Юридическое лицо публичного права
Оглавление
Введение.
Глава 1. Проблема становления юридического лица публичного права.
§1. Публичный интерес как предпосылка участия юридических лиц публичного права в гражданских правоотношениях.
§2. Понятие и признаки юридического лица публичного права. Структура, порядок управления.
§3. Виды юридических лиц публичного права
Глава 2. Правосубъектность юридических лиц публичного права.
§1 Особенности правосубъектности
§2. Проблема частноправовой ответственности
§3. Особенности участия в отдельных вещно-правовых сделок.
Заключение.
Глава 1. Проблема становления юридического лица публичного права.
§1. Публичный интерес как предпосылка участия юридических лиц публичного права в гражданских правоотношениях.
Противопоставление сферы частных интересов отдельных лиц публичным интересам общества в целом, имеющее юридическое выражение в разграничении правоотношений на публичные и частные, известно с древних времен.
Аристотель в «Риторике» заметил, что действия, имеющие юридическую значимость, по отношению к лицам можно разделить на два вида: действия, касающиеся всего общества, и действия, затрагивающее интересы отдельного лица.
Демосфен в речи «Против Тимократа» выделяет два вида правовых отношений: отношения между согражданами и отношения, определяющие поведение граждан по отношению к государству.
Разделение права на две сферы четко определено римским юристом Ульпианом: публичное право относится к положению Римского государства, а частное –к пользе отдельных лиц. В этой формуле интерес выступает как категория, дающая ключ к разграничению сфер частных и публичных правоотношений.
Данная формула не утратила своей силы и по сей день. По мнению В.Бергмана и Е.А.Суханова, принципиальное различие двух подходов к содержанию правового регулирования сохраняет свое господствующее положение.
Однако Михайлов С.В. считает, что, с одной стороны, некоторые публично-правовые запреты вмешиваются в частноправовую сферу, с другой, публичное право испытывает на себе определенное воздействие частноправовых начал, предоставляя гражданам некоторые права требования, защищаемые судом.
Проблема критериев разграничения правоотношений является предметом острейших дискуссий, и считается одной из самых сложных в теоретическом и практическом аспектах.
Для разграничения частноправовых и публично-правовых отношений весьма актуальна проблема определения сферы публичного права. Ведь сфера частного права, характеризующаяся диспозитивным методом не может определяться путем указания дозволенных вариантов поведения, т.к эти варианты неисчислимы, и работает принцип – все, что прямо не запрещено в законе, то разрешено. Именно поэтому необходимо определить границы публично-правовых отношений, в которых работает другой принцип – все возможные варианты поведения субъектов общественных отношений должны быть санкционированы законом.
Именно поэтому определять специфику публично-правовой сферы возможно через критерий интереса.
Михайлов С.В. считает, что критерием разграничения этих сфер может служить категория интереса. Интерес – объективная категория, присущая каждому субъекту, представляющая собой социальную потребность в достижении благ.[1]
Специфика общественных отношений, складывающаяся в публичной сфере, заключаются в том, что они установлены в интересах всех и каждого, т.е. в общих интересах. Такие интересы называются публичными. Публичный интерес – совокупность общих интересов, включающих в себя индивидуальные интересы. Публичный интерес выражается через волю субъектов публичного права.
С.М. Корнеев говорит о специфическом положении этих субъектов, приводя в пример государство, которое в публичной сфере является единым консолидирующим субъектом, использующим для централизации общественных отношений императивный метод.
Категория публичного интереса определяет границы реализации компетенции государственных органов и иных лиц. Во-первых, публичные права всегда имеют в основе реализацию общественного интереса. Во-вторых, государство, будучи юридическим проявлением общества, призвано к реализации именно общественных интересов, а не каких-либо других. Важно упомянуть, что общество не является государством, поэтому волевые действия государства и его органов могут и не совпадать с целями общества.
Таким образом, границы вмешательства государства в частные правоотношения, а значит, в процесс реализации частных интересов, объективно ограничены интересами общества (публичными интересами).
Следовательно, можно говорить о том, что именно критерий публичного интереса может разграничить частноправовую и публично-правовую сферы. Данный интерес выражают, как уже отмечалось выше, субъекты публичного права. Государство, государственные органы и иные публично-правовые образования. Однако стоит отметить и то, что проблема определения правового статуса данных субъектов, их организационно правовой формы также является актуальной. И трудно будет понять, что представляет собой публичный интерес, не имея полного представления о носителях данного интереса.
Проблема заключается, по мнению Е. Пруса, в дуализме правового статуса субъектов публичного права. И государство, и органы государственной власти выступают и как органы, наделенные властными полномочиями, и вместе с этим, как участники отношений, основанных на равенстве сторон.
Прус замечает, что в ряде случаев вступление этих субъектов в гражданские правоотношения является обязательным. В нормативных актах, закрепляющих эту обязанность, как правило, сформулированы условия, соблюдение которых со стороны государства и муниципального образования является обязательным, например, в правоотношениях, связанных с надлежащим финансированием. Вместе с тем, поскольку на публично-правовые образования распространяется гражданско-правовой принцип равноправия, в имущественных отношениях не должны проявляться их властные полномочия (иными словами, личность контрагента не должна влиять на существо гражданско-правовых договоров). Властные полномочия могут проявляться, когда речь идет о выполнении государством или муниципальным образованием контрольных функций за использованием государственного и муниципального имущества. Это положение предопределено тем, что публично-правовое образование должно обеспечивать определенные общественные потребности.[2]
Мы считаем, что на данный момент такие субъекты публичного права как государство, госорганы и иные публично-территориальные образования можно определять как юридические лица. Однако эти лица обладают определенной спецификой, выраженной в том, что субъекты наделены государственно-властными полномочиями. Следовательно, будет неправильно называть их юридическими лицами в частноправовом смысле.
Ряд ученых предлагает называть такие субъекты юридическими лицами публичного права.
§2. Понятие и признаки юридического лица публичного права.
Определение "юридическое лицо" традиционно для правовой литературы. Они используются в теории права, в работах в области так называемого частного права (в основном гражданского), а в последние десятилетия и в исследованиях по публичному праву. Оба термина известны законодательству.
Слова "юридическое лицо" в зарубежных конституциях и законодательстве тоже иногда имеют свои смысловые особенности. В немецком языке это словосочетание аналогично русскому (juridische Person), но в английском употребляются термины legal person, legal personality, что может быть понято не только как юридическое лицо, но и как "лицо (личность), основанное на законе" и даже как "субъект права" вообще. Кроме того, для обозначения юридического лица в английской литературе используются слова artificial person ("искусственное лицо"). Во франкоязычной версии Европейской Конституции для этого употребляется термин "personne morale", что по основному смыслу означает "моральное", "нравственное", "духовное" лицо.
Понятие "юридическое лицо" возникло, видимо, в немецкой литературе в первой половине XIX века и затем вошло в законодательство. Можно полагать, что впервые на уровне кодификации формулировка "юридическое лицо" появилась в Германском гражданском уложении 1896 г. Правда, оно говорило лишь о двух разновидностях юридического лица: об обществах (союзах) - Vereine и учреждениях (Stiftungen), рассматривая юридическое лицо только с точки зрения целевого использования имущества. В 1907 году этот термин вошел в швейцарское Гражданское уложение, но, например, в итальянский Гражданский кодекс определение юридического лица было включено только в 1942 году, а во Франции - в 1978 году (в итальянских и французских научных исследованиях, в законодательстве этих и других европейских стран, в Латинской Америке термин "юридическое лицо" использовался гораздо раньше). В англосаксонском праве определения юридического лица нет до сих пор. Такое понятие длительное время не принималось, но поскольку теперь это словосочетание включено в Европейскую Конституцию, обязательную, в частности, для Великобритании, понятие юридического лица принимается и английским правом.
Определения юридического лица, имеющиеся в гражданских кодексах зарубежных стран, обычно не очень пространны. Как правило, акцент делается на то, что юридическое лицо - это объединение лиц, создающих корпорацию для достижения какой-то особой цели, общей для участников (имеется в виду цель имущественного характера). Такая корпорация обладает имущественной самостоятельностью, автономией, правом искать и обязанностью отвечать по суду. Иногда в дополнение говорится, что юридическое лицо - это лицо фиктивное, но способное осуществлять гражданские права и нести гражданские обязанности (речь идет только о правах и обязанностях в сфере частного права), вступать в правовые и неправовые отношения. Общим для всех них является цивилистический подход. Понятие юридического лица сводится в основном (а то и целиком) к участию в гражданско-правовых отношениях. Это естественно, ибо само возникновение данного понятия было обусловлено определенными экономическими причинами - необходимостью участия объединений физических лиц в гражданском обороте. Поэтому и теперь, когда говорится о юридическом лице, сразу возникает первое представление о нем как о чем-то связанном с гражданским оборотом в сфере товаров и услуг. Это относится и к российской науке, российскому законодательству. Иногда специалисты по гражданскому праву с удивлением реагируют на слова, что кроме сугубо "цивильных" юридических лиц возможны и другие, а кроме понятия юридического лица в Гражданском кодексе РФ могут быть иные, несколько отличающиеся понятия.
В российском ГК, видимо, дано одно из наиболее детальных определений юридического лица. Статья 48 Кодекса, озаглавленная "Понятие юридического лица", гласит, что это - организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Далее говорится, что учредители или участники юридического лица могут иметь разные обязательственные или вещные права в отношении его имущества. В отношении некоторых юридических лиц (хозяйственные товарищества и общества, производственные и потребительские кооперативы) их участники имеют обязательственные права. К юридическим лицам, на имущество которых их учредители имеют право собственности или иное вещное право, относятся государственные и муниципальные унитарные предприятия, в том числе дочерние предприятия и финансируемые собственником учреждения (заметим, что в данном случае речь идет о правах учредителя, а не о юридическом лице и не о его персональном составе). В отношении некоторых видов юридических лиц (общественные и религиозные объединения, благотворительные и иные фонды, объединения юридических лиц - ассоциации и союзы) их учредители (участники) не имеют имущественных прав. В этих характеристиках, в отличие от многих определений гражданских кодексов зарубежных стран, уже просматриваются некоторые элементы, свидетельствующие о намерениях создателей российского ГК несколько выйти за узкие рамки только "цивилистического" понимания природы юридического лица
Реальная жизнь, вызвавшая существование разнообразных юридических лиц, в том числе не укладывающихся в рамки гражданско-правового регулирования, заставляла искать новые формулировки, приспосабливать прежние положения к сложившимся реалиям. Однако все-таки в основе российского ГК лежит, как это и должно быть, цивилистический подход к юридическому лицу, характеризующий его с позиций гражданского оборота. Такой подход положен в основу и его дальнейших статей, посвященных различным видам юридических лиц (хозяйственные товарищества и общества, производственные кооперативы, государственные и муниципальные унитарные предприятия, некоммерческие организации). Такая классификация используется нередко и в научных цивилистических исследованиях, хотя некоторые авторы отдельно выделяют "юридическое лицо частного права", не давая обобщенной характеристики для других упоминаемых ими разновидностей.
Вместе с тем в российском и зарубежном законодательстве называются такие юридические лица, к которым классификации на основе частного права могут применяться только частично или совсем неприменимы. Это юридические лица публичного права. Среди таких юридических лиц (но без употребления указанного выше словосочетания) в конституционном, административном, гражданском праве зарубежных стран называется само государство (оно выступает в качестве юридического лица, разумеется, не только как казна). В Конституции Европейского Союза названы этот Союз (ст. 1-7), а также некоторые "институты ЕС", например, Европейский банк, который выполняет отдельные управленческие, регулирующие функции в сфере кредитно-денежного обращения (ст. I-30). Во Франции юридическими лицами считаются "территориальные коллективы" (департаменты, коммуны, другие региональные и муниципальные образования, различные учреждения, создаваемые государством и муниципальными образованиями). Как говорилось, учреждения, как юридические лица, были названы еще в Германском гражданском уложении. Ясно, что статус государства, муниципальных образований, учреждений, создаваемых государством или муниципальными образованиями, центрального банка, многих других учреждений регулируется не только и зачастую не столько частным (гражданским) правом, сколько правом публичным. В связи с этим в праве европейских стран, в том числе активно во французском праве, стала разрабатываться концепция публичного учреждения, выявлялись признаки такого юридического лица. Р. Коннуа называл в своей докторской диссертации три элемента публичного учреждения: юридическое лицо, публичная служба, то есть служение общественным интересам, и специализированное предназначение. Он упомянул также публичные учреждения международного публичного права (аэропорты). Р. Драго дал более общую формулировку: публичные учреждения - это всякие организации, создаваемые государством, которое дает им статус юридического лица. Длительное время, однако, формулировка "юридическое лицо публичного права" не использовалась, но затем в научный обиход она вошла. В конце 80-х годов ХХ века Ф. Тернье писал, что "публичные лица" бывают разными, они включают и "юридических лиц публичного права", которыми являются государство, местные коллективы и публичные учреждения, но лица публичного права не всегда создаются государством, ими могут быть и другие организации. Это был очередной шаг в доктринальной разработке концепции юридического лица публичного права, но проблема была только намечена.
Алжирский юрист А. Махиу, используя формулировку "юридическое лицо публичного права", ссылается на законодательство. Он отмечает, что в алжирском Гражданском кодексе в качестве "административных юридических лиц" (в другом месте он говорит о "юридических лицах публичного права") названы государство, вилайи (административно-
В работах российских специалистов по административному праву тоже иногда говорится, что субъектами административно-правовых отношений могут быть юридические лица, правда, вопрос о том, являются ли такие лица юридическими лицами публичного права, не рассматривается. Иногда административисты утверждают: "Определяя понятие исполнительного органа субъекта Федерации" (Российской Федерации), наряду с другими признаками необходимо учесть, что такой орган "обладает правами юридического лица".
В российской литературе внимание на юридическое лицо публичного права обратили не конституционалисты или административисты, а цивилисты. М.И. Кулагин в работе "Государственно-
В основном выводы сводятся к тому, что действительно есть публично-правовые образования, являющиеся юридическими лицами (обычно называют само государство, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, зарегистрированные общественные объединения), но проблемы юридического лица публичного права как особой категории не обсуждаются. Спор ведется в основном вокруг вопросов: насколько соответствуют публично-правовые образования цивилистическим признакам юридического лица и являются ли органы государства юридическими лицами.
В законодательстве России словосочетание "юридическое лицо публичного права" не используется, но, как говорилось, субъекты РФ, муниципальные образования, многие организации публично-правового характера, органы государства, субъектов РФ, муниципальных образований названы юридическими лицами или обладающими правами юридического лица. Некоторые из таких юридических лиц могут быть и являются участниками гражданского оборота, другие - не могут и не должны, третьи участвуют в гражданско-правовых отношениях только частично. Есть и такие, которые не осуществляют публично-властных функций в обществе, но основы их статуса регулируются нормами публичного права. Все это делает очень сложным создание общего понятия юридического лица публичного права.
Признаки юридического лица публичного права
1. Юридическое лицо публичного права по своему происхождению и основному качеству - публично-правовое образование. Его "цивилистические" свойства, если они есть, не являются основными в его правовом статусе.
2. Оно имеет особое целевое назначение: реализация не просто общих, а общественных интересов. Юридическое лицо публичного права не вправе преследовать частные интересы своих членов путем использования принадлежащих ему полномочий или имущества.
3. Юридические лица публичного права, их органы обладают разными по своему характеру властными полномочиями государственной, муниципальной и общественной корпоративной власти. Такие полномочия могут иметь и нормоустанавливающий, и распорядительный, и иной характер, но в самом широком понимании это управленческие полномочия.
4. Юридические лица публичного права являются носителями прав и обязанностей публичного характера. Те из них, которые участвуют в гражданском обороте, и некоторые другие могут иметь также права и обязанности частноправового характера, но главным, определяющим суть деятельности юридического лица публичного права, являются права и обязанности первой группы. Права и обязанности публичного характера выступают не просто как "отдельно стоящие" права и обязанности, а по общему правилу как полномочия, то есть в спаянном виде: имея права, юридическое лицо публичного права обязано их реализовывать, ибо оно должно осуществлять публичную власть в предписанных ему законом объеме и формах.
5. Юридическое лицо публичного права всегда имеет имущество (без материальной основы его деятельность вряд ли возможна). Такое имущество редко находится на праве собственности, а если это так, то его доля в имуществе, находящемся, как правило, во владении, пользовании, оперативном управлении, невелика. Имущество юридического лица публичного права (и в этом состоит главное) используется не для извлечения прибыли, иной хозяйственной деятельности, а для осуществления его полномочий (компетенции).
6. Юридическое лицо публичного права создается особым путем: не в порядке соглашения, учредительного договора и т.д., а на основе признания уже существующего явления (государство, давно возникшая община - муниципальное образование) или путем использования распорядительного порядка (создание некоторых публичных учреждений, например, государственного банка, путем издания соответствующих нормативных актов).
7. Юридическое лицо публичного права не всегда имеет свой устав. Не всегда оно нуждается в государственной регистрации, но всегда создается и действует на основе определенного правового акта (актов). Для государства роль устава выполняет конституция государства. Органы государства могут действовать как юридические лица на основании законов парламента и других документов, принимаемых ими. Например, представительный орган муниципального образования, характеризуемый законом как юридическое лицо, действует на основе устава муниципального образования, собственного регламента и других документов. Многие юридические лица публичного права действуют на основании законов о них (например, Центральный банк России), могут создаваться и действовать на основании указов главы государства, постановлений правительства, приказов министерств и т.д. Если юридическое лицо публичного права принимает свой устав, то в отличие от юридического лица частного права государственной регистрации недостаточно. Устав юридического лица публичного права обычно подлежит утверждению вышестоящим органом.
8. Автономия юридического лица публичного права может быть довольно широкой (это определяется при его возникновении, создании), может быть узкой, но если это образование-орган - юридическое лицо (в отличие, скажем, от других органов государства), то определенная степень автономии всегда есть. По сравнению с юридическим лицом частного права такая автономия имеет ограниченный характер.
9. Ответственность юридического лица публичного права в своей основе имеет не частноправовой, а публично-правовой характер. Частноправовая ответственность, если она есть, всегда имеет менее важное значение.
10. В отличие от юридических лиц частного права в отношениях юридических лиц публичного права в той или иной мере и форме присутствует иерархическое начало. Оно связано с властными элементами характера юридического лица.
§3. Виды юридических лиц публичного права
Классификация юридических лиц публичного права, конечно, должна быть иной, чем лиц частного права. Эта проблема, насколько известно, еще не обсуждалась в науке. По-мнению Чиркина В.Е, можно выделить несколько разновидностей юридических лиц публичного права:
1) сообщества публичного территориального характера, обладающие политической или неполитической публичной властью. К первой группе относятся государства, Европейский Союз, субъекты федерации, территориальные автономные образования политического характера (имеющие свои конституции или право законодательства, собственные правительства и определенную компетенцию органов автономии). К числу сообществ территориального публичного характера с неполитической властью относятся различные региональные и муниципальные образования ("территориальные коллективы"), территориальная автономия административного характера;
2) государственные и муниципальные учреждения. Выше говорилось о публичных полномочиях таких юридических лиц, об осуществлении ими делегированных органами государства или муниципальных образований полномочий. Поэтому вряд ли правильно утверждение общего характера, что "учреждения не обладают государственно-властными полномочиями. Хотя они занимаются в основном обслуживанием населения, властные полномочия в этой сфере у них есть. Вряд ли можно отрицать властные решения по отношению к гражданам учреждений социальной поддержки населения, образования, здравоохранения, Пенсионного фонда и т.д. Просто такие властные полномочия применяются в определенной области отношений граждан и органов государства, муниципальных образований. Вместе с тем, как пишет французский административист Р. Коннуа, не все публичные учреждения являются юридическими лицами. Следовательно, еще предстоит выявить те основания, по которым определенная группа публичных учреждений должна получать статус юридического лица публичного права, а другая - не должна;
3) некоторые органы государства и местного самоуправления, признанные законом юридическими лицами публичного права.
Как говорилось, отнесение органов государства к числу юридических лиц вызывает разные мнения. Некоторые исследователи считают, что органы государства и муниципальных образований "никак не могут быть юридическими лицами" в строгом смысле этого понятия", в частности, потому, что не подлежат государственной регистрации. Другие авторы это допускают, тем более что отдельные органы уже названы в российских законах юридическими лицами. У органов государства (не у всех) может быть и выделенное имущество, в том числе собственность, которой они могут распоряжаться (например, оплачивая в пределах сметы трудовые соглашения, консультационные работы, подготовку различных проектов и т.д.). Есть и судебные решения о признании некоторых органов государства (например, Управления юстиции администрации Кемеровской области) юридическими лицами, хотя практика Президиума Высшего Арбитражного Суда по таким делам, как считают некоторые авторы, противоречива. На наш взгляд, все такие противоречия следует решать не путем отказа от признания за органами государства прав юридического лица потому, что они не подходят под традиционную цивилистическую схему, а путем разработки и введения особой категории - юридического лица публичного права;
4) общественные объединения публичного права (религиозные объединения не являются общественными объединениями). Среди перечня юридических лиц публичного права они занимают особое положение. Признаки юридического лица публичного права, указанные выше, по отношению к ним приобретают специфику, связанную с тем, что их власть является не публичной, а общественной корпоративной властью. Что же касается религиозных объединений, то они основаны на частных интересах отдельных лиц (вера в бога, совместные обряды) и не являются юридическими лицами публичного права. Это относится и к некоторым другим добровольным объединениям, например, различным "клубам" по интересам (шахматистов, филателистов и др.). То, что основы их правового положения регулируются актом публичного права (соответствующим законом), не делает их автоматически юридическими лицами публичного права. [3]
Глава 2. Правосубъектность юридических лиц публичного права.
§1 Особенности правосубъектности юридических лиц публичного права.
В науке гражданского права вопрос о виде правоспособности публично-правовых образований рассматривался неоднократно. В советской цивилистике считалось, что гражданская правоспособность государства не может быть чем-либо ограничена, и поэтому государство являлось собственником практически всего имущества в стране, «занимало главенствующее положение среди субъектов гражданских прав[4]». Следовательно, его общая правоспособность считалась само собой разумеющимся явлением.
Рассматривая вопрос о гражданской правоспособности публично-правовых образований, нельзя забывать о том, что они являются искусственно созданными субъектами и поэтому не следует говорить о существовании каких-то естественно присущих им прав и имеющейся у них в силу их природы общей правоспособности.
В настоящее время лишь изредка встречается прежде общепринятый взгляд, что правоспособность публично-правовых образований является общей и универсальной. Происшедшее в последнее изменение экономической роли государства и теоретических представлений о нем подтвердило выводы о существовании у него специальной правоспособности.
В настоящее время практически все ученые, рассматривающие проблемы гражданской правосубъектности публично-правовых образований, согласны с тем, что их гражданская правоспособность не является общей. По их мнению, они могут иметь лишь те права и обязанности, которые предусмотрены законом, то есть их правоспособность является ограниченной. Так, в определении Конституционного Суда РФ от 4.12.97г. №139-0 констатируется, что правоспособность РФ, субъектов РФ как участников гражданских правоотношений является специальной.[5]