Оглавление. 
 
 

Введение.

      К концу XVII века в России начинает складываться абсолютная монархия. Ее идея появляется во второй половине XVII века и тесно переплетается с проектами экономических преобразований страны. Окончательно абсолютная монархия оформляется в первой четверти XVIII века при Петре I. Законодательно это было закреплено в толковании к артикулу 20 Воинского Устава (1715г.) «…его величество есть самовластный Монарх никому на свете о своих делах ответу дать не должен: но силу власть имеет свои Государства и земли, яко Христианский Государь по своей воле и благомнению управлять».¹

      Каждый  народ мира стремится создать  свою культуру, свою государственность  и, наконец, свою империю. В 1721 году Сенат  и Духовный Синод преподнесли Петру титул Императора Всероссийского. Россия становится Империей. И тут надо сказать, что значение этого события очень велико. XVIII столетие в истории России стало поистине судьбоносным. Оно явилось временем коренных перемен вызванных петровскими реформами. Своими преобразованиями Петр I круто повернул Россию на Запад. Этот поворот и его последствия для развития России и русской культуры стали предметом острого спора ученых и мыслителей, который с особой силой разгорелся в XIX веке и продолжается по сей день.

      Так как данная проблема настолько велика, что является предметом спора  ученых, то я не претендую на ее полное изложение, а лишь ставлю перед собой задачи показать, что есть абсолютизм вообще; причины образования абсолютной монархии в России, а, как следствие, и необходимости реформирования государственного аппарата; предпосылки реформ Петра I; реформы Петра I и укрепление абсолютизма. 
 
 
 
 

1. Причины образования абсолютной монархии в России.

      Идея  абсолютной монархии появляется в России еще во время правления царя Алексея Михайловича (царь с 1645 года). Алексей Михайлович был сторонником сильной самодержавной власти, считая ее «богоустановленной» и свободной от всяких ограничений. Недаром идеальным монархом в его представлении был Иван Грозный.²

      Алексею Михайловичу дали прозвище «тишайший»³, годы его царствования изображали как годы всеобщего спокойствия, довольства и благоденствия. На деле же все было иначе: и царь не был тишайшим, и время его правления еще современники метко называли «бунташным».⁴ «Бунташное» время царствования Алексея Михайловича побудило господствующий класс укрепить самодержавную власть и централизованное управление.

      При абсолютной монархии все управление государством должно быть сосредоточено  в руках верховного правителя. Никакие соборы и сеймы не могут собираться без его указания, никакие старосты, судьи, управители или начальники не могут назначаться в городах без его ведома.

      Реформы в области государственного управления, проведенные в годы царствования Алексея Михайловича, знаменовали зарождение абсолютизма и были преддверием преобразовательной деятельности Петра I.

      Каковы  же причины образования абсолютной монархии в России?

      Во  второй половине XVII века отмечено значительное развитие производства и торговли, образование всероссийского рынка. Так же постепенно начинает складываться класс буржуазии. В XVII веке Россия вступила в новый период своей истории. Этот век характеризуется слиянием всех областей, земель и княжеств в одно целое. Это слияние было вызвано усиливающимся обменом между областями, постепенно растущим товарным обращением, концентрированием небольших местных рынков в один всероссийский рынок. Так как руководителями и хозяевами этого процесса были капиталисты-купцы, то создание этих национальных связей было не чем иным, как созданием буржуазных связей.

      Росла не только внутренняя, но и внешняя  торговля. Россия XVII века торговала с Англией, Голландией, Швецией, Польшей, с германскими государствами их городами и другими странами Западной Европы, с Персией, Бухарой, Китаем. В России, в отличие от основных западноевропейских стран, почти не было крупных промышленных предприятий, способных обеспечить страну оружием, тканями, сельскохозяйственными орудиями. Возможности внешней торговли были ограничены из-за отсутствия удобных морских портов. Россия не имела выхода к морям - ни к Черному, ни к Балтийскому, через которые могла бы развивать внешнюю торговлю. Эта задача могла быть решена только силой в ходе войны со Швецией и Турцией. А для этого необходимо сильное государство.

      Для успешного развития экономики необходима была сильная власть монарха, чтобы  окончательно ликвидировать обособленность отдельных земель, чтобы действовали  единые законы, чтобы защищать интересы своих купцов на международной арене.

      Не  имела Россия и собственного военного флота, который охранял бы ее рубежи. Сухопутная армия строилась по устаревшим принципам и состояла главным образом из дворянского ополчения. Дворяне неохотно покидали свои поместья для военных походов, их вооружение и военная выучка отставала от передовых европейских армий.

      В сильной власти монарха в какой-то степени были заинтересованы все  феодалы. Усиливается эксплуатация крестьянских масс. Обострялись классовые  противоречия. Основное противоречие между городской беднотой с одной стороны, и феодальной знатью городов, примыкавшей к ней купеческой верхушкой и опекавшем ее правительством – с другой, непрерывно возрастало и неизбежно вело к восстаниям. Толчком к целой полосе городских восстаний послужила деятельность правительства первых лет царствования Алексея Михайловича. Но государственный аппарат сословно-представительской монархии не мог справиться с растущими выступлениями сельского и городского населения.

      Россия  привлекала к себе жадные взоры соседних государств — Швеции, Речи Посполитой, которые не прочь были захватить и подчинить себе русские земли. Необходимо было бороться за политическую и экономическую независимость.

      Страна  стояла накануне великих преобразований. Каковы же были предпосылки петровских реформ?

      Россия была отсталой страной. Эта отсталость представляла собой серьезную опасность для независимости русского народа. Промышленность по своей структуре была крепостнической, а по объему продукции значительно уступала промышленности западноевропейских стран. Русское войско в значительной своей части состояло из отсталого дворянского ополчения и стрельцов, плохо вооруженных и обученных. Сложный и неповоротливый приказной государственный аппарат, во главе которого стояла боярская аристократия, не отвечал потребностям страны. Отставала Русь и в области духовной культуры. В народные массы просвещение почти не проникало, и даже в правящих кругах немало было необразованных и вовсе неграмотных людей. Россия XVII века самим ходом исторического развития была поставлена перед необходимостью коренных реформ, так как только таким путем могла обеспечить себе достойное место среди государств Запада и Востока.

2. Табель  о рангах.

      Табель  о рангах был принят Петром в 1722 г. Он вводил новую иерархию чинов. Все военные и гражданские должности подразделялись на 14 рангов. Для получения следующего ранга нужно было пройти все предыдущие.

     Принятие Табели о рангах свидетельствовало о ряде новых обстоятельств:

     1. Бюрократическое начало в формировании  государственного аппарата, несомненно, победило аристократическое (связанное с принципом местничества). Профессиональные качества, личная преданность и выслуга стали определяющими для продвижения по службе.

     Признак бюрократии как системы управления — это вписанность каждого  чиновника в четкую иерархическую структуру власти (по вертикали) и руководство им в своей деятельности строгими и точными предписаниями закона, регламента, инструкции. Положительными чертами нового бюрократического аппарата стали профессионализм, специализация, нормативность, отрицательными — его сложность, дороговизна, работа на себя, негибкость.

     2. Сформулированная Табелью о рангах новая система чинов и должностей юридически оформила статус правящего класса. Были подчеркнуты его служебные качества: любой высший чин мог быть присвоен только после прохождения через всю цепочку низших чинов. Устанавливались сроки службы в определенных чинах. С достижением чинов восьмого класса чиновнику присваивалось звание потомственного дворянина, и он мог передавать титул по наследству; с четырнадцатого по седьмой класс чиновник получал личное дворянство. Принцип выслуги тем самым подчинял принцип аристократический.

     3. Табель о рангах уравнивала  военную службу с гражданской:  чины и звания присваивались  в обеих сферах, принципы продвижения по службе были аналогичными. Практика выработала способ прохождения лестницы служебных чинов ускоренным образом (в основном это касалось только дворян): уже после рождения дети дворян-аристократов записывались в должность и по достижении ими пятнадцатилетнего возраста имели достаточно важный чин. Такая юридическая фикция была обусловлена пережитками старых принципов службы и основывалась на фактическом господстве в аппарате дворянской аристократии.

     4. Подготовка кадров для нового  государственного аппарата стала осуществляться в специальных школах и академиях в России и за рубежом. Степень квалификации определялась не только чином, но и образованием, специальной подготовкой. Обучение дворянских недорослей часто осуществлялось в принудительном порядке (за уклонение от учебы налагались взыскания). Дети дворян по разнарядке направлялись на учение, от уровня их подготовки зависели многие личные права (например, право на вступление в брак).

     Абсолютная  монархия — форма правления, при  которой монарху юридически принадлежит вся полнота власти. В этот период ликвидируются старые сословно-представительные институты и происходит максимальная концентрация власти. С 1653 г. Земские соборы более не собирались, вместо них правительство созывало сословные совещания (1660, 1667, 1682 гг.). Но уже с начала XVIII в. и они перестали собираться. В 1721 г. Сенат совместно с Духовным Синодом преподнес Петру I титул императора. Россия стала империей.

3. Государственный аппарат и органы управления.

     Эволюция  Боярской Думы

     Бюрократизация  государственного аппарата проходила на разных уровнях и в течение длительного периода. Объективно она совпала с процессами дальнейшей централизации властных структур. Уже во второй половине XVII в. исчезли остатки иммунитетных феодальных привилегий и последние частновладельческие города.

     Центральные органы управления, такие как Боярская дума и приказы, прежде чем трансформироваться в новые структуры, проделали  значительную эволюцию. Боярская дума из органа, вершившего вместе с царем все важнейшие дела в государстве, к концу XVII века превратилась в периодически созываемое совещание приказных судей. Она стала контрольным органом, наблюдавшим за деятельностью исполнительных органов (приказов) и органов местного управления.

     Численность Боярской думы постоянно возрастала, и ее внутренняя структура начала дифференцироваться: уже в конце XVII века из состава Думы официально выделилась «Ближняя дума» — прототип кабинета министров; и еще одна структура — Расправная палата, просуществовавшая до 1694 г.

     Боярская  дума из политического совета превращалась в судебно-управленческий орган. В 1701 г. функции Боярской думы перешли  к Ближней канцелярии, координирующей работу центральных органов управления. Чиновники, входившие в канцелярию, объединились в Совет, получивший название Консилии министров (8—14 человек).

     В 1711 г. с образованием Сената прекратились дальнейшие трансформации Боярской думы. Аристократический орган, основанный на принципе местничества, окончательно исчез. На вершине властной пирамиды его заменил новый бюрократический орган. Принципы его формирования (выслуга, назначение) и деятельности (специализация, следование инструкциям и регламентам) существенно отличались от принципов организации и деятельности Боярской думы (традиция, спонтанность). 

     Эволюция  Приказов

     Столь же сложный путь проделала система центральных отраслевых органов управления — приказов. В 1677 г. насчитывалось 60, в 1682 г. — 53, в 1684 г. — 38 приказов. При сокращении числа центральных приказов возрастала численность приказных губ, местных органов приказного управления, — к 1682 г. она достигла 300.

     В конце XVII века было произведено укрупнение и объединение отраслевых и территориальных приказов. Во главе каждого из них стал один из видных бояр-аристократов, что усилило авторитет и влиятельность органа. Параллельно происходило создание специальных приказов, осуществлявших контрольную деятельность по отношению к большой группе других приказов (например, Счетный приказ), соподчиняя их единому направлению государственной деятельности, что способствовало дальнейшей централизации управления.

     В ходе этого процесса число приказов уменьшалось, но общая численность  штата чиновников возросла: если в 40-х  гг. XVII в. Приказный аппарат составлял около 1600 человек, то уже в 90-х гг. он возрастает до 4600 человек. В штате центрального московского аппарата в это время было задействовано около 3 тыс. человек. Значительно возросло число младших чиновников, что связано с дальнейшей специализацией в деятельности приказов и их ведомственным разграничением.

     Складывалась  новая система чинов, единых для  отраслей государственного управления, армии и местного управления. Таким универсальным чином становились стольники. Отмена местничества постановлением 1682 г. изменила принципы подбора руководящих кадров, новые принципы их формирования закрепила Табель о рангах.

     Процесс централизации затронул и систему местных органов: с 1726 г. по всей территории государства рядом с opганами местного самоуправления (губные, земские избы, городовые приказчики) стали появляться воеводы. К концу XVII в. их число возросло до 250, они сосредоточили всю административную, судебную и военную власть на местах, подчиняясь Центру.

     Уже к 80-м гг. XVII в. воеводы по всей территории страны вытеснили выборные местные органы. Воеводы руководили вверенными им территориальными округами-уездами, а в конце XVII в. некоторые из них поднялись на более высокий уровень: были образованы более крупные административные единицы — разряды (предшественники будущих губерний). 

     Специальные органы

     Специализация привела к созданию некоторых административных органов, подчиненных непосредственно царю, а, следовательно, являвшихся общегосударственными органами. К ним относился Приказ тайных дел (1654 — 1676 гг.), выполнявший разнообразные функции: хозяйственно-управленческие, контрольные (за местными органами и воеводами), надзорные (за посольствами). В лице этого приказа было создано учреждение, вставшее над всеми центральными отраслевыми органами управления.

     Усиление  административной централизации выразилось в мерах организационного и финансового характера. В 1678 г. была проведена новая перепись земель и дворов, в 1679 г. введено подворное обложение и упорядочено взимание прямых налогов (их соединение и централизация). С 1680 г. налогообложение сосредоточилось в Приказе Большой казны, возглавившем систему финансовых приказов.

     В 1680—1681 гг. была проведена перепись разрядов (военных округов), что послужило базой для создания системы военно-административной организации, позже использованной Петром I для организации рекрутских наборов и полковых дворов (военно-административных органов). 

     Высшие органы власти и управления

     Реформы высших органов власти и управления,  прошедшие  в  первой четверти XVIII века, принято подразделять на три этапа:

     1699—1710 гг. — частичные преобразования в системе высших государственных органов, структуре местного самоуправления, военная реформа;

     1710—1719 гг. — ликвидация прежних центральных  органов власти и управления, создание новой столицы, Сената, проведение первой областной реформы;

     1719—1725 гг. — образование новых органов  отраслевого управления (коллегий), проведение второй областной реформы, реформы церковного управления, финансово-налоговой системы, создание правовой основы для всех учреждений и нового порядка прохождения службы.

     С 1699 г. прекратились новые пожалования  в члены Боярской думы и думные чины; вместо Расправной палаты была учреждена  Ближняя канцелярия — орган административно-финансового  контроля за деятельностью всех государственных учреждений (к 1705 г. в заседаниях этого органа принимали участие не более двадцати человек). Ближняя канцелярия регистрировала все царские указы и распоряжения. После образования Сената Ближняя канцелярия (в 1719 г.) и Конзилия министров (в 1711 г.) прекратили свое существование. 

     Сенат

     Сенат образован в 1711 г. как чрезвычайный орган во время нахождения Петра I в военных походах. По Указу Сенат должен был, основываясь на существующем законодательстве, временно замещать царя. Статус нового органа не был детализирован, это произошло несколько позже — из двух дополнительно принятых указов стало ясно, что Сенат — постоянно действующий орган.

     К компетенции Сената относились: судебная и организационно-судебная деятельность, финансовый и налоговый контроль, внешнеторговые и кредитные полномочия. О законодательных полномочиях Сената ничего не говорилось.

       Указом 1711 г. устанавливался порядок заседаний и делопроизводства в Сенате. Все указы должны были собственноручно подписываться всеми членами Сената. В 1714 г. меняется порядок принятия решений — вместо единогласного достаточно было большинства голосов.

     В 1711 г. сформировалась система фискального  надзора, при Сенате учреждалась  должность обер-фискала. Последний  получал возможность осуществлять надзор за деятельностью госаппарата, используя систему фискалов (эти должности учреждались при губернских правлениях, провинциях, городах).

       Все поступающие в Сенат дела заносились в реестр, заседания протоколировались.

       С 1722 г. Сенат посылал в провинции сенатора-ревизора. Генерал-прокурор мог ставить вопрос перед Сенатом о ликвидации пробелов в законодательстве и осуществлял гласный надзор за деятельностью Сената и коллегий.

     Структура Сената включала присутствие (общее собрание сенаторов, на котором принимались решения) и канцелярию, которую возглавлял обер-секретарь и которая состояла из нескольких столов (секретный, губернский, приказный и проч.). В 1718 г. штат сенатских подьячих переименовался в секретарей, канцеляристов и протоколистов (в 1722 г. канцелярия Сената переподчинена генерал-прокурору).

       В 1712 г. при Сенате была восстановлена Расправная палата, рассматривавшая дела местных судов и администрации в качестве апелляционной инстанции.

     В 1718 г. в состав Сената кроме назначенных  царем членов вошли все президенты вновь созданных учреждений-коллегий.

     В 1722 г. Сенат был реформирован тремя  указами императора. Во-первых, изменен  состав Сената: в него могли входить  высшие сановники (по Табели о рангах — действительные тайные и тайные советники), не являвшиеся руководителями конкретных ведомств. Президенты коллегий не входили в его состав (за исключением предшественников военной, морской и иностранной коллегий), и Сенат превращался в надведомственный контрольный орган.

     Для контроля за деятельностью самого Сената в 1715 г. была учреждена должность генерал-ревизора, которого несколько позже сменил обер-секретарь Сената. Для усиления контроля со стороны императора при Сенате учреждались должности генерал-прокурора и обер-прокурора. Им были подчинены прокуроры при коллегиях. Кроме того, при Сенате образовывались должности рекетмейстера (принятие жалоб и апелляций) и герольдмейстера (учет служащих дворян).

     Указом  «О должности Сената» этот орган  получил право издавать собственные  указы. Устанавливался регламент его  работы: обсуждение и принятие решений, регистрация и протоколирование. Круг вопросов, которые рассматривал Сенат, был достаточно широк: анализ материалов, представляемых государю, важнейшие дела, поступавшие с мест (о войне, бунтах, эпидемиях), назначение и выборы высших государственных чинов, принятие апелляций на судебные решения коллегий.

     Генерал-прокурор одновременно руководил заседаниями  Сената и осуществлял контроль за его деятельностью. Генерал-прокурор и обер-прокурор могли быть назначены и отстранены только монархом.

     Реформа 1722 г. превратила Сенат в высший орган  центрального управления, вставший над  всем государственным аппаратом (коллегиями и канцеляриями). В системе этих органов происходили существенные изменения. 

     Приказы

     В 1689 г. был создан особый, не вписывающийся  в систему других Преображенский приказ. С 1697 г. в нем оказались сосредоточенными розыск и суд по важнейшим политическим и воинским делам, он превратился в центральный орган политического сыска и был позже подчинен Сенату наряду с другими коллегиями. Упразднен в 1729 г.

     В 1699 г. учреждена Бурмистерская палата, или Ратуша, с помощью которой предполагалось улучшить дело поступления в казну прямых налогов и выработать общие условия промышленности и торговли в городах. В своей работе Бурмистерская палата опиралась на систему местных органов (земских губ). К 1708 г. Ратуша превратилась в центральное казначейство, заменив Приказ Большой казны. В нее вошли двенадцать старых финансовых приказов.

     В конце XVII — начале XVIII в. сократилось число приказов, и одновременно с этим произошло слияние нескольких приказов в один. В 1699 г. из 44 приказов образовались 25. Требования новой политической и государственной жизни в стране вызвали появление новых отраслевых приказов: Адмиралтейского (1696), Провиантского (1700), Приказа военных дел (образованного в 1701 г. на основе слияния Рейтарского и Иноземного приказов). Нерегламентированность деятельности приказов и отсутствие нормативной базы затрудняли их работу в новых условиях и особенно контроль за их деятельностью со стороны высших органов. В 1718-—1720 гг. большинство приказов ликвидировано, на их месте учреждены новые органы отраслевого управления. 

     Коллегии

     В конце 1717 г. начала складываться система коллегий: Сенатом были назначены президенты и вице-президенты, определены штаты и порядок работы.

       Уже в декабре 1718 г. был принят  реестр коллегий:

     1) Иностранных дел; 

     2) Казенных сборов;

     3) Юстиции; 

     4) Ревизионная (бюджетная);

     5) Военная; 

     6) Адмиралтейская;

     7) Коммерц (торговля);

     8) Штатс-контора (ведение государственных  расходов);

     9) Берг-Мануфактур (промышленная и  горнодобывающая).

     В 1721 г. учреждена Вотчинная коллегия, заменившая Поместный приказ, в 1722 г. из единой Берг-Мануфактур-коллегии выделилась Мануфактур-коллегия, на которую, кроме функций управления промышленностью, были возложены задачи экономической политики и финансирования. За Берг-коллегией остались функции горнодобычи и монетного дела.

     Деятельность  коллегий определял Генеральный регламент (1720), объединивший большое число норм и правил, детально расписывающих порядок работы учреждения.

     Создание  системы коллегий завершило процесс  централизации и бюрократизации государственного аппарата. Четкое распределение ведомственных функций, разграничение сфер государственного управления и компетенции, единые нормы деятельности, сосредоточение управления финансами в едином учреждении — все это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.

     С учреждением новой столицы (1713) центральный аппарат переместился в Санкт-Петербург. Сенат и коллегии создавались уже там.

     В 1720 г. в Санкт-Петербурге создан Главный магистрат (на правах коллегии), координировавший работу всех магистратов и являвшийся для них апелляционной судебной инстанцией. В 1721 г. принят Устав Главного магистрата, регламентировавший работу магистратов и городской полиции.

     Отраслевой  принцип управления, свойственный коллегиям, не был выдержан до конца: судебные и финансовые функции, помимо специальных, возлагались на иные отраслевые коллегии (Берг, Мануфактур, Коммерц). Вне сферы контроля коллегий оставались целые отрасли (полиция, просвещение, медицина, почта). Коллегии не входили также в сферу дворцового управления: здесь продолжали действовать Приказ большого дворца и Канцелярия дворцовых дел. Такой подход к делу нарушал единство коллежской системы.

     Преобразование  системы государственных органов  изменило характер государственной службы и бюрократии.

     Контрольные органы

     Централизация государственного аппарата при абсолютизме  требовала создать специальные  контрольные органы. В начале XVIII в. сложились две контрольные системы — прокуратура (во главе с генерал-прокурором Сената) и фискалитет. Уже при формировании Сената в 1711 г. при нем был учрежден фискал. Аналогичные должности устанавливались в губерниях, городах и центральных учреждениях. Вершину пирамиды занял обер-фискал Сената. Более четкая правовая регламентация института была осуществлена в 1714 г. Фискалам вменялось в обязанность доносить о всяких государственных, должностных и иных тяжких преступлениях и нарушениях законности в учреждениях. В их обязанность входило выступление в суде в качестве обвинителей (задачи, позже принятые на себя прокурорскими органами).