Юридическая природа административно-предупредительных мер

Содержание

Введение

Актуальность темы курсовой работы обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с административно-предупредительными мерами, которые представляют собой сложное административно-правовое явление.

Вопросы применения административно-предупредительных мер тесно связаны с деятельностью полиции по охране общественного порядка, обеспечению безопасности личности и общественной безопасности, что в современных условиях приобретает первостепенное значение . В этой связи необходима научно обоснованная и прочная правовая основа применения административно-предупредительных мер полицией, обеспечивающая эффективность борьбы с правонарушениями, защиты прав личности, охраны общественного порядка.

Вопросы административно-предупредительных мер достаточно часто становились предметом обсуждения в административно-правовой литературе и рассматривались в работах В.Д. Ардашкина, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, И.И. Веремеенко, H.A. Галагана, Е.В. Додина, М.И. Еропкина, В.Р. Кисина,

A.П. Клюшниченко, Б.П. Кондрашова, А.П. Коренева, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, Л.А. Николаевой, Л.Л. Попова, В.Д. Резвых, Л.М. Розина, Ю.С. Рябова, Н.Г. Салищевой, В.Е. Севрюгина, A.B. Серегина,

B.Д. Сорокина, A.C. Телегина, Ю.А. Тихомирова, А.П. Шергина, В.А. Юсупова и других авторов. Отдавая должное этим разработкам, отметим тем не менее, что проведенные  исследования глубоко не касались  понятия административно-предупредительных  мер; их соотношения с мерами  административно-процессуального обеспечения, с учетом новелл, закрепленных в проекте Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и административно-правовыми ограничениями; специфики правоотношений, в рамках которых осуществляются административно-предупредительные меры, а также проблем, возникающих в ходе их применения сотрудниками полиции.

Кроме того, административно-предупредительные меры традиционно рассматривались только как одна из групп административно-принудительных мер, что весьма сомнительно с позиций преобразований, происходящих в настоящее время.

Значимость темы подтверждается также количественным и качественным изменением системы административного законодательства, которое закрепляет административно-предупредительные меры и регламентирует порядок их применения. К сожалению, оно находится не на высоком уровне, что зачастую неудовлетворительно отражается на практике применения административно-предупредительных мер сотрудниками полиции.

Цель курсовой работы - комплексное структурно-логическое исследование мер административного предупреждения.

Задачи курсовой работы:

1. Изучить юридическую природу административно-предупредительных мер;
2. Рассмотреть порядок применение административно-предупредительных мер.

Для написания курсовой работы использовались учебные пособия, книги, выписки периодической печати, научные статьи.

Структура работы состоит из введения, 2-х глав, заключения, списка литературы.

1. Юридическая природа административно-предупредительных мер

1.1. Административное принуждение как один из методов государственного управления

Административное принуждение — разновидность государственного принуждения, т.е. оно осуществляется от имени и в интересах государства, его официальными представителями, имеет юридическое оформление. Предупреждение - мера административного наказания, выраженная в официальном порицании физического или юридического лица. Предупреждение выносится в письменной форме. Предупреждение устанавливается за впервые совершенные административные правонарушения при отсутствии причинения вреда или возникновения угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей, объектам животного и растительного мира, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при отсутствии имущественного ущерба.1

          В собственном смысле это юридическое принуждение используется при игнорировании тех или иных обязательных велений (предписаний), исходящих от государства в лице его соответствующих органов. В подобных случаях возникает необходимость в принудительном обеспечении выполнения таких велений. Применительно к сфере государственного управления, принуждение, есть средство обеспечения выполнения предписаний административно-правовых норм.

Органы государственного управления наделены самостоятельными полномочиями по применению в определенных законом случаях соответствующих мер принудительного обеспечения должного поведения без обращения к специальным правоохранительным органам.

В рамках системы органов государственного управления могут быть сформированы специальные правоохранительные звенья (например, государственные инспекции) с полномочиями принудительного характера, используемые ими в специфических областях управленческой деятельности (например, санитарный, пожарный надзор)2 .

В управленческой практике могут возникать ситуации, требующие оперативного применения мер принудительного обеспечения общественной безопасности (например, при авариях, стихийных бедствиях), предотвращения возможных нарушений установленного правопорядка, а в необходимых случаях и его восстановление. Законодатель предоставляет органам государственного управления полномочия по применению соответствующих мер принудительного характера в целях оперативного обеспечения исполнения законов и подзаконных актов управления. Это и есть принуждение, осуществляемое самим аппаратом государственного управления, или, как его обычно называют, административное принуждение.

Для административного принуждения характерно3:

а) внесудебное применение предусмотренных законом или подзаконными актами принудительных мер властью полномочного органа государственного управления. Лишь в случаях, специально предусмотренных законом, меры административного принуждения могут применяться народными судами (судьями).

б) оно не сводится к любым проявлениям принудительного характера, имеющим место в принудительной практике. В широком смысле под административным принуждением понимается и применение дисциплинарных мер воздействия, поскольку соответствующие принудительные меры применяются во внесудебном порядке;

в) применение принудительных мер властью органа управления по отношению к третьим лицам, т.е. к лицам, которые не находятся с ним в государственно-служебных отношениях. Это главное в характеристике административного принуждения. Таким образом, третьи лица —объект применения соответствующих мер, составляющих содержание административного принуждения в собственном смысле. В определенном законом порядке в качестве таковых могут быть должностные лица, а также предприятия, учреждения и организации;

г) применение мер административного принуждения только теми органами управления и должностными лицами, которые наделены полномочиями представителей административной власти;

д) применение ее полномочными органами управления только при нарушении общеобязательных правил поведения в сфере государственного управления, т.е. действующих за пределами ведомственных границ. Такого рода правила формулируются в правовых актах управления с административной санкцией и выражают административное принуждение;

е) проявление его прежде всего как юридической ответственности, которую несут лица, допустившие правонарушение перед государством в лице действующих от его имени полномочных органов управления. В своем конкретном выражении административное принуждение выражается в применении административной ответственности. Данному виду государственного принуждения соответствует особый вид юридической ответственности;

ж) практическое использование административно-принудительных мер в целях предупреждения правонарушений, их пресечения, а также обеспечение общественной безопасности вне связи с правонарушениями;

з) осуществление в более простых, чем судебное принуждение, процессуальных формах, что обеспечивает оперативность применения принудительных мер, охрану правопорядка, общественную безопасность.

Процессуальной формой административного принуждения является административное производство -один из составных элементов административной юрисдикции.

Административное принуждение преследует различные цели: все они органически связаны с обеспечением правопорядка в сфере государственного управления. На этой основе выделяются определенные группы мер административного принуждения4:

— административно-предупредительные;

— административно-пресекательные меры;

— меры административной ответственности.

Административно-предупредительные меры применяются в целях предупреждения возможных правонарушений в сфере государственного управления, а также обеспечения общественной безопасности при стихийных бедствиях, авариях, несчастных случаях. Эти меры имеют ярко выраженный профилактический характер. Принудительный их характер выражается в том, что они применяются полномочными органами без согласия второй стороны, которая в силу административно-правовых норм обязана либо выполнить предписанные действия, либо воздержаться от каких-либо действий. Наиболее типичными из них являются: проверка документов с целью предотвращения правонарушения; вхождение работников полиции в жилые и служебные помещения; досмотр вещей и личный досмотр, применяемый таможенными органами, с целью предупреждения контрабанды при пересечении госграницы; введение карантина при эпидемиях и эпизоотиях и т.п .

Меры административного предупреждения вынуждены устанавливать дополнительные обязанности (эти нормативные акты распространяются на большое количество граждан, многие из которых добровольно соблюдают запреты)5.

Предупредительные меры используются до совершения правонарушения — это средства, побуждающие к соблюдению установленных правил и недопущению совершения общественно вредных или общественно опасных деяний .

Роль административного принуждения очень важна в укреплении общественного порядка, охране собственности, прав и законных интересов граждан и организаций. Средствами административного принуждения охраняется широкий круг общественных отношений, регулируемый нормами административного, земельного, финансового, трудового, гражданского и других отраслей права.

Административно-предупредительные меры.

Административно-предупредительные меры являются самостоятельным видом мер принуждения, назначение которых - предупреждение правонарушений и обеспечение общественной безопасности.

Административно-предупредительные меры имеют строго целевой профилактической характер и направлены на предотвращение создания противоправных и иных, представляющих общественную опасность, ситуаций.

Основанием для применения административно-предупредительных мер является не правонарушение, а наступление особых установленных законодательством условий .

К административно-предупредительным мерам относят6:

“-административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы;

- таможенный  досмотр;

- спецконтроль  пассажиров и судов гражданской  авиации;

- привод, регистрация  и официальное предостережение  о недопустимости антиобщественного  поведения;

- изъятие  огнестрельного оружия у лиц  страдающих психическими заболеваниями;

- проверка  документов (при обеспечении паспортного  режима, у водителей автотранспортных  средств, в погранзоне и др.);

- предрейсовое  освидетельствование водителей  автомототранспорта;

- закрытие  границы на участке, сопряженном  с территорией, пораженной эпидемией (эпизоотией);

- прекращение  движения транспорта при ремонте  дорог, электрокабелей;

- ограничение  движения транспорта при авариях, овалах, обрывах линий электропередач;

- убой животных  в случаях заболевания их заразными  болезнями;

- уничтожение  недоброкачественных продуктов  питания;

- ограничение  права водопользования и т.п.

Административно-предупредительные меры выступают в виде административных ограничений (например, введение карантина при эпидемиях и эпизоотиях и т.д.) или в виде определенных административных действий в отношении той или иной категории организаций и лиц (например, таможенных досмотр) .

Особую группу составляют так называемые лечебно-предупредительные меры принуждения, назначение которых состоит не только в обеспечении общественной безопасности, но и в лечении опасных для общества душевнобольных, алкоголиков, инфекционных больных и т.д.

Итак, меры административного предупреждения являются разновидностью административно-принудительных средств воздействия. Их главной особенностью является четко выраженный профилактический характер, что позволяет использовать эти меры для предупреждения правонарушений, обеспечения общественной безопасности в специфических условиях, когда интересам общества создается известная угроза, в то же время, меры административного предупреждения применяются при отсутствии правонарушений, в особых или чрезвычайных обстоятельствах. Реальных правонарушений при этом нет, но они могут появиться, если не будут применены меры административного предупреждения, что позволяет им быть важнейшим средством превенции административных и иных правонарушений.

1.2. Правовая сущность и назначение административно-предупредительных мер

Применение принудительных средств законодательство связывает, как правило, с фактом нарушения лицом возложенных на него правовых обязанностей. Однако угроза общественным и личным интересам и причинение им ущерба могут возникнуть вследствие не только правонарушения, но и стихийных бедствий, действий психически больных лиц и т.п. Поэтому государство вынуждено прибегать к применению принудительных мер и в отношении лиц, невиновных в нарушении норм права, компетентные органы в предусмотренных законом случаях ограничивают их права. Таковы действия органов внутренних дел, устанавливающих административный надзор в отношении определенной категории лиц, освобожденных из мест лишения свободы; пожарных, уничтожающих постройки в целях локализации пожара, и т.д. Основной целью названных защитных мер государства являются предупреждение правонарушений и уклонения от выполнения юридических и иных обязанностей, а также охрана общественной безопасности7.

Следовательно, основанием для применения административно-предупредительных мер является не правонарушение, а наступление особых, установленных законодательством условий как связанных, так и не связанных с действиями человека. Для их применения не требуется факта нарушения правовой нормы, а необходимо наступление, как правило, особых условий» предусмотренных гипотезой нормы. Это могут быть пожары, наводнения, эпидемии, эпизоотии, аварии, розыск преступника, несчастные случаи и т.п.

Законодатель не только закрепляет юридически-властные полномочия на применение исполнительными органами таких принудительных мер, как реквизиция, карантин, принудительный осмотр грузов, освидетельствование и других аналогичных мер, но и определяет порядок реализации этих мер.

Административно-предупредительным мерам присуща ярко выраженная профилактическая направленность.

Государство, используя административно-предупредительные меры, стремится защитить общественные отношения от возможных нарушений, причинения им того или иного вреда, предотвратить их наступление . При применении административно-предупредительных мер, предусмотренных законом или иными нормативными актами, в целях предупреждения возможных нарушений имеются в виду такие ситуации, которые, если их не принять во внимание, ведут к действительному, реальному совершению правонарушений, наступлению тяжких последствий.8

Так, в соответствии с Федеральным Законом «О полиции» от 07.02.2011 N 3-ФЗ (ред. от 03.02.2014) сотрудникам полиции предоставлено право входить беспрепятственно в жилые и иные помещения граждан, на принадлежащие им земельные участки, на территорию и в помещения, занимаемые предприятиями, учреждениями и организациями, и осматривать их при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, либо при наличии достаточных оснований полагать, что там совершено или совершается преступление, произошел несчастный случай, а также для обеспечения личной безопасности граждан и общественной безопасности при стихийных бедствиях, катастрофах, авариях, эпидемиях, эпизоотиях и массовых беспорядках. Органы внутренних дел (полиции ) наделены также правом оцеплять (блокировать) участки местности при ликвидации последствий стихийных бедствий, пожаров, аварий, катастроф, проведении карантинных мероприятий в случае эпидемии или эпизоотии, пресечении массовых беспорядков и групповых действий, нарушающих работу транспорта, связи, предприятий, учреждений и организаций, а также при розыске совершивших побег осужденных лиц, заключенных под стражу, преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, и осуществлять при необходимости досмотр транспортных средств и т.п.9

Отмечая общность всех административно-предупредительных мер, нельзя не заметить различий между отдельными превентивными мерами по их непосредственному назначению и характеру правоограничений. По этому критерию среди административно-предупредительных мер можно выделить четыре группы:

1) меры, применяемые  в целях предотвращения угрозы  наступления возможных вредных, опасных, а нередко и тяжких  последствий, например, введения карантина  в местностях, пораженных эпидемией  или эпизоотией, закрытие участков  Государственной границы при  вспышке опасных инфекционных  заболеваний на сопредельной  территории и др.;

2) меры, направленные  на предупреждение правонарушений, причем не только административных  проступков, но и преступлений (таможенный  досмотр, проверка документов, удостоверяющих  личность);

3) меры, препятствующие  уклонению соответствующих субъектов  от исполнения ими обязанностей (реквизиция, принудительное медицинское  освидетельствование и проч.);

4) особую группу  составляют так называемые лечебно-предупредительные  меры принуждения, назначение которых  не только обеспечение общественной  безопасности, но и лечение опасных  душевнобольных, наркоманов, инфекционных  больных и т.д.10

2. Порядок применение административно-предупредительных мер

В жизни невозможно избежать ситуаций произвольного изменения состояния общественных отношений, которые находятся в сферах действия органов исполнительной власти и регулируются административным правом. Такого рода изменения могут быть значительными и малозначительными, ожидаемыми (прогнозируемыми) или неожиданными для органов государственной власти. Кроме того, они могут носить позитивный или негативный характер11.

В случае, если ожидаемые изменения носят позитивный и значимый для общества характер, задачей органов исполнительной власти становится их поддержка и дальнейшее развитие. Например, всплеск деловой активности, возникший вследствие прогнозируемых или случайных изменений рыночной конъюнктуры в современных условиях длящегося экономического кризиса наверняка должен быть поддержан специальными мерами органов власти.

Напротив, если ожидаемые изменения несут за собой ощутимые негативные последствия или влекут нарушения норм права, то задачей органов государства становится нормализация вышедшей из-под контроля ситуации. Если изменения незначительны, то они преодолеваются обычными мерами государственно-управленческой практики. Примером может служить осуществляемая органами исполнительной власти борьба с преступностью или меры по поддержанию общественного порядка в случаях, когда криминогенная ситуация находится в контролируемых органами государства пределах и существенно не изменяется. Если же негативные изменения приобретают неконтролируемый характер и не могут быть преодолены обычными мерами, органы государственной власти должны иметь в своем арсенале особые, существенно отличающиеся от обычных меры государственно-управленческого (административно-правового) воздействия, совокупность которых принято характеризовать понятием административно-правовых режимов.

Административно-правовые режимы — это комплекс государственно-управленческих и административно-правовых мер, существенно отличающихся от тех, которые применяются органами государственной власти и в их числе органами власти исполнительной в нормальных (обычных) условиях функционирования. Необходимость применения административно-правовых режимов — мера вынужденная и относится к особым ситуациям в функционировании органов исполнительной власти и иных субъектов административного права.

Резюмируя изложенное, можно дать следующее определение административно-правому режиму: под административно-правовыми режимами понимается основанный на нормах административного права особый порядок функционирования его субъектов, направленный на преодоление негативных явлений в соответствующей сфере государственного управления.

Будучи связанными с преодолением негативных ситуаций, административно-правовые режимы разделяются в своем действии: по времени, пространству, кругу субъектов административного права .

Существуют административно-правовые режимы, которые имеют предупредительную направленность и характеризуются непрерывным действием на ограниченной территории в отношении более или менее постоянного круга субъектов административного права. Это, в частности, режим Государственной границы или режим закрытых административно-территориальных образований. Другие административно-правовые режимы имеют ситуативный характер.

В условиях действия административно-правовых режимов в существенной мере изменяется правовой статус оказавшихся в сфере действия режима субъектов права. Объем административно-правового регулирования, в том числе и затрагивающего другие отрасли, значительно возрастает. Соответственно органы исполнительной власти путем расширения сферы управленческих воздействий значительно усиливают свое влияние на институты гражданского общества, причем в некоторых случаях могут наблюдаться и элементы огосударствления этих институтов с выраженным акцентом на прямое администрирование со стороны государства. Таким образом, действие административно-правовых режимов имеет своей основой ощутимое изменение правового положения субъектов административного права12.

Нельзя также не отметить, что в каждом из существующих режимов такого рода изменения имеют общие черты, состоящие в том, что баланс прав и обязанностей этих субъектов по отношению к обычному состоянию общественных отношений смещается в сторону усиления полномочий органов исполнительной власти и ограничения прав и даже возложения новых обязанностей на других субъектов административного права.

В этой связи необходимо иметь в виду, что ч. 2 ст. 55 Конституции Российской Федерации запрещает издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина. В то же время ч. 3 той же статьи устанавливает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Именно это конституционное положение является базовым для установления существующих и появления новых административно-правовых режимов.13

Анализируя данную норму, следует особо подчеркнуть, что основания ограничения прав и свобод человека и гражданина урегулированы Конституцией РФ исчерпывающим образом. Соответственно административно-правовые режимы также не могут иметь иных оснований и направленности их применения. Кроме того, умаление прав и свобод граждан по перечисленным в Конституции РФ основаниям возможно только на основе федерального закона, что также ставит значительные ограничения для создания и применения административно-правовых режимов органами государства и особенно органами исполнительной власти.

Важно, кроме того, иметь в виду, что предусмотренный Конституцией РФ порядок ограничения прав и свобод человека и гражданина посредством федерального закона также имеет четкие ограничения. Часть 3 ст. 56 Конституции РФ налагает в связи с этим запрет на ограничение прав и свобод, предусмотренных ст. 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46—54 Конституции РФ. Федеральные законы не могут нарушать названных норм и соответственно служить основанием для установления элементов административных режимов, посягающих на соответствующие права и свободы человека и гражданина.14

Говоря о конституционных ограничениях на возможность установления и применения тех или иных административно-правовых режимов, следует обратить внимание на то, что устранение или нейтрализация негативных последствий может достигаться в том числе и изменением порядка функционирования системы органов исполнительной власти.

Такого рода административно-правовые режимы государственно-управленческой деятельности в конечном счете также базируются на федеральных законах. Исходными федеральными законами, касающимися прав и свобод человека и гражданина относительно действий участвующих в реализации данной разновидности административно-правовых режимов государственных и муниципальных служащих, является законодательство о государственной и муниципальной службе15.

В настоящее время приняты и действуют два базовых федеральных закона: «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. (ред. от 27.05.2003)  и «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. (ред. от 25.07.2002) . Применительно к этим законам приведено или приводится в соответствие все законодательство о множественных разновидностях федеральной государственной службы, а также государственной и муниципальной службы субъектов Российской Федерации. Примером в данном случае могут служить федеральные законы: «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г.(действующая редакция от 25.11.2013), «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации» , «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» от 22 августа 1995 г. (в ред.  от 02.07.2013 N 185-ФЗ )  и др.

Для государственных и муниципальных служащих установлены общие и особые, зависящие от вида и характера службы, специфические права и обязанности, которые могут варьироваться в зависимости от ситуации на основе подзаконного нормативно-правового регулирования. Данное обстоятельство является основанием установления особых административно-правовых режимов предупредительного типа, действующих только в отношении органов государственной власти и местного самоуправления. Что же касается иных категорий субъектов административного права, то в отношении них административно-правовые режимы любого иного типа с соответствующим ограничением конституционных прав и свобод человека и гражданина могут быть установлены только в общем порядке на основе специальных федеральных законов.

Статья 2 закона «О полиции »устанавливает задачи полиции:

Задачами полиции являются:

•  обеспечение безопасности личности;

• предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;

• выявление и раскрытие преступлений;

• охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности;

• защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности;

• оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов в пределах, установленных настоящим Законом.

Иные задачи на полицию могут быть возложены только настоящим Законом.

Принципы деятельности полиции : (Статья 3.)

Деятельность полиции строится в соответствии с принципами уважения прав и свобод человека и гражданина, законности, гуманизма, гласности.

Полиция решает стоящие перед ней задачи во взаимодействии с другими государственными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями, трудовыми коллективами и гражданами, а также муниципальными органами охраны общественного порядка, деятельность которых регулируется федеральным законом, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Деятельность полиции и права граждан (Статья 5.)

Полиция защищает права и свободы человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Полиции запрещается прибегать к пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению.

Всякое ограничение граждан в их правах и свободах полицией допустимо лишь на основаниях и в порядке, прямо предусмотренных законом.

Сотрудник полиции во всех случаях ограничения прав и свобод гражданина обязан разъяснить ему основание и повод такого ограничения, а также возникающие в связи с этим его права и обязанности.