Административно-правовой статус государственных служащих

Лекция 6. Административно-правовой статус государственных служащих

Тип занятия: Информационная лекция

1. Государственная служба Российской Федерации: сущность и принципы.
2. Административно-правовой статус государственного служащего.
3. Понятие и виды государственных служащих.
4. Прохождение государственной службы.

Краткое изложение  материала

Служба – один из видов общественно-полезной деятельности в любом обществе, в любом государстве. Она существует в системе социальных отношений в качестве необходимого условия для нормальной жизнедеятельности общества, как средство обеспечения других видов социальной деятельности, прежде всего производства, обеспечения производства в интеллектуальном отношении. Не случайно в течении многих лет считалось, что служба – это сфера умственного труда. В связи с этим важно отметить, что именно процесс труда лежит в основе разграничения существующих в современных условиях основных типов общественно полезной деятельности людей.

Среди них, соглашаясь с  Д.Н. Бахрахом, мы выделим: 1) производство материальных ценностей; 2) духовное производство; 3) службу в организациях (государственных, общественных, религиозных); 4) учебу, как усвоение социальной программы; 5) ведение домашнего хозяйства; 6) физическое и духовное самосовершенствование; 7) безвозмездную, общественно полезную деятельность вне рамок семьи; 8) предпринимательство и др.

Как уже было отмечено, одним из важнейших видов человеческой деятельности является служба, которая сопровождает любую социальную организацию. Она присутствует и в органах управления, и в социальных учреждениях, и на предприятиях, производящих различную продукцию.

Олицетворением службы, ее носителем, субъектом и реализатором служебных полномочий является служащий. Какие же признаки выделяют служащего (независимо от вида службы)?

1) Они обеспечивают условия для материального и духовного производства, но сами материальных ценностей не создают;

2) обладают особым предметом труда – информацией, которая в то же время выступает средством их воздействия на управляемых (обслуживаемых). Они, как правило, собирают, обрабатывают, передают, хранят, создают информацию;

3) воздействуют на людей, обслуживают их;

4) обычно заняты умственным трудом;

5) за работу получают заработную плату;

6) занимают должности в государственных, общественных, частных или иных организациях, работают на профессиональной основе;

7) работают в “чужих интересах”, т.е. выполняют волю тех, кому подчинены.

По последнему признаку различаются служащие следующих  организаций: 1) государственных; 2) муниципальных; 3) общественных; 4) частных; 5) религиозных; 6) иностранных; 7) международных.

Разделение службы на виды прямо отражено и в законодательстве: мы уже имеем закон о государственной  службе, закон о муниципальной  службе и много указов Президента РФ и постановлений Правительства России, детализирующие эти законы.

Государственная служба – один из видов служебной деятельности. Ее суть заключается в осуществлении по поручению государства исполнительно-распорядительных функций гражданами, занимающими государственные должности.

Правовой основой для  профессиональной деятельности по обеспечению  полномочий государственных органов служат многочисленные акты о государственной службе. Конституция РФ называет это право в числе основных конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Принципы государственной  службы, содержащиеся в Конституции  находят свое конкретное воплощение в специальном законодательстве о государственной службе, состав которого определен в статье 4 Федерального закона “Об основах государственной  службы Российской Федерации”. Наряду с данным законом, регулирование государственной службы осуществляется как федеральным законодательством, так и нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Понятие “государственная служба”, в юридической литературе, толкуется по разному: как социально-правовой институт, как система органов государства, как вид деятельности человека.

Как правовой институт, государственная служба представляет собой совокупность норм, регулирующих государственно-служебные отношения. Данный правовой институт является многоотраслевым, по причине объединения в нем норм различных отраслей права: государственного (конституционного), административного, финансового, уголовного, трудового. Причем наибольший удельный вес в данном правовом институте принадлежит нормам административного права, которые, как известно, имеют организационный характер. Они устанавливают правовое положение государственного служащего, определяют порядок приема на государственную службу, условия ее прохождения и прекращения.

Сущность института государственной службы определена, во-первых набором правовых норм и предписаний, регулирующих соответствующие типы поведения чиновников; во-вторых, интеграцией его в социально-политическую структуру общества, что позволяет осуществлять контроль над институциональными типами действий; в-третьих, наличием средств и ресурсов, обеспечивающих успешное выполнение законов, нормативных актов, управленческих решений.

Как система органов государства, или как структурное звено организации, на которые возложено выполнение исполнительных и распорядительных функций, государственная служба представляет собой структурное образование, наделенное определенным объемом компетенции и властных полномочий, необходимых, для реализации возложенных на него задач. Существуют Служба внешней разведки, Паспортно-визовая служба, Государственная противопожарная служба и др.

Как род деятельности – государственная служба есть ни что иное, как исполнение функций по обеспечению полномочий государственных органов на профессиональной основе.

Во всех этих случаях  государственная служба рассматривается  в различных смысловых контурах, как слова омонимы, т.е. схожие по звучанию и написанию, но различные  по лексическому значению. Так в  первом случае – это совокупность норм регулирующих однородные отношения, во втором – организационно-структурное образование, в третьем – род общественно-полезной деятельности.

Понятие государственной  службы дано в статье 2 Федерального закона “Об основах государственной  службы Российской Федерации” профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. В этом определении в качестве ведущего признака выделяется профессиональная деятельность, которая означает непрерывное и компетентное обеспечение полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должностях.

Под государственным органом понимается образуемый в установленном порядке орган, наделенный конкретными полномочиями, необходимыми для осуществления соответствующих функций государственной власти.

На практике возник вопрос об определении круга органов, профессиональная деятельность в которых считается государственной службой. Следует ли к их числу относить лишь федеральные государственные органы, а также соответствующие органы субъектов РФ, либо включать сюда и подведомственные им структуры, осуществляющие управленческие функции в различных регионах. Возможность создания таких органов предусмотрена Конституцией РФ, где указано, что федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать территориальные структуры. Поэтому, поскольку они создаются для осуществления полномочий исполнительной власти, их правомерно именовать государственными органами, а профессиональную деятельность по реализации их задач и функций следует считать государственной службой.

Профессиональная же деятельность на государственных предприятиях и в учреждениях, не имеющих властных функций, не является государственной службой. Таковой не является и работа во властных органах на должностях, не относящихся к государственным.

Виды  и принципы государственной службы

Понять сущность и  выявить основные черты государственной  службы невозможно без определения ее видов.

Так, в соответствии с  законодательством о государственной  службе выделяются следующие виды государственной службы:

Федеральная служба – это деятельность государственных служащих по реализации своего государственно-служебного статуса и принадлежащих им полномочий, а также компетенции федеральных государственных органов в соответствии с положениями Конституции РФ и законами. Она осуществляется на должностях в аппаратах федеральных государственных органов.

Служба субъектов  РФ, которая осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и подзаконными актами, и также нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Такое разделение обусловлено  федеративным устройством государства. Субъекты федерации, наделенные Конституцией полномочиями, одни из которых носят  исключительный характер, а другие осуществляются совместно с Федерацией, создают свои государственные органы, которые, как мы уже отмечали, являются единственной организационной формой осуществления государственной службы. Следовательно, первое и основное разграничение двух видов государственной службы заключается в том, что федеральная государственная служба осуществляется в федеральных государственных органах, а государственная служба в ведении субъектов федерации и находится и осуществляется тоже государственными служащими, но в государственных органах субъектов РФ.

В соответствии с принципом разделения властей различаются государственная служба в органах представительной, исполнительной и судебной властей. За этими рамками остается служба в прокуратуре. Однако Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” позволят нам относить службу в прокуратуре к государственной службе.

Учитывая специфику  построения государственно-служебных  отношений выделяются гражданская (в государственных органах РФ и ее субъектов, в администрации области и т.п.) и милитаризованная (военная служба, служба в органах внутренних дел, налоговых органах и т.п.) государственная служба.

Государственная служба выражает себя через систему принципов, которые, находясь в отношениях и  связях друг с другом, образуют определенную целостность и единство.

Закрепляя основополагающие начала, принципы указывают на основные исходные положения, качественные свойства, содержание и значение государственной службы. Они призваны обеспечивать стабильность государственно-служебных отношений и необходимую эффективность деятельности государственных служащих.

Анализ юридической  литературы свидетельствует, что понятие  принципов государственной службы – относительно устоявшееся в отечественной науке.

Принципы государственной  службы:

во-первых, составляют ее определяющие начала;

во-вторых, имеют свое правовое закрепление (прямое либо косвенное);

в-третьих, являются всеобщими в рамках государственной службы;

в-четвертых, обязательны для всех участников государственно-служебных отношений;

в-пятых, тесно связаны с принципами государственного управления, основываются на них;

в-шестых, объективны по своей природе. Их объективные начала обусловлены сущностью реальных процессов развития общества, типом и формой государства, его устройством, компетенцией государственных органов, принципами организации государственного управления, закономерностями функционирования и организации государственной службы.

Принципы государственной  службы представляют собой основное, руководящее положение, закрепленное непосредственно или косвенно в нормах права. Они определяют содержание государственно-служебных отношений, имеют обязательный характер для участников этих отношений и способствуют осуществлению законных интересов личности, государства и общества в целом.

Принципы государственной  службы, как и любые другие, устанавливаются и формулируются людьми. При всем том, это совсем не означает, что они носят субъективный характер. Без всякого сомнения, принципы государственной службы объективны по природе и содержанию и существуют не зависимо от человеческого сознания. Тем не менее, по своему выражению они являются фактом сознания. Человек формулирует их, облачает в определенную форму, создает им смысловую огранку, при этом они не являются плодом усмотрения человека, они, своего рода, отражение реальной действительности.

Если ранее, принципы государственной  службы рассматривались, лишь в юридической  литературе, то в 90-х годах категория  “принцип государственной службы”  вошла и в законодательство. Юридическое  закрепление принципов государственной службы означает их обязательность для всех субъектов, функционирующих в системе государственной службы. Как верно подметил В.М. Манохин, получив свое правовое закрепление, они призваны способствовать созданию прочной правовой основы развития законодательства в этой области.

Рассмотрим принципы установленные  Федеральным законом “Об основах  государственной службы Российской Федерации”.

Данный закон является “базовым”  для всех иных, регулирующих государственно-служебные отношения законов и подзаконных актов, как федеральных, так и субъектов РФ. Поэтому принципы, закрепленные в нем, выражают не просто его содержание, раскрывают его смысл, они образуют исходные начала организации отечественной государственной службы, учитываются законодателем при принятии новых, отмене или изменении действующих нормативно-правовых актов о государственной службе.

1. Верховенства Конституции  и федеральных законов над  иными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав.

Этот принцип является всеобщим и не может иметь каких-либо исключений для кого бы то ни было. Обязанность  всех органов государственной власти, всех государственных служащих соблюдать  Конституцию РФ и федеральные  законы на территории Российской Федерации является необходимым условием функционирования государства и реализации законности. Эта обязанность возведена в ранг конституционного принципа части 2 статьи 4 Конституции РФ. Данный принцип требует, чтобы организация всей государственной службы осуществлялась на основе и во исполнение Конституции РФ и федеральных законов.

Исходя из требования верховенства Конституции, каждый государственный  служащий обязан осуществлять свою государственную  должность в духе следующих конституционных принципов: 1) демократизм; 2) законность; 3) равноправие и полноправие граждан; 4) гуманизм; 5) государственное единство; 6) равноправие и самоопределение народов; 7) разделение властей; 8) идеологическое многообразие; 9) многопартийность.

2. Приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия: обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.

Человек, его права и свободы, их непосредственное действие признаются Конституцией РФ высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав человека и гражданина – обязанность государства и государственных служащих. Данный принцип определяет главный смысл и содержание деятельности государственных служащих. С учетом этого при отборе кандидатов на государственные должности должно уделяться их способности и готовности учитывать в своей работе интересы граждан.

3. Единства системы государственной  власти, разграничения предметов  ведения между Российской Федерацией  и субъектами Российской Федерации.

Данный принцип непосредственно вытекает из федеративного устройства страны, которое основывается на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти Российской Федерации и ее субъектов. Реализация данного принципа объективно требует единого правового регулирования основ организации государственной службы и правового положения государственных служащих.

4. Разделения законодательной,  исполнительной и судебной власти.

Согласно данного принципа дифференцируется государственная служба в органах законодательной, исполнительной и судебной власти. Государственная служба организуется и осуществляется с непременным учетом многообразия и специфики сфер государственной деятельности. С этой точки зрения к государственной относится служба в различных специализированных отраслях: военная служба, служба в органах внутренних дел, таможенных и налоговых органах и др.

5. Равного доступа граждан  к государственной службе в  соответствии со способностями и профессиональной подготовкой.

Из него следует, что при поступлении  и прохождении государственной  службы недопустима всякая дискриминация по признакам пола, социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

Что касается условий доступа граждан к государственной службе в соответствии с профессиональной подготовкой, то это означает следующее: претенденту необходимо иметь образование и подготовку, соответствующее содержанию и объему полномочий занимаемой должности. При этом принцип равнодоступности к государственной службе реализуется посредством участия граждан в конкурсе на вакантные государственные должности государственной службы.

6. Обязательности  для государственных служащих  решений, принятых вышестоящими  органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В данном положении следует различать  два аспекта. Во-первых, речь идет об обязательности решений вышестоящих  в порядке подчиненности государственных  органов и должностных лиц, принятых в пределах их компетенции. Во-вторых, речь идет об обязательности приказов, распоряжений и указаний вышестоящих руководителей, отданных в пределах их полномочий. Условием обязательности является их соответствие законодательству.

7. Единства требований, предъявляемых к государственной службе.

Основные требования являются едиными и для федеральной  государственной службы и для  государственной службы субъектов  Российской Федерации, и, соответственно, для деятельности госслужащих. Данный принцип означает, что все государственные служащие подчинены минимуму общих правил, независимо от того, служат ли они Российской Федерации или ее субъекту. Кроме того он обеспечивает независимость государственной службы от структурных и иных перестроек в системе органов власти.

8. Профессионализма и компетентности  государственных служащих.

Современное государство  не может успешно развиваться  и функционировать без высококвалифицированной, стройной, образцово налаженной государственной службы, без которой, в свою очередь нет эффективного государственного аппарата. Всякая работа управления требует особых свойств. Чтобы управлять, нужно быть компетентным, нужно полностью и до точности знать все условия производства, нужно знать технику этого производства на ее современной высоте, нужно иметь известное научное образование.

Профессионализм представляет собой глубокое и всестороннее знание и владение практическими навыками в определенной области общественно полезной деятельности, а также надлежащее исполнение функциональных обязанностей, соблюдение служебной дисциплины, для персонала государственной службы еще и обладание организаторскими способностями.

9. Гласности  в осуществлении государственной службы.

Данный принцип обеспечивает возможность получения открытой (несекретной) информации о деятельности государственных органов и государственных служащих. Государственные органы и их служащие обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими их права и свободы.

В  то же время законодательство закрепляет и определенные рамки  этого принципа, устанавливая, что  государственный служащий обязан хранить  государственную и иную охраняемую законом тайну и не разглашать служебную информацию. Поэтому государственная служба фактически основывается на сочетании гласности и служебной конфиденциальности.

10. Ответственности  государственных служащих за  подготавливаемые и принимаемые  решения, неисполнение, либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.

Действительность свидетельствует, что причина многих недостатков  в деятельности органов власти – не только и не столько пробелы и изъяны законов, сколько некачественные решения либо неисполнение государственным служащим должностных обязанностей.

Подготовка или принятие некачественного решения является частным случаем ненадлежащего исполнения должностных обязанностей.; последнее образует должностной проступок и влечет наложение дисциплинарного взыскания. Наряду с дисциплинарной ответственностью государственные служащие могут нести административную, материальную или уголовную ответственность.

11. Внепартийности  государственной службы; отделения  религиозных объединений от государства.

Данный принцип вытекает из содержания статьи 13 Конституции РФ, которая, впервые признавая в России идеологическое и политическое многообразие, определяет, что никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной и обязательной. В государственных органах не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.

Из данной нормы следует, что участие в  качестве государственного служащего  в деятельности какой либо политической партии, если это влияет на государственно-служебную деятельность, несовместимо с занимаемой должностью. Задачи, выполняемые государственными служащими, требуют от них проявления политической нейтральности и идеологической беспристрастности.

12. Стабильности кадров государственных служащих в государственных органах.

Профессиональная стабильность и устойчивость служебного положения  являются необходимыми как в интересах государственного аппарата, так и в интересах государственных служащих, и они должны быть гарантированны даже в том случае, когда полностью или частично изменяется структура государственных органов и организация государственной службы.

Государственным служащим должны быть обеспечены достаточные  гарантии против произвольных действий, затрагивающих их профессиональное положение или карьеру. Их статус не может зависеть от политической конъюнктуры, конкретной личности политического руководителя, частых и не всегда обоснованных организационных перестроек.

Условиями стабильности кадров государственных служащих являются:

— искоренение протекционизма, практики подбора кадров по принципу личной преданности подобно Гоголевскому Чичикову, которому отец наказывал: “Коли будешь угождать начальнику, то, хоть и в науке не преуспеешь, и таланту Бог не дал, все пойдешь в ход и всех опередишь”;

— своевременное освобождение государственных органов от лиц некомпетентных или профессионально непригодных;

— создание надлежащих условий  для плодотворной деятельности;

— усиление социальной и  правовой защищенности.

Понятие и  виды служащих, занимающих государственную должность. Основы их административно-правового статуса

Государственным служащим признаётся гражданин Российской Федерации, исполняющий обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое из средств федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации. К государственным служащим относятся служащие федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной государственной власти, а также органов государственной власти субъектов Федерации.

Реализация полномочий государственным служащим возможна лишь в случае осуществления обязанностей, установленных соответствующей  государственной должностью.

Государственная должность – должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Федерации, а также в иных государственных органах с установленными обязанностями по исполнению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Федеральным законом  “Об основах государственной  службы Российской Федерации” предусмотрены различия государственных должностей в зависимости от способов их установления.

К государственным должностям категории “Б” относятся должности, учреждаемые для непосредственного обеспечения полномочий высших должностных лиц органов государственной власти.

Кроме того, допускается  введение государственными органами должностей, учреждаемых для исполнения и  обеспечения их полномочий. Такие  государственные должности относятся к категории “В”.

От государственных  служащих всех уровней требуется  осуществление части компетенции  государственного органа, закрепленной в функциональных обязанностях по занимаемым должностям. Чем большим объемом полномочий обладает государственный служащий, чем выше размещается его должностная “ступенька” в иерархической “пирамиде” власти, тем большим объемом знаний, навыков и умений он должен обладать.

Отсюда вытекает объективная  необходимость их дифференциации. Законодатель подразделяет все государственные должности государственной службы подразделяются на пять групп: высшие (5 группа), а также главные, ведущие, старшие и младшие государственные должности государственной службы (соответственно 4,3, 2 и 1-я группы).

Законодательством установлены квалификационные требования к гражданам, претендующих на должность в системе государственной службы. В частности, для замещения высших и главных государственных должностей государственной службы необходимо профессиональное высшее образование по специализации государственных должностей государственной службы или равноценное ему образование, а также профессиональное дополнительное высшее образование. Для лиц, претендующих на замещение ведущих, старших и младших должностей государственной службы, необходимо наличие профессионального высшего образования по специальности “Государственное управление” (3 и 2 я группы) или среднего профессионального образования (1 я группа).

По результатам государственного квалификационного экзамена или  аттестации государственным служащим могут быть присвоены следующие квалификационные разряды:

• действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3-го класса – государственным служащим высших государственных должностей;
• государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3-го класса – государственным служащим главных государственных должностей;
• советник Российской Федерации 1, 2 и 3-го класса – государственным служащим ведущих государственных должностей;
• советник государственной службы 1, 2 и 3-го класса – государственным служащим старших государственных должностей;
• референт государственной службы 1,2 и 3-го класса – государственным служащим младших государственных должностей.

Для отдельных видов  государственной службы в соответствии с законодательством о них вводятся другие виды квалификационных разрядов: воинские и специальные звания, дипломатические ранги.

Административно-правовой статус государственного служащего определяется занимаемой должностью, в которой объективируются его функциональная роль и место в госоргане.

Должность в государственных органах понимается как его часть, обособленная и закрепленная в официальных документах, как единица организованной структуры, заключающая в себе часть компетенции государственного органа. Она устанавливает определенный объем прав и обязанностей государственного служащего.

Лица, замещающие определенные должности, должны соответствовать  установленным требованиям, вытекающим из должностной компетенции, представляющей собою устойчивый комплекс обязанностей и прав, юридически закрепленный и ориентированный на одного служащего, который должен осуществляет свою деятельность в государственном органе.

Должность для правового  статуса государственного служащего  является соединением его организационно-правового положения и состоит из двух частей: служебной и личной. Причем, если вторая часть устанавливает различные гарантии для служащего (размер отпуска, льготы, компенсации и др.), то в первой заключены его служебные обязанности и права (обязанность соблюдать внутренний распорядок, право применять меры административного пресечения и др.).

Государственный служащий, как и любой другой субъект  права, наделяется определенными обязанностями  и правами, на него налагается ответственность  за исполнение обязанностей.

Анализ обязанностей позволяет говорить об общих (служебных), которые возведены в ранг нормативных предписаний и устанавливаются законодательством для всех либо для определенного круга государственных служащих, и конкретных (должностных), которые определяются должностными инструкциями и положениями.