Устав муниципального образования. 3

ФГОУ ВПО  «Бурятская государственная сельскохозяйственная академия им. В. Р. Филиппова».

Кафедра инновации и бизнеса.

На  тему: УСТАВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБАЗОВАНИЯ

Выполнила студентка

Группы  8301-Г

Чадамба Аржаана 

Проверил: Аюшеев . Д.Н 

Улан-Удэ 2010г.

Содержание

Введение…………………………………………………………………………………………………………

Глава 1. Понятие муниципального образования………………………….

1. Правовое регулирование функционирования муниципального образования в РФ ……………………………………………….
2. Понятие и содержание категории «муниципальное образование»…………………………………………………….
3. Устав как источник муниципального права: понятие, сущность

содержание ………………………………………………………………………………

1.4 Устав муниципального образования…………………………..

Глава 2. Основы муниципального образования

   2.1     Органы местного самоуправления как основа функционирования муниципального образования…………………………………..

 2.2     Собственность и бюджет муниципального образования……..

        Глава 3. Структура уставов муниципальных образований. Порядок принятия, внесения изменений и дополнений и государственная регистрация уставов………………………………………………..

Выводы………………………………………………………………………………………………………………….

Список использованной литературы………………………………………………………………….

Приложение

Введение

Система муниципального управления имеет специфические особенности в изучении организации государственного и муниципального управления, отражает теоретические и методологические основы государственного управления, система организации государственного управления России и местного самоуправления. 

Местное самоуправление - одно из проявлений народовластия, предполагающее самостоятельное решение населением (непосредственно или через создаваемые  им органы) достаточно широкого круга  проблем преимущественно местного характера. Они напрямую связаны  с жизненными интересами людей, повседневными  заботами жителей городских и  сельских поселений.

Местное самоуправление - институт глубоко демократичный, поскольку  оно приобщает граждан к участию  в управлении делами общества и в  значительной мере обеспечивает их политические права. Местное самоуправление направлено против неоправданного сосредоточения дел в руках государственных  органов. Решение многих вопросов "внизу" - там, где обеспечивается наиболее полный учет местных условий и  особенностей, существенно повышает эффективность управления делами общества и государства.

В Российской Федерации местное  самоуправление не только признается, но его функционирование гарантируется  как федеральными органами власти, так и органами власти субъектов  Федерации. Это гарантии экономические, юридические, организационные. Экономические  гарантии предполагают наличие муниципальной, в том числе земельной, собственности, объекты которой определяются исходя из их значимости для обслуживания данного поселения, например города или поселка. Кроме того, реализация полномочий местного самоуправления обеспечивается достаточными финансовыми ресурсами. Одно из ключевых понятий местного самоуправления – муниципальное  образование.

Категория «муниципальное образование  актуально для исследования, потому, что является ключевым в изучении местного самоуправления. Оно содержит в себе все элементы местного самоуправления, являясь основой его функционирования, поэтому категория «муниципальное образование» актуально для современного исследования.

Актуальность подтверждает и то, что только в последние  годы в России складывается система  муниципальных образований. Так  в настоящее время в нашей  стране функционирует Конгресс муниципальных  образований Российской Федерации, созданный в соответствии с Указом Указ Президента РФ от 22 октября 1998 г. N 1281 "О Конгрессе муниципальных  образований Российской Федерации".

Итак, цель нашего исследования – рассмотреть сущность и характеристику муниципального образования. Исходя из поставленной цели, мы славим перед  собой следующие задачи:

·        проанализировать действующее законодательство РФ, регулирующее функционирование муниципального образования;

·        дать понятие категории «муниципальное образование» и раскрыть его содержание;

·        раскрыть сущность органов местного самоуправления как основу функционирования муниципального образования;

·        рассмотреть бюджет и собственность органов местного самоуправления как элемент муниципального образования;

·        в заключении подвести итоги по проделанной работе

В соответствии с новой  Конституцией Российской Федерации  народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной  власти и органы местного самоуправления. В связи с этим возникает задача формирования принципиально новой  системы органов власти. Сложность  решения такой задачи усугубляется отсутствием соответствующего опыта  в историческом прошлом, поскольку  местное самоуправление в России традиционно рассматривалось как  вид местного государственного управления. В настоящее же время Конституция  Российской Федерации гарантирует  самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий (ст. 3 Конституции  РФ). Отсюда возникает необходимость  чёткого закрепления в законодательстве компетенции местного самоуправления, полномочий, в рамках которых органы местного самоуправления действуют  независимо от органов государственной  власти.

Такой закон в соответствии с Конституцией РФ, действующими федеральными законами устанавливает организационные  основы местного самоуправления, регулирует порядок образования и обустройства структур и органов местного самоуправления.

Местное самоуправление признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность  деятельность населения по решению  непосредственной или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных  традиций. Иными словами можно  сказать, что местное самоуправление - это власть, которая отнимается у государства и передаётся непосредственно  гражданам, проживающим в данном населённом пункте, получающим возможность  решать свои проблемы на референдумах, сходах, собраниях, либо выборными представителями  этих граждан.

Глава 1. Понятие муниципального образования

§1. Правовое регулирование функционирования муниципального образования в РФ

Конституция РФ1(ст.12) закрепляет: в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Наряду с этой статьей, Конституция содержит ряд положений (глава 8 «Местное самоуправление») содержащих ключевые принципы местного самоуправления, а, следовательно, и муниципального образования.

В систему законодательного обеспечения местного самоуправления, помимо Конституции, входит Федеральный  закон «Об общих принципах  организации местного самоуправления в РФ»3. Будучи базовым, он в то же время предусматривает принятие не менее полутора десятка федеральных  законов, касающихся данной сферы (о  муниципальной службе, о финансовых основах местного самоуправления и  проч.). В свою очередь другие федеральные  законы как тематические также могут  регулировать те или иные стороны  деятельности местного самоуправления (в области образования, культуры, здравоохранения, жилого фонда, предпринимательства, защиты прав потребителей и т.д.), их взаимоотношений с государственными органами, хозяйствующими субъектами.

На федеральном уровне регулирование вопросов местного самоуправления осуществляется и в других нормативных  актах - указах Президента Российской Федерации и постановлениях Правительства  Российской Федерации. В их числе: Указ "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" от 26 октября 1993 г., Указ от 21 ноября 1994 г. "О некоторых  вопросах досрочного прекращения полномочий главы местного самоуправления", Указ от 24 августа 1995 г. "О Совете по местному самоуправлению при Президенте Российской Федерации".

Широкой компетенцией в сфере  местного самоуправления обладают субъекты Российской Федерации. Базовыми актами здесь являются их конституции и  уставы.

Кроме того, говоря о правовом регулировании деятельности муниципального образования (и местного самоуправления в целом) необходимо отметить, что  согласно Федеральному закону "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст.8) правовым актом, регламентирующим конкретные вопросы организации  местного самоуправления в муниципальном  образовании, является устав этого  муниципального образования, разрабатываемый  муниципальным образованием самостоятельно и принимаемый представительным органом местного самоуправления или  населением непосредственно.

1.2. Понятие и содержание категории «муниципальное образование»

Легальное определение муниципального образования содержится в Федеральном  законе от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее по тексту - Закон)2: «Муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления».

Таким образом, можно выделить следующие элементы категории «муниципальное образование»

-         поселение или поселения, объединенные общей территорией в пределах которых осуществляется местное самоуправление;

-         выборные органы местного самоуправления, действующие на территории данного поселения;

-         муниципальная собственность и бюджет.

Статья 131 Конституции Российской Федерации закрепляет осуществление  местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях  с учетом исторических и иных местных  традиций. На основании факта данной статьи и статьи 1 Закона территория местного самоуправления является в  то же время территорией муниципального образования.

Местное самоуправление в  Российской Федерации является территориальным, то есть осуществляется на определенных территориях, отграниченных друг от друга.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации, то есть все субъекты Федерации обязаны  обеспечить населению соответствующих  территориальных единиц реализацию права на местное самоуправление. Из числа территорий местного самоуправления не могут быть исключены городские  и сельские поселения (города, поселки, станицы, села и т.д.). Вопрос о признании  иных территорий (районов, уездов, сельских округов и т.д.) территориями местного самоуправления находится в исключительном ведении субъектов Российской Федерации  и должен решаться с учетом местных  условий, прежде всего исторически  сложившейся практики самоуправления, органичности хозяйственных, культурных связей, объединяющих население данных территорий. Критерии определения этих территорий в качестве территорий местного самоуправления могут устанавливаться  законодательством субъектов Российской Федерации.

Законодательно определено, что к полномочиям органов  государственной власти Российской Федерации относится регулирование  особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных  образованиях. В исключительных случаях  может быть принято решение о  частичном или полном ограничении  прав граждан на местное самоуправление на определенной территории. Полное ограничение  прав граждан на осуществление местного самоуправления означает изъятие определенной территории из сферы осуществления  местного самоуправления. Нераспространение  местного самоуправления на отдельные  территории (включая и поселения) может иметь место по решению  федеральных органов государственной  власти. Основаниями для такого рода изъятий могут быть только интересы защиты конституционного строя, обеспечения  обороны страны и безопасности государства. Указанное решение принимается  в форме федерального закона.

По общему правилу вводимые федеральным законом ограничения  на осуществление местного самоуправления должны быть временными и периодически пересматриваться. Если обстоятельства, вызвавшие необходимость указанных  ограничений, отпадают, население муниципального образования вправе требовать от федеральных органов государственной  власти снятия ограничений на осуществление  местного самоуправления.

Масштаб территорий, на которых  осуществляется местное самоуправление, их наименование и все вопросы, связанные  с их образованием, преобразованием, определением их границ, решаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Порядок решения указанных вопросов определяется в конституциях республик, уставах краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, законах субъектов Российской Федерации.

Как правило, территориальная  база местного самоуправления устанавливается  непосредственно в законах субъектов  Российской Федерации о местном  самоуправлении.

В то же время некоторые  законы субъектов Российской Федерации  непосредственно не определяют состав территорий местного самоуправления.

Ряд существенных вопросов, связанных с территориальной  организацией местного самоуправления, решается в законах субъектов  Российской Федерации о территориальном  или административно-территориальном  устройстве. В соответствии с ст.73 и 76 Конституцией Российской Федерации  территориальное (административно-территориальное) устройство субъектов Российской Федерации  относится к ведению субъектов  Российской Федерации, и в этой сфере  они осуществляют собственное правовое регулирование. В то же время объем  данного регулирования ограничивается общими принципами организации местного самоуправления в Российской Федерации, установленными Конституцией и федеральным  законом, которые включают в себя принципы территориальной организации  местного самоуправления.

Территория местного самоуправления является целостной: ее составляют все  земли, находящиеся в границах муниципального образования. Соответственно юрисдикция органов местного самоуправления распространяется в равной мере на все земли в  границах муниципального образования  независимо от их целевого назначения, а равным образом от нахождения в  той или иной форме собственности.

Для организации управления городом, население которого достаточно велико, на его территории часто  формируются внутригородские муниципальные  образования. В случае территориального деления городских поселений  в уставе города требуется определить статус внутригородских муниципальных  образований (районов, округов и  т.д.), разграничить полномочия между  городскими органами местного самоуправления и органами местного самоуправления внутригородских территорий, определить порядок разрешения споров между  органами местного самоуправления, порядок  образования, объединения, преобразования или упразднения внутригородских  образований, установления или изменения  их территорий. Регламентация данных вопросов в уставе города вытекает из интересов обеспечения необходимой степени централизации в управлении городом, планомерного и целостного развития городского хозяйства и социальной инфраструктуры.

Все решения о статусе  внутригородских муниципальных  образований и их территориях  принимаются исключительно представительным органом местного самоуправления города. Решение принимается этим органом  самостоятельно, в соответствии с  интересами всего городского населения. Никакой другой орган местного самоуправления либо орган государственной власти не вправе решать эти вопросы. В то же время представительный орган  местного самоуправления города обязан учитывать мнение населения соответствующей  внутригородской территории. Это  мнение может быть выявлено в результате опросов населения, а также выражаться в решениях и рекомендациях собраний по месту жительства, актах народной правотворческой инициативы, обращениях граждан в органы местного самоуправления и т. п. Обязанность учитывать  мнение населения предполагает публичное  рассмотрение поступивших предложений  представительным органом местного самоуправления города с приглашением представителей сторон, выражающих различные  точки зрения. Принятие решения представительным органом местного самоуправления города вопреки мнению населения внутригородских  муниципальных образований должно быть мотивированным. Гарантии учета  мнения населения внутригородских  территорий в случае изменения границ этих территорий устанавливается законами соответствующего субъекта Российской Федерации.

Субъектами инициативы об установлении и изменении границ муниципального образования могут  выступать: население муниципального образования, органы местного самоуправления муниципального образования, а также  органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Предложения  об установлении и изменении границ муниципального образования, хотя бы одного из указанных субъектов должны быть рассмотрены в порядке, определенном законом субъекта Российской Федерации. Соответствующая процедура, как правило, устанавливается законом субъекта Российской Федерации об административно-территориальном устройстве субъекта Российской Федерации.

Закон же не определяет орган, полномочный принять решение  об установлении и изменении границ муниципального образования. Данный вопрос решается самостоятельно субъектами Российской Федерации.

Вопросы установления и изменения  границ муниципальных образований, которые не входят в состав других муниципальных образований, должны решаться на уровне органов государственной власти субъектов Федерации в соответствии с подп.11 ст. 5 Федерального закона. Наиболее полный и объективный учет мнения населения при принятии решения по этому вопросу способен обеспечить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

Обязательный учет мнения населения соответствующих территорий при изменении границ муниципального образования должен обеспечиваться путем определения в законах  субъектов Российской Федерации  конкретных форм этого учета, степени  его императивности. Как правило, законы субъектов Российской Федерации  связывают учет общественного мнения с различными формами прямой демократии.

Закон однозначно определяет уровень и форму правового  регулирования порядка образования, объединения, преобразования или упразднения  муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований. Эти вопросы должны регулироваться законом субъекта Российской Федерации. Закрепление указанных норм иными  актами (решениями исполнительных органов  государственной власти, указами  президентов и т.п.) противоречит Федеральному закону и может быть обжаловано в установленном порядке.

Проблема территорий муниципальных  образований приобрела особую остроту  в связи с экономическими и  иными преобразованиями и перестройкой государственных и муниципальных  органов. Федеральное законодательство не может напрямую регулировать территориальное  устройство, поскольку эта сфера  выведена за рамки компетенции Российской Федерации. Но сложность вопросов, возникающих  в этой сфере, правовые проблемы, с  которыми сталкиваются субъекты Российской Федерации в ходе нормативного регулирования  порядка образования, объединения  или упразднения муниципальных  образований, порождает необходимость  участия федерального законодателя в их решении. Наиболее оптимальной  формой воздействия Федерации на территориальное устройство субъектов  являются модельные законы.

Учитывая сложность регулируемой проблемы и специфику территориального устройства субъектов Федерации, Институт законодательства и сравнительного правоведения разработал проект модельного закона о территориальном устройстве субъекта Российской Федерации. В нем  предлагается регулирование наиболее существенных вопросов, которые должны быть отражены в законе субъекта Российской Федерации о территориальном  устройстве. Конкретное наполнение предлагаемой формы правовыми нормами должны осуществлять субъекты Российской Федерации  в зависимости от специфики их внутреннего устройства (включая  исторические, демографические и  другие особенности). Ниже приводятся основные положения структуры закона субъекта Российской Федерации о территориальном устройстве.

1.3.Устав как  источник муниципального права:  понятие, сущность содержание

Впервые в российском законодательстве упоминание об уставе местного самоуправления появилось в Законе РФ «О местном  самоуправлении в Российской Федерации» от 6.07.91 г. № 1550-1. В нем говорилось о положении (уставе) о местном  самоуправлении. Однако в период с 1991 по 1995 годы практически ни в одном  городе такие положения (уставы) не были приняты в силу нескольких причин.

Во-первых, в ст. 5 Закона РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» не было точно определено его место в правовой системе  государства. Закон только допускал возможность принятия этого документа, не обязывая к этому местные органы власти.

Во-вторых, принятие положения (устава) о местном самоуправлении влекло закрепление в обязательном порядке за районными в городе органами власти и управления таких  полномочий, которые делали бы их достаточно независимыми от городского уровня власти и управления, например, полномочия иметь муниципальную собственность  и распоряжаться ею. Однако все  эти положения Закона РФ «О местном  самоуправлении в Российской Федерации» входили в противоречие с Законом  РСФСР «О приватизации государственных  и муниципальных предприятий  в РСФСР» от 3.07.91 г. № 1531-1, ст. 5 которого предусматривала создание органов, принимающих решения о распоряжении муниципальным имуществом только на уровне городов, за исключением районов  в области и районов в городе.

В-третьих, Закон предусматривал регистрацию положения (устава) о  местном самоуправлении органами государственной  власти соответствующего края, области, автономной области, автономного округа. Однако процедуры регистрации не были определены, что делало невозможным  выполнения требований этой статьи.

Новая Конституция РФ 1993 г. и Федеральный закон «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.95г. № 154-ФЗ и от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ заложили новые основы для  реформирования местного самоуправления в России и пополнили правовую систему РФ новым источником права -- уставом муниципального образования. По законам все муниципальные  образования обязаны иметь устав, который является их основным нормативным  актом.

Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» составлен  более грамотно, в нем устав  рассматривается шире. Так, в ст. 43 Закона сказано, что устав муниципального образования и оформленные в  виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической  силы в системе муниципальных  правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

Далее в Законе отмечено, что должно определяться Уставом, какие  вопросы регулируются, даны более  полные сведение о том, кто принимает, как и в каком количестве, а  также подробная информация о  процессе вступления его в силу. Также в Законе идет речь о регистрации  устава.

Каждое муниципальное  образование обязано иметь свой Устав, разработанный, принятый и зарегистрированный в установленном законом порядке. Порядок разработки, принятия и регистрации  устанавливается в соответствии с ФЗ № 154 и разрабатывается муниципальным  образованием самостоятельно. Для разработки Устава целесообразно создание специальной  рабочей комиссии, а также согласованность  действий с государственными органами.

Незаконно согласования проектов уставов с соответствующими государственными органами и их экспертная оценка на эти проекты.

Устав муниципального образования  принимается представительным органом  местного самоуправления или населением непосредственно. Устав подлежит государственной  регистрации в порядке, установленном  законом субъекта РФ.

Таким образом, устав - это  подзаконный правовой акт; акт учредительного (правоустанавливающего) характера; основополагающий нормативный акт конкретного  муниципального образования; акт долговременного  действия; он обладает высшей юридической  силой по отношению к другим нормативным  актам, принятым органами местного самоуправления конкретного муниципального образования; имеет особый порядок принятия; подлежит государственной регистрации; уставом  может осуществляться временное  правовое регулирование вопросов, связанных  с осуществлением местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования и подлежащих регулированию  законами субъектов РФ до принятия соответствующих законов субъектов  РФ.

В устав муниципального образования  входит.

Наименование муниципального образования, его территория, границы  и символы.

Вопросы местного значения, относящиеся к ведению соответствующего муниципального образования. Также  должны быть закреплены вопросы, относящиеся  к ведению соответствующих государственных  органов, но законом переданные в  ведение органов местного самоуправления.

Формы, порядок и гарантии непосредственного осуществления  населением конкретного муниципального образования самоуправления на своей  территории (местный референдум, муниципальные  выборы, собрания, сходы, конференции  граждан).

Виды, наименование, порядок  образования, полномочия, сроки и  формы деятельности, правовые акты выборных и иных органов и должностных  лиц местного самоуправления на территории данного муниципального образования.

Экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования, перечень объектов, находящихся  в собственности населения данного  образования, порядок управления муниципальной  собственностью, конкретные источники  финансовых ресурсов (местные налоги, сборы).

Гарантии местного самоуправления на территории данного муниципального образования, гарантии прав органов  и должностных лиц местного самоуправления, социальные гарантии.

Ответственность органов  и должностных лиц местного самоуправления на территории данного муниципального образования перед населением последнего, перед государством и перед физическими  и юридическими лицами в гражданско-правовых отношениях.

Исторические и иные местные  традиции и особенности, которые  характерны для данной территории, ее населения.

Итак, устав муниципального образования, занимая не самое высокое  место в законодательной иерархии, тем не менее, обладает свойством, выделяющим его из ряда других законодательных  актов - способностью служить своего рода нормативной базой для развития всего текущего законодательства субъекта Федерации и в целом дают импульс развитию всего законодательства.

Устав представляет собой  особую юридическую целостность, разнообразие уставных норм можно объяснить наличием специфических приемов регулирования, принципов, положений, свидетельствующих  о существовании специального юридического режима. Комплексный характер устава заключается не только в рассредоточении  правовых норм по основным отраслям и  регулировании ими отдельных  сторон отношений местного самоуправления. Кроме того, комплексный характер данной отрасли обусловлен наличием норм, замыкающихся в рамках сугубо муниципального законодательства, т.е. в отраслевых законах: о порядке образования (порядок установления и изменения границ), преобразования и упразднения муниципальных образований; о статусе муниципальных служащих; о выборах в органы местного самоуправления и т.д.