Устав муниципального образования. 7

2

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ           3

1 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА УСТАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ КАК ИСТОЧНИКА ПРАВА      5

1.1 Понятие и юридические  свойства устава муниципального  образования 5

1.2 Устав как основной нормативный акт муниципального образования 8

2 СТРУКТУРА И РЕГИСТРАЦИЯ  УСТАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ                  12

2.1 Структура устава и основное содержание              12

2.2 Порядок разработки, принятия  и регистрации            21

ЗАКЛЮЧЕНИЕ                  32

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ            35

ВВЕДЕНИЕ

В соответствии с новой  Конституцией Российской Федерации  народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной  власти и органы местного самоуправления. В связи с этим возникает задача формирования принципиально новой  системы органов власти. Сложность  решения такой задачи усугубляется отсутствием соответствующего опыта  в историческом прошлом, поскольку  местное самоуправление в России традиционно рассматривалось как  вид местного государственного управления. В настоящее же время Конституция  Российской Федерации гарантирует  самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий (ст. 3 Конституции  РФ). Отсюда возникает необходимость  чёткого закрепления в законодательстве компетенции местного самоуправления, полномочий, в рамках которых органы местного самоуправления действуют  независимо от органов государственной  власти.

Такой закон в соответствии с Конституцией РФ, действующими федеральными законами устанавливает организационные  основы местного самоуправления, регулирует порядок образования и обустройства структур и органов местного самоуправления.

Местное самоуправление признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность  деятельность населения по решению  непосредственной или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных  традиций. Иными словами можно  сказать, что местное самоуправление - это власть, которая отнимается у государства и передаётся непосредственно  гражданам, проживающим в данном населённом пункте, получающим возможность  решать свои проблемы на референдумах, сходах, собраниях, либо выборными представителями  этих граждан.

Становление муниципального права сопровождалось формированием  выборных представительных органов  местного самоуправления, избранием  глав муниципальных образований, что  позволяло перейти к юридическому оформлению статуса муниципальных  образований - к разработке и принятию их Уставов. Как основные нормативные  правовые акты местного уровня они  определили конкретную модель организации  местного самоуправления для соответствующего муниципального образования. Наряду с  Уставами муниципальных образований  принимаются и издаются иные правовые акты местного самоуправления, которые  наряду с федеральными и региональными  актами формируют единую правовую основу организации и деятельности местного самоуправления.

Цель исследования – выявить особенности законодательного регулирования устава муниципального образования.

Предмет исследования - особенности устава муниципального образования как нормативной основы муниципального управления.

Объект исследования - Устав  муниципального образования.

Цель исследования предполагает решение следующих задач:

- определить понятие и  юридические свойства устава  муниципального образования;

- определить структуру  устава муниципального образования;

- обозначить основное  содержание устава муниципального  образования;

- определить порядок принятия  устава, внесения изменений  и  дополнений в устав;

- рассмотреть процесс  регистрации устава муниципального  образования и т.д.

1 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА УСТАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ КАК ИСТОЧНИКА ПРАВА

1.1 Понятие и юридические  свойства устава муниципального  образования

Среди муниципальных правовых актов местного самоуправления особое значение имеет устав муниципального образования. Устав муниципального образования - это основополагающий правовой акт, определяющий в соответствии с действующим законодательством  принципы и структуру организации  местного самоуправления на территории муниципального образования, обладающий высшей юридической силой в системе  муниципальных правовых актов, закрепляющий и конкретизирующий правовые, экономические  и финансовые основы местного самоуправления, необходимые для эффективного развития муниципального  образования.

Правовая природа устава муниципального образования и его  место в правовой системе определяются характерными только для этого правового  акта юридическими признаками и свойствами, позволяющими дать оценку уставу как  «основному» правовому акту конкретного  муниципального образования, обладающему  правоустанавливающим характером.

Устав включает в себя положения  обязательного характера, предусмотренные  Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131 «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» и дополнительные, которые  обеспечивают широкий и точный круг вопросов местного значения, что укрепляет   авторитет и влияние устава.¹

Устав муниципального образования, как важнейший правовой социально-управленческий акт, позволяет адекватно отражать динамику общественных отношений в  определенный период развития государства  и права, и тем самым выполняет  функцию  акта правотворчества.

Совершенствование нормативно-правовой базы местного самоуправления в соответствии с обновляемым законодательством  способствует укреплению демократической, правовой сущности Российской Федерации, развитию гражданского общества и обеспечению  прав и  свобод человека и гражданина.

Каждое муниципальное  образование обязано иметь свой устав, разработанный, принятый и зарегистрированный в установленном законом порядке. Подобного рода «акты - статуты» о  местном муниципальном самоуправлении имеются в большинстве развитых зарубежных стран. Так, в ФРГ - это  уставы коммун (общин), в США - муниципальные  хартии и т.д². Среди других локальных нормативных актов устав муниципального образования занимает главное место. Это документ комплексного нормативного характера. Несмотря на то, что в нем воспроизводятся все важнейшие принципиальные положения федерального законодательства и законодательства соответствующего субъекта РФ, касающиеся местного самоуправления, устав в значительной степени призван детализировать и конкретизировать все, что касается организационно-правового статуса соответствующего муниципального образования. С этой точки зрения данный документ среди других локальных актов местного самоуправления носит базовый характер. Все другие акты, издаваемые органами и должностными лицами местного самоуправления, должны соответствовать и не противоречить не только федеральному и субъектному законодательству, но и уставу соответствующего муниципального образования. Таким образом, по своему содержанию и юридической природе устав муниципального образования - это своего рода «местная конституция».

Принципиально важным является то, что  Устав призван развиваться пропорционально  развитию всей нормативно-правовой системы, здесь недопустимо какое-либо отставание. В противном случае устав уже  не сможет адекватно справляться  со своей функцией.

Выявление основных моментов уставного  регулирования общественных отношений  показывает, что такое регулирование  представляет собой весьма сложный, динамично развивающийся механизм. Его нельзя понять только с позиции  юридической науки. Здесь необходим  комплексный подход, который позволяет  в полной мере использовать, в особенности, науку управления.

Проведенное исследование уставного  регулирования основных вопросов, возникающих  в муниципальных образованиях, позволяет  сделать ряд предложений и  рекомендаций с целью повышения  эффективности правового регулирования  на местном уровне. Среди них:

- закрепление в Уставах муниципальных образований положений, регламентирующих вопросы местного значения в соответствии с географическим положением (приграничье), национальным составом населения и т.д., которые бы позволили реально развиваться муниципальному образованию и государству в целом;

- в процессе работы над проектом  устава необходимо привлекать  опыт тех муниципальных образований,  где процедура разработки, принятия  и внесения изменений в устав  установлена достаточно подробно  и ясно регламентирована для населения;

- целесообразно закреплять в уставах признаки, характерные только для этого правового акта;

- в качестве обязательного компонента  в Уставе должны быть предусмотрены  специальные правовые средства, обеспечивающие его соблюдение (меры  поощрения, контроль, порядок разрешения споров), а также способы защиты установленных прав граждан и иных лиц и др.;

- в Уставе муниципального образования  необходимо закреплять те организационные  и управленческие функции, которые  должны осуществляться для достижения  содержащихся в нем целей. 

Подробный анализ Устава муниципального образования в процессе его правоприменения позволяет определить Устав как нормативно-регулятивное средство достижения общегосударственных целей. Непринятие или задержка с изданием Устава муниципальными образованиями, неточное нормативное качество устава в целом или отдельных положений отрицательно сказываются на его реализации.

Таким образом, можно говорить, что  Устав муниципального образования  является основой всего правового  обеспечения управления общественными делами муниципального образования. В этом смысле он выступает как важнейший социально-управленческий инструмент.

1.2 Устав как основной  нормативный акт муниципального  образования

Устав местного самоуправления – основной нормативно-правовой акт муниципального образования. Как источник права он имеет достаточно широкое распространение в правотворческой практике нашего государства и рассматривается как разновидность актов кодификационного значения. Устав является своеобразной малой конституцией на территории муниципального образования. Конституирующее значение устава муниципального образования для местного самоуправления вытекает из статьи 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», содержащей достаточно широкий перечень сведений, которых необходимо включать в устав муниципального образования.

Как и конституция, устав муниципального образования обладает рядом особенностей.

Наличие особого субъекта, который устанавливает или от имени которого принимается устав муниципального образования. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ст. 44 устав муниципального образования может приниматься представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Это часто находит свое выражение в преамбуле, которую содержит большинство уставов муниципальных образований.

Как акт учредительного характера, устав муниципального образования придает юридический, правовой характер фактически сложившимся или складывающимся отношениям по самоуправлению местного сообщества. Учредительная природа устава проявляется и в том, что нет такой нормы, принимаемой органами местного самоуправления или местным сообществом, которая не могла бы быть включенной в устав по признаку несоответствия нормам, принимаемым органами местного самоуправления или местным сообществом.

Всеобъемлющий и всеохватывающий  характер правового регулирования. Устав регулирует отношения, которые  затрагивают все стороны, все  сферы жизни местного сообщества, связанные с решением вопросов местного значения. Естественно, устав не может, да и не призван регулировать указанные  отношения подробно. Более детальная  регламентация осуществляется посредством  принятия иных нормативных актов.

Устав обладает высшей юридической силой в массиве норм, принимаемых органами местного самоуправления или местным сообществом непосредственно. Это означает, что все акты, принимаемые органами местного самоуправления или местным сообществом непосредственно должны соответствовать уставу, заложенной в нем концепции, принципам и нормам. Высшая юридическая сила или верховенство устава муниципального образования означает также и необходимость следования всеми субъектами права, расположенными на территории муниципального образования тем правилам, которые заложены в уставе муниципального образования.

Устав – основа для дальнейшего нормотворчества. Эта особенность устава муниципального образования вытекает из предыдущих особенностей. Устав, даже будучи по своей природе кодифицированным актом, естественно не может урегулировать все отношения, возникающие на уровне местного самоуправления. Поэтому для реализации устава необходимо принятие иных местных нормативно-правовых актов.

Как и конституция, устав муниципального образования характеризуется особым порядком принятия, а также внесения изменений или дополнений. Конкретный механизм определяется непосредственно в уставе муниципального образования и может предполагать квалифицированное большинство депутатов представительного органа местного самоуправления (большее, чем количество депутатов, необходимое для принятия обычного решения); голосование на конференции, собрании или сходе граждан, что является нехарактерным для принятия обычных нормативно-правовых актов либо голосование непосредственно населением, например, в форме референдума.³

Принятие муниципальным образованием устава является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию самостоятельности местного самоуправления. В уставе муниципального образования, в частности, указываются:

- вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования (т.е. предметы ведения муниципального образования) в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

- формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения (пункт 3 части 1 статьи 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»);

- полномочия выборных и других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (пункт 5 части 1 статьи 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Таким образом, правовое значение устава муниципального образования заключается в том, что он является правовым актом, которым городское, сельское, а также иное поселение фиксирует свой статус муниципального образования, то есть предметы ведения, права и обязанности муниципального образования и компетенцию органов местного самоуправления, обеспечивающие осуществление местного самоуправления населением данного муниципального образования.

2 СТРУКТУРА И РЕГИСТРАЦИЯ  УСТАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

2.1 Структура устава и основное содержание

Устав муниципального образования, как правило, начинается с преамбулы, в которой, как в разъясняющей части, находят отражение те нормативные правовые акты, на основании которых был разработан данный устав муниципального образования, а также его роль, цели и задачи. Примерный текст преамбулы может иметь следующее содержание: «Собрание представителей муниципального образования (наименование муниципального образования), руководствуясь Конституцией Российской Федерации, выражая волю и интересы жителей муниципального образования, утверждая права и свободы человека и гражданина, желая сохранить и неуклонно развивать духовные, культурные (и иные исторические и местные) обычаи и традиции, стремясь к наилучшей организации и устройству на принципах демократии, добиваясь большей эффективности в деятельности органов власти, обеспечения законности действий всех органов и должностных лиц, принимает настоящий устав муниципального образования». При написании подобного текста в нем перечисляются все основные причины, по которым был создан и принят устав муниципального образования.

Устав — это своеобразный свод норм, регламентирующих жизнь  муниципального образования. Он должен содержать нормы четырех типов:

- Нормы-понятия. Всякий, кто  обращается к тексту устава, должен  примерно одинаково воспринимать  все понятия и термины, встречающиеся  в нем. Разумеется, полного совпадения  в понимании и трактовке содержания  устава добиться невозможно, однако  следует, по крайней мере, стремиться  максимально сблизить представления всех, кто им руководствуется.

- Нормы, определяющие  структуры представительного и  исполнительного органов муниципального  образования, наименования подразделений,  основных должностей, их права  и функциональные обязанности.  Это необходимо для стабильности  в работе подразделений, их  взаимодействия друг с другом, с населением, со всеми предприятиями  и организациями.

- Нормы процедурного характера,  регулирующие порядок разработки, принятия и отмены основных  актов местного самоуправления, формирования органов местного  самоуправления и избрания либо  назначения его должностных лиц,  разрешения споров между органами  местного самоуправления, предприятиями,  учреждениями и иными физическими  и юридическими лицами.

- Нормы-запреты, которые  ограничивают деятельность органов  местного самоуправления и его  должностных лиц (депутатов), в  том числе занятие ими определенных  должностей, деятельность в общественных  организациях, получение дополнительных  доходов и т.д.⁴

Важной особенностью устава является его самодостаточность. Это означает, что, по возможности, он должен включать все нормы, необходимые в практике местного самоуправления. Поэтому в уставе следует конкретизировать основные законодательные нормы, имеющие отношение к местному самоуправлению, а при необходимости цитировать и собственно статьи законов, чтобы обращающийся к тексту устава не был вынужден заниматься поиском других нормативных актов.

Кроме того, устав муниципального образования должен быть достаточно стабильным, т.е. не меняться в течение сравнительно долгого времени, что в значительной мере способствовало бы стабильности деятельности на его территории других субъектов муниципального права. Это также обеспечивается соответствующей процедурой внесения дополнений и поправок, зафиксированной в тексте устава.

Важнейшим требованием к  уставу является наличие в нем  механизмов реализации его положений и норм, а также положений и норм федерального законодательства и законов субъекта РФ. В уставе должны содержаться преимущественно четкие нормы прямого действия.

Тем не менее, анализ истории  разработки уставов муниципальных  образований показывает, что отсутствие опыта нормотворческой деятельности на местном уровне, недостаточно демократическая  процедура их принятия , а также другие обстоятельства привели к тому, что в субъектах Российской Федерации уставы не отличаются друг от друга, не выражают индивидуальности муниципальных образований, живущих в рамках закона по своим правилам.

Вопрос о содержании устава муниципального образования является одним из сложных и дискуссионных в муниципальном праве и практике муниципального строительства. Учитывая то положение, что данный нормативный акт является базовым для соответствующего муниципального образования, в его содержание, естественно, должны включаться все основные нормы, регламентирующие его организацию и деятельность.

В российском федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплено не только право (в тоже время обязанность) муниципальных образований иметь свой устав, но, и фиксируется достаточно полно сама архитектоника данного устава, его внутреннее содержательное строение. В п. 1 ст. 44 федерального закона перечисляются положения, которые при разработке устава муниципального образования должны быть указаны в нем. Это требование является обязательным для всех муниципальных образований. В случае его игнорирования устав данного муниципального образования не подлежит государственной регистрации, а, следовательно, не будет иметь юридической силы. Можно сказать, что перечисленные в п. 1 ст. 44 положения являются своего рода модельным (типовым) уставом муниципального образования в РФ. В связи с этим проведем анализ Устава г. Новочеркасска⁵ на предмет его соответствия федеральному и региональному законодательству, результаты которого рассмотрим в конце рассуждений.

Итак, какие же положения  должны быть указаны в уставе муниципального образования?

Во-первых, наименование муниципального образования, его территория, границы  и символы. Если в состав образования  входят территориальные образования, не являющиеся муниципальными (районы, округа, поселки и т.п.), они все  должны быть перечислены в уставе муниципального образования.

Во-вторых, вопросы местного значения, относящиеся к ведению  соответствующего муниципального образования. Этот перечень вопросов перечислен в  главе 3 закона № 131, а также в соответствующих законах субъектов РФ. Однако этот перечень касается в целом муниципальных образований. В уставе же конкретного муниципального образования этот перечень, естественно, закрепляется с учетом особенностей, специфики последнего. Кроме вопросов местного значения, относящихся к ведению этого муниципального образования, в его уставе должны быть закреплены также вопросы, относящиеся к ведению соответствующих государственных органов законом переданные в ведение органов местного самоуправления.

В-третьих, формы, порядок и гарантии непосредственного осуществления населением конкретного муниципального образования местного самоуправления населением, как местный референдум, муниципальные выборы, собрания, сходы, конференции граждан и т. п.

В-четвертых, структура и  порядок формирования органов местного самоуправления.

В-пятых, наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления.

При этом вначале в уставе четко закрепляется статус выборного  представительного органа местного самоуправления, а затем уже главы  муниципального образования и других органов и должностных лиц  местного самоуправления, депутатов  представительного органа;

В-шестых, виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

В-седьмых, срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок  прекращения полномочий указанных  органов и лиц;

В-восьмых, виды ответственности  органов местного самоуправления и  должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности  и порядок решения соответствующих  вопросов, в том числе основания  и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

В-девятых, порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;

В-десятых, порядок внесения изменений и дополнений в устав  муниципального образования.

Уставом муниципального образования регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Таковы основные положения, которые должны найти обязательное отражение в тексте устава любого муниципального образования. Причем, именно в той логической последовательности, как они указаны в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Вместе с тем, в содержании устава того или иного муниципального образования должны быть отражены те исторические и иные местные традиции и особенности, которые характерны для данной территории, ее населения. Это, например, компактное проживание на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества и т.д. Более того, федеральный закон  представляет право муниципальным образованиям включать в содержание своих уставов другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Однако это должно соответствовать законам РФ и законам субъектов РФ.

Имея всеобъемлющий характер, устав, тем не менее, не может и  не должен детально регулировать все  общественные отношения, складывающиеся на территории муниципального образования. Более детальная регламентация  осуществляется посредством принятия других муниципальных правовых актов, необходимых для реализации устава. Устав выступает в качестве основы такого рода нормотворчества.

Кроме этого, п. 2 ст. 44 установлено, что  уставом регулируются иные вопросы  организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Действительно, ряд федеральных законов, в том  числе и рассматриваемый Закон  № 131-ФЗ, содержат указания на дополнительные вопросы, которые также подлежат уставному регулированию. В частности, ряд требований к регулированию уставом отдельных вопросов содержится в ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»⁶, в Гражданском Кодексе РФ (косвенное указание на акты, определяющие статус органов местного самоуправления, первым в ряду которых стоит устав МО), в Градостроительном Кодексе, а также в значительном числе статей Закона № 131-ФЗ, содержащих еще и детализацию требований ст. 44.

В соответствии с нормами федеральных  законов в уставе должны найти  отражение следующие вопросы:

- регулирование порядка принятия  решения о назначении референдума  (в соответствии с ФЗ «Об основных гарантия избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан РФ»);

- порядок назначения собрания  граждан по инициативе населения;

- порядок принятия решений о  привлечении граждан к выполнению  на добровольной основе социально  значимых работ;

- численность депутатов представительного  органа МСУ; 

- срок полномочий Главы местной  администрации;

- сроки назначения муниципальных  выборов, используемая избирательная  система для выборов депутатов  представительного органа;

- полномочия органов МСУ, в  том числе иные, помимо установленных  ст. 17 Закона № 131-ФЗ, полномочия органов местного самоуправления;

- полномочия главы муниципального  образования;

- распределение полномочий между  органами местного самоуправления;

- порядок формирования органов  МСУ, в том числе порядок  формирования контрольного органа;

- иные, помимо установленных ФЗ  «Об основных гарантиях», полномочия  избирательных комиссий;