помещения ответчиков за указанный период и исключил из суммы задолженности 3 708 руб. 80 коп .6
Сегодня зачастую население пассивно и не желает принимать участие в управлении жилищным фондом. Во избежание дальнейших недоразумений необходимо юридически закрепить существующую ситуацию, заключив с собственниками договор на управление их долями в общем имуществе. Такой договор оградит управляющую организацию от возможных неприятностей.
Другой особенностью жилищного фонда как объекта управления является его неоднородность. Каждый жилой дом обладает различным уровнем комфортности проживания, определяющимся различными потребительскими свойствами жилой единицы как товара.
Потребительские свойства жилища определяются широким спектром различных факторов, которые можно классифицировать следующим образом:
— факторы, характеризующие собственно жилище;
— факторы, характеризующие территорию, на которой оно расположено.
К факторам, характеризующим собственно жилище, относятся:
— этажность, материалы стен, год постройки, степень физического износа и фактическое состояние дома;
—степень благоустройства, характеризующаяся имеющимся набором различных услуг, в первую очередь коммунальных;
— ресурсоемкость дома, под которой подразумевается необходимый объем ресурсов различного вида тепла, воды и др., необходимых для поддержания определенного уровня комфортности проживания.7
К факторам, характеризующим территорию, на которой расположен объект недвижимости, относятся:
— расположение земельного участка в пределах муниципального образования;
— форма пользования земельным участком и ограничения, обременяющие земельный участок;
— площадь земельного участка, закрепленного за объектом недвижимости;
— благоустроенность земельного участка, состояние проездов, тротуаров, подходов, площадь зеленых насаждений, состояние рекреационной зоны. Для поддержания того или иного уровня комфортности проживания в различных домах требуются соответствующие ресурсы (прежде всего финансовые и материальные), величина которых может варьироваться в зависимости от многих факторов, основными из которых являются:
— исходное состояние жилищного фонда;
— имеющийся набор жилищно-коммунальных услуг;
— ресурсоемкость данного жилищного фонда, включающего установленное в нем сантехническое оборудование;
— площадь и благоустроенность придомового земельного участка, состояние твердого дорожного покрытия, тротуаров, газонов, кустарников, деревьев, зон отдыха и т.д.;
— уровень ущерба, наносимого объекту недвижимости проживающим в нем населением.
Все вышеперечисленное требует индивидуального подхода к каждому объекту недвижимости. Для каждого такого объекта, нужна программа управления, учитывающая все особенности жилого дома и прилегающего к нему участка. От управляющей организации требуется знание строительных особенностей здания, особенностей оказания коммунальных услуг потребителям, расположения инженерных сетей как внутри дома, так и на территории земельного участка.
При построении системы управления жилищным фондом необходимо учитывать социальную значимость объектов недвижимости в жилищной сфере. Управляющей организации приходится повседневно встречаться с нанимателями и собственниками жилых помещений и членами их семей. Вся работа управляющей организации направлена на удовлетворение требований граждан, обеспечение их жилищно-коммунальными услугами, на устранение неисправностей инженерных сетей и строительных конструкций. В конечном счете, именно от оценки гражданами работы управляющей организации должен зависеть ее успех на рынке услуг по управлению жилищным фондом. Управляющая организация должна уметь работать не только с собственниками жилищного фонда, но и со всеми горожанами, прожинающими в жилых домах.
В связи с тем, что управляющая организация отвечает перед собственниками за полноту сбора жилищно-коммунальных платежей, она должна четко знать состав проживающих, а также арендаторов в переданных ей в управление жилищном и нежилом фондах и заключать с ними соответствующие виды договоров на предоставление жилищно-коммунальных услуг.
Социальная значимость жилищного фонда нашла отражение в законодательстве Российской Федерации. Разработаны стандарты (нормативы) условий проживания граждан в жилищном фонде, а также предоставления коммунальных и жилищных услуг населению с заданным качеством и периодичностью.8
Предоставляемое гражданам для проживания жилое помещение должно быть благоустроенным, отвечать установленным санитарным и техническим требованиям. Стандарт (норматив) условий проживания устанавливается с учетом особенностей и реальных возможностей города и соответствует существующему в городе уровню проживания граждан, обеспечивающему наиболее комфортные и безопасные условия проживания, надежное и бесперебойное оказание коммунальных услуг.
Управляющая организация обязана обеспечить проживание собственников и нанимателей жилых помещении и их семей на уровне не ниже установленных стандартов. В противном случае государственные контролирующие органы имеют право взыскать с управляющей организации или с собственников неустойку за нарушение законодательства.
Отличительной чертой жилищною фонда как объекта управления является сложная система финансовых потоков. Большая часть жилищно-коммунальных услуг, предоставляемых в жилищном фонде, дотируется из бюджетов различных уровней. Во многих муниципальных образованиях на управление жилищным фондом направляется часть средств, собираемых в качестве платы за аренду нежилых помещений. Населению предоставляются льготы на оплату жилищно-коммунальных услуг. В настоящее время предоставление льгот регламентируется 23 законодательными актами Российской Федерации. Кроме этого, льготы предоставляются на региональном и местном уровнях. В Российской Федерации более 40% населения имеют льготы на оплату жилищно-коммунальных услуг. В стране действует система адресной социальной помощи семьям с низкими доходами.9
Глава 2 Теория и практика управления и обслуживания жилищного фонда
§ 1 Теоретические и практические аспекты управления жилищным фондом
На бытовом уровне существует много формулировок понятия управления многоквартирным домом. В ранее действующем законодательстве это понятие не раскрывалось, что создавало значительные проблемы при предоставлении жилищных и коммунальных услуг потребителям. Деятельность многих управляющих организаций строилась на разных нормах гражданского законодательства.
Попытки демонополизации сферы управления многоквартирными домами не привели к каким либо значительным результатам. Программа массового создания товариществ собственников жилья не получила поддержки среди собственников помещений в таких домах. В результате реформирования в сфере управления многоквартирными домами появилось разнообразие форм управления:
• монопольное, когда ресурсоснабжающие организации выступают единым поставщиком ресурсов и услуг (ЖКУ) и одновременно осуществляют функции управления многоквартирными домами;
• делегированное управление, когда специализированные коммерческие организации в соответствии с агентскими договорами, заключаемыми с собственниками помещений, заключают договоры на предоставление
ЖКУ от лица собственников и за их счет;
• непосредственное управление, когда собственники жилых и нежилых помещений самостоятельно осуществляют управление многоквартирным домом;
• управление многоквартирным домом объединением собственников жилых и нежилых помещений (товарищества собственников жилья).
Распределение жилищного фонда между управляющими организациями осуществлялось в зависимости от их организационно-правовой формы. Служба заказчика управляла основным объемом жилищного фонда муниципального образования, ТСЖ, ЖСК, ЖК управляли только многоквартирным домом (в исключительных случаях несколькими домами).