Аграрный вопрос и временное правительство в апреле – июле 1917 года

Никита Тюков

Аграрный вопрос и Временное Правительство в  апреле – июле1917 года

В советской историографии 1917 года образовался явный перекос  в сторону изучения партийно-общественной борьбы. В силу разных причин, историки как бы обходили стороной деятельность правительства или использовали ее лишь в качестве иллюстрации общественных процессов.

Такую ситуацию можно наблюдать  при анализе любой проблемы, в  том числе и аграрной. Достаточно хорошо изучено крестьянское движение, деятельность земельных комитетов. Есть работы, посвященные подготовке аграрной реформы. Однако политике Временного правительства в аграрном вопросе, механизму выработки этой политики ни одного исследования посвящено не было.

Между тем тема эта, как  впрочем и любой другой аспект деятельности Временного правительства, очень важна для понимания происходившего в 1917 году, поскольку именно правительство, обладавшее достаточно долгое время доверием и силой, решало, какой точке зрения становиться законом.

Выбранный Временным правительством курс: "Все вопросы государственного переустройства решать только через  Учредительное собрание", – очерчивает две важные группы проблем: проблема созыва Учредительного собрания и проблема регулировки жизни до созыва Учредительного собрания. Соответственно, и аграрные вопросы можно разделить на стратегические (подготовка земельной реформы) и тактические (подготовка земельного фонда к Учредительному собранию).

Вопрос об аграрной реформе  в советской историографии изучен неплохо, а проблема созыва Учредительного собрания может стать темой отдельной  работы и здесь рассмотрена не будет. Данная статья целиком посвящена  проблемам аграрной тактики Первого  и Первого коалиционного правительств.

Этот вопрос затрагивал, в первую очередь, текущие земельные  отношения: проблемы землеустройства, купли-продажи, аренды пахотных земель и угодий. После фактической отмены старых узаконений, каждая из проблем  могла привести к беспорядкам  и существенно осложнить решение  проблемы в будущем. От текущей работы правительства зависело очень многое.

Рассмотреть аграрный вопрос через призму текущей законотворческой работы интересно еще и потому, что правительство должно было работать в "авральном режиме". Если в  условиях мирного времени проволочка в 2-3 месяца ни на что не влияла, то при  революционной нестабильности она  могла привести к серьезным осложнениям. В таких условиях на решения кабинета, а значит и на судьбу страны, влияло все: и многотысячные демонстрации, и личная неприязнь, и интересы финансовых и политических группировок.

Но самое важное – кто  возглавляет кабинет, кто является его "неформальным" лидером, какие  группы ведут борьбу внутри правительства. Словом, чтобы понять, почему правительство проводило именно такой курс, необходимо рассмотреть механизм прохождения проектов, внутриправительственную борьбу, давление на кабинет извне.

Важна для нас и позиция  министерства земледелия, которое, помимо подготовки законопроектов, имело право  путем издания подзаконных актов  изменять существовавшую систему землепользования и пользования угодьями на казенных, удельных землях, а также влиять на землеустройство на всех прочих категориях земель.

Я попытаюсь через призму внутриправительственной борьбы осветить судьбу аграрного вопроса в марте-июле 1917 года.

Первое "правительство  свободной России" было создано 2-го марта. В его состав вошли: П.Н.Милюков, А.И.Шингарев, Н.В.Некрасов, А.А.Мануйлов (кадеты), А.И.Гучков и И.В.Годнев (октябристы), А.И.Коновалов (прогрессист), А.Ф.Керенский (трудовик), В.Н.Львов (фракция центра), М.И.Терещенко (беспартийный).

По предложению Милюкова, на пост премьера был приглашен князь  Г.Е.Львов, руководитель Союза Городов и Земств. Таким образом, Павел Николаевич "отодвинул" от власти председателя IV Государственной думы М.В.Родзянко. Но, как писал позднее сам Милюков: "Нам нужна была, во что бы то ни стало, сильная власть. Этой власти князь Львов с собой не принес" (1). Однако, зная характер князя Львова, сложно представить его не только в виде источника сильной власти, но даже и в роли премьера. Идеалист-славянофил, человек искренний и глубоко порядочный, он не нес в себе качеств, необходимых для руководителя страны в столь сложное время. Это отмечали В.М.Чернов, Милюков, Набоков (2). Как писал о нем его биограф Полнер, во Львове ощущалось "смиренство, миротворчество, доброта, терпеливое несение креста" (3). Кроме того, хотя Львов и считался хорошим организатором работы ЗемГора, он не имел опыта государственной работы. Несложно догадаться, что, при таком мягком, выжидающем премьере, у правительства должен был появиться теневой лидер. Можно предположить, что, ставя столь слабого премьера, Милюков это место приберег для себя. Но реально все произошло иначе. Борьба за лидерство в правительстве развернулась между Милюковым и, приглашенным по его же инициативе на пост министра юстиции, Керенским. При активной поддержке Совета рабочих и солдатских депутатов борьбу эту выиграл Керенский.

Теперь перейдем к рассмотрению сложившихся в первом правительстве  групп.

Сразу же можно выделить сплоченную партийную группу – кадетов  – П.Н.Милюков, А.И.Шингарев, А.А.Мануйлов и Н.В.Некрасов. Однако, если отнесение к этой группе трех первых лиц не вызывает сомнений, то Н.В.Некрасов явно стоит особняком. И политическая ориентация (левый кадет и сторонник республики), и просто его взаимоотношения с лидерами партии не позволяют считать его в данном смысле кадетом. Позднейший выход его из партии Народной Свободы (1-го июля) окончательно закрепит этот отрыв.

Степень влияния Керенского в правительстве первого состава, по мнению П.Н.Милюкова, определило голосование о переводе его на пост министра народного просвещения, имевшее место в конце апреля. За это предложение, исходившее от Керенского, проголосовали семь министров, а именно "прежде всего триумвират Керенского, Некрасова и Терещенко. Затем двое правых, совершенно порабощенных авторитетом Керенского, Влад. Львов и Годнев. (...) Остаются А.И.Коновалов, личный и политический друг Керенского ... и ... князь Львов, подчинившийся его влиянию" (4).

Говоря о четырех из семи (Керенском, Некрасове, Терещенко  и Коновалове) Милюков подчеркивает, что "их объединяют не только радикальные  политические взгляды. Помимо этого  они связаны какой-то личной близостью, не только политического, но и политико-морального характера. Их объединяют как бы даже взаимные обязательства, исходящие  из одного и того же источника". Тем  самым Милюков намекал на принадлежность данных лиц к масонской ложе. С  разными вариациями встречаются  эти люди в числе масонского руководства  и в работах советских исследователей.

Министром земледелия в первом правительстве был кадет А.И.Шингарев. Назначение это было довольно неожиданным, т.к. Шингарев в Думе больше был известен как финансист. В планах оппозиции 1916 года ему отводилось место министра финансов. Однако начавшаяся борьба между кадетами и "керенцами", а также важность продовольственного вопроса (Шингарев выступал с 1916 года с альтернативным проектом решения продовольственной проблемы) привели к тому, что пост министра финансов был отдан Терещенко, а министром земледелия стал Шингарев. Дополнительными аргументами в пользу этого назначения стали земская деятельность Андрея Ивановича (он был губернским санитарным врачом) и его выступления против столыпинской реформы во второй и третьей Думах.

Политику первого Временного правительства в аграрном вопросе, ввиду отсутствия конкурентов, целиком  определяли кадеты.

Кадетская группа предлагала все внимание уделить подготовке реформы к Учредительному собранию и не заниматься специально урегулированием  текущих земельных проблем. В  улаживании конфликтов предполагалось опираться на авторитет власти, апеллируя  к скорому созыву Учредительного собрания, или, в крайнем случае, на силу.

В программном заявлении  первого Временного правительства  о земельном вопросе не было сказано  ни слова. Это не означает, что министерство ничем не занималось. Выбирая между  продовольствием и землей, министр  А.И.Шингарев все силы направил на решение продовольственной проблемы и добился на этом фронте неплохих результатов. Такая позиция вполне соответствовала кадетскому взгляду на аграрную тактику. До середины апреля министерство не выпустило ни одной инструкции и не представило ни одного законопроекта, направленного на урегулирование текущих земельных отношений. Исключение составляет лишь циркуляр 21 марта за № 33 губернским комиссарам и начальникам Управлений Земледелия и Государственных имуществ и Губернским заведующим Государственными имуществами, подписанный Шингаревым. Разъясняя вопрос о назначении государственного земельного фонда, министр подчеркивал, что "казенные земли должны эксплуатироваться на основании действующих узаконений, с тем лишь, чтобы во избежание в будущем затруднений в свободном распоряжении означенным фондом или неправильного его использования 1) была бы совершенно приостановлена продажа земель 2) сдача в аренду свободных или подлежащих переброске оброчных статей производилась на срок не свыше годичного",.. "впредь, до выяснения Учредительным собранием вопроса о назначении государственного земельного фонда" (8).

Помимо этого, в марте-апреле проходила передача министерству земледелия управления над удельными и кабинетскими землями.

Деятельность Шингарева  во многом даже дезорганизовала текущую  работу на местах, т.к., например, телеграммой "об оказании помощи с/х работам" местному персоналу министерства земледелия предписывалось в первую очередь заниматься заготовкой продовольствия (9).

В это же время перед  началом посевной крестьяне начали захватывать пустоши и незасеянные  поля, сбивать арендную плату, уводить  с помещичьих полей работников и  команды военнопленных. Часто, руководствуясь тезисом "Для победы Родине нужен  хлеб", этим движением руководили местные комитеты. Во многом, данные захватные движения можно было устранить  принятием ряда законов и инструкций, но правительство и министерство продолжали практику уговоров и угроз. Это проявилось в "Воззвании Временного правительства к населению области Войска Донского" от 7 апреля (10), в телеграмме председателю Временного исполнительного комитета Раненбурга Сухареву от 6 апреля (текст телеграммы принимался на заседании Временного правительства)(11), а также в циркулярах местным органам министерства и в многочисленных ответах на прошения и жалобы в министерство.

Однако позиция эта, при  первом же столкновении с реальностью, показала свою полную несостоятельность. Аграрные беспорядки вынудили правительство  отойти от практики уговоров к принятию законодательных актов. Так, 14 апреля появилось постановление Временного правительства "об охране посевов", согласно которому, помимо объявления посевов государственной собственностью, в ведение продовольственных  комитетов передавались пустующие  и незасеянные земли для обработки  их силами комитетов или сдачи  в аренду местному трудовому населению (12).

Кроме того, 19 апреля по Лесному  департаменту был издан циркуляр №16, согласно которому предлагалось "допустить  за умеренную плату пастьбу скота  во всех тех дачах, о коих это возможно без особого ущерба для лесонасаждений, а где невозможно – к собиранию  травы". При этом объяснялось, что "предоставление пастьбы скота  в казенных лесных дачах имеет  в виду не столько финансовые выгоды казны, сколько обеспечение насущных потребностей сельского населения", поэтому, по согласованию с губернскими  комиссарами, пастьба могла производиться  даже бесплатно. То же касалось и казенных сенокосов (13).

Следующим шагом, подтверждающим отход правительства и Шингарева  от прежней позиции, стало принятие 21 апреля "Воззвания по земельному вопросу" и постановления "О  земельных комитетах" (14). Впервые  правительство объявило о том, что  собирается создавать земельные  комитеты 19 марта (15), однако тогда планировалось  создать только Главный Земельный  Комитет (ГЗК) и только для сбора  материалов и разработки проекта  будущей реформы. Под воздействием левых партий ГЗК при Временном правительстве превратился в общероссийскую сеть во главе с Главным Земельным комитетом и иерархией губернских уездных и волостных комитетов, которым, помимо подготовки к разработке земельной реформы, предписывалось "приведение в исполнение постановлений центральной власти по земельным делам", а так же "издание по вопросам сельскохозяйственных и земельных отношений, обязательных постановлений в пределах действующих законоположений и постановлений Временного правительства" и "разрешение вопросов, споров, недоразумений, возникающих в области земельных и сельскохозяйственных отношений, в пределах существующих законоположений и постановлений Временного правительства". (16)

Министр понимал, что созданная  им система не способна решить текущие  проблемы деревни без широкого привлечения  местных сил. Об этом сообщалось в  телеграмме председателям губернских продовольственных и земельных  комитетов, губернских земских управ  от 25 апреля. Говоря об организации  посева и вопросах, с этим связанных, он замечал: "Центральное ведомство бессильно само справиться со всеми этими задачами, если ему не помогут местные общественные силы: местные продовольственные и земельные комитеты, земства, кооперативы и т.п. Роль центрального органа – лишь планомерно содействовать работе".

Считая организацию с/х  производства одной из самых важных задач, А.И.Шингарев призывал общественные силы и государственные структуры к координации действий путем выработки общегубернских планов (17).

В той же телеграмме министр, отмечая, что в деревне почти  отсутствует агроперсонал (либо мобилизованный, либо занятый заготовкой продовольствия) заявлял, что "с реорганизацией продовольственного дела и передачей его в надежные руки местных продовольственных комитетов настало время, возможность и желательность возвращения этого агрономического персонала к его обычной работе по организации с/х производства". Предполагалось также демобилизовать правительственных и общественных агрономов (18).

Об окончательном отказе Шингарева от прежней тактики  может свидетельствовать воззвание  к волостным комитетам, изданное 1 мая, за № 47.

В нем, помимо призывов не совершать  противоправных действий, появляются новые, весьма важные положения. "Для разрешения всяких споров об аренде земли, о рубке лесов, о найме рабочих, о военнопленных, о скоте и т.д. учреждаются повсеместно в уездных городах, а в случае надобности и в волостях, выборные земельные комитеты, в которые все отдельные лица и сельские общества должны обращаться со своими земельными жалобами, просьбами и пожеланиям. Комитеты будут решать все споры до тех пор, пока весь вопрос окончательно не разрешится в Учредительном собрании" (19).

Кроме того, Шингарев внес в  данное воззвание следующий пункт: "Всякое изменение существующего  порядка землепользования, условий  аренды, рубки леса, пастьбы скота  и т.п. не должно проходить без  разрешения земельных комитетов" (20). Таким образом он дал добро на деятельность, которая никакими законами и подзаконными актами не регулировалась.

В результате действий министерства Шингарева сложилась интересная ситуация. Постановлением 21 апреля была создана сеть земельных комитетов, которые в своей деятельности должны были руководствоваться постановлениями  Временного правительства. Однако четкого  закона и инструкций, объясняющих  права и обязанности комитетов, не было, а в возникающих законах  и подзаконных актах права  эти были описаны столь неясно, что это давало повод к их различному истолкованию и приводило к самодеятельности на местах. Самодеятельность эта правительством объявлялась или превышением  полномочий, или нарушением закона. Все это запутывало узел текущих  проблем деревни, соединяя его с  вопросом земельной реформы, ставя  под угрозу ее проведение.

Более четко действовал министр  в отношении казенных земель и  угодий, но стоит отметить, что в  местах наибольшей аграрной напряженности  процент казенных земель был крайне невелик.

Политика правительства  вызывала активное давление на него извне. Самым главным рычагом здесь  был Совет рабочих и солдатских депутатов. Разногласия между ними по вопросам о мире, земле, в рабочем  вопросе постоянно давали о себе знать. Ведь именно при его поддержке Керенский свалил Милюкова и заставил кадетов перейти в оппозицию. Но позиция Совета по отношению к правительству была довольно интересна. Ведь до самого образования коалиционного правительств Совет выступал против такой идеи. Это отмечали многие современники. П.Н.Милюков писал: "Наиболее влиятельные руководители Совета, вместе с И.Г.Церетели, вовсе не были склонны нести ответственность за пользование правительственной властью в такую ответственную и трудную минуту" (21). В.М.Чернов довольно метко подметил "властебоязнь" "сибирских циммервальдовцев", и в первую очередь, Церетели (22). Правда, и он сам не был решительным сторонником коалиции. Как отмечал Керенский, 26 апреля "против вхождения социалистов в правительство решительно выступили не только некоторые либералы, но и некоторые меньшевики и с.-р. (особенно Чернов и Церетели), которые в равной степени не желали сотрудничать с Временным правительством" (23). 29 апреля Исполнительный комитет (ИК) Всероссийского совета рабочих и солдатских депутатов (ВСРиСД) отказался послать своих представителей во Временное правительство.

"Однако мысль руководящей  группы в правительстве (...) окончательно  остановилась на идее коалиции  с членами партий, входивших в  Совет, как на лучшем выходе  из создавшегося положения" (24). Как вспоминал А.Ф.Керенский, "24 апреля я заявил, что выйду из состава правительства, если Милюков не будет переведен на пост министра просвещения. Одновременно я потребовал немедленно ввести в правительство представителей социалистических партий" (25).

Только выход из правительства  Гучкова и выработка принципа ответственности министров-социалистов перед Советом рабочих и солдатских депутатов, а также давление со стороны Советов, иностранных социалистов, Керенского дали возможность коалиции появиться.

В советской историографии  традиционно принято деление  коалиционных правительств по принципу министры-социалисты, министры-капиталисты. Однако при более внимательном изучении проблемы можно легко выделить из состава правительства ряд групп, претендовавших на роль "лидеров  революции" (причем деление это  гораздо сложнее, чем традиционное), борьба между которыми определяла политику правительства и в аграрном вопросе.

Так, в первом Коалиционном правительство можно выделить три  группировки: кадетская фракция, группа Керенского, группа Чернова. Наиболее влиятельной и сложной была группа А.Ф.Керенского. Она состояла как бы из трех частей: "триумвирата", социалистов и "болота". Центральное ядро, получившее название "триумвирата", действительно держало в руках все руководство деятельностью "коалиции" (25а). "Болото" составляли правые министры-керенцы.

Керенский – социалист  весьма условный – полагал, "что  Временное правительство обладает верховной властью и что исполнительный комитет не в праве вмешиваться в его деятельность" (26). Поэтому социалистическая часть коалиции выглядела довольно странно, и, несмотря на присутствие в правительстве 4-х товарищей председателя СРиСД, оказалась довольно слабой и разношерстной.

Церетели – несомненно, один из лидеров Совета – как  было отмечено выше, страдал "властебоязнью", которая была присуща многим меньшевикам. Поэтому, оказавшись в правительстве и заняв малозначительный пост министра почт и телеграфов, он стал "замечательным специалистом по межпартийной тактике" (27) и верным сторонником коалиции. То же можно отнести и к М.И.Скобелеву. Его, как сказал Церетели, "пришлось отдать в правительство" (28). Четвертым "министром из исполкома" был В.М.Чернов, о котором будет сказано ниже. Вошедшие в правительство А.В.Пешехонов и П.Н.Переверзев относятся к столь правым социалистам, что их сложно присоединять к социалистической группе.

Кадетская группа (Шингарев, Шаховской, Мануйлов) после выхода из правительства П.Н.Милюкова составила небольшую, но весьма боевую оппозицию, которую по ряду вопросов поддерживал и премьер, князь Г.Е.Львов.

В.М.Чернова "группой" можно назвать лишь условно. Выступая по общеполитическим вопросам вместе с министрами-социалистами, он, тем не менее, стоял в правительстве несколько особняком. Причин здесь несколько. Во-первых, как отмечал сам Чернов, пост министра земледелия он должен был занять под давлением Всероссийского совета крестьянских депутатов (ВСКД) и Партии социалистов-революционеров (П.С.Р.) (29); его сложно отнести к сторонникам коалиции. Во-вторых, имея вне кабинета поддержку ВСРиСД, ВСКД и многих миллионов крестьян, "селянский министр" имел крайне плохие отношения с ведущими правительственными группировками. Давние идеологические разногласия с кадетами, практически по всем основным вопросам, дополнялись личной враждой с Керенским, который очень болезненно относился к партийному и общественному авторитету Чернова. Ведь при создании правительства, как писал П.Н.Милюков, "В.М.Чернов навязывался по необходимости: он был шефом там, где сам Керенский был только новичком, и его нельзя было оставить за кулисами" (30). Помимо этого предполагалось использовать авторитет Чернова для влияния на крестьян-солдат. Ему предлагали "авансом" объехать фронт для поднятия боевого духа. Он вспоминал: "Я ответил, что сам бесконечно рад перспективе такого объезда, как и объезда после этого наиболее типичных земледельческих районов с сильными крестьянскими организациями; но срок этого объезда для меня определится моментом, когда я смогу поехать не с пустыми руками, а вооруженный рядом временных мер, ставящих нашу земельную политику на твердые рельсы подготовляющейся и развертывающейся аграрной реформы" (31).

Министром земледелия в первом коалиционном правительстве стал В.М.Чернов. Назначение на этот пост вызвало немало споров. Кадеты не хотели отдавать пост, позволяющий держать и продовольствие, и земледелие. Однако политика Шингарева, совершенно не оправдавшая себя в земельном вопросе (последнее время он де-факто работал под диктовку социалистов), заставила их отдать земледелие. На совещании 3-го мая правительства, Временного комитета Государственной думы и Совета вопрос о назначении на этот пост Чернова вызвал оживленную дискуссию. Помимо П.С-Р, Чернова поддерживал Совет крестьянских депутатов. Против выступали кадеты и народные социалисты (32).

Вопрос этот решился лишь после того, как единогласно было решено создать особое министерство продовольствия (33).

Лидер партии социалистов-революционеров, В.М.Чернов занял пост министра земледелия не случайно. В отличие от Шингарева, этот профессиональный революционер довольно близко был знаком с аграрным вопросом. Он заложил основы аграрной концепции П.С-Р, был крупным аграрным публицистом. Кроме того, Чернов обладал огромным авторитетом среди крестьян. Однако лево-центристские взгляды и нежелание подчиняться правой линии коалиции делали его существование в правительстве нелегким.

Такая расстановка сил  обеспечивала преобладающее влияние  на политику правительства со стороны  группы Керенского. От Совета в правительство  вошло одно название. Единственным строптивцем оказывался Чернов, но он был необходим для влияния  на крестьян. Однако, явно механическое соединение социалистов и капиталистов под знаменем "коалиции", а также  позиция Керенского в вопросе  взаимоотношений Совета и Временного правительства грозили разрушить  этот блок.

Политика коалиционного  правительства была определена декларацией  от 5 мая. Ее аграрный раздел гласил: "Предоставляя Учредительному собранию решать вопрос о переходе земли в руки трудящихся и выполняя для этого подготовительные работы, Временное правительство примет все необходимые меры, чтобы обеспечить наибольшее производство хлеба для нуждающейся в нем страны и чтобы регулировать землепользование в интересах народного хозяйства и трудящегося населения" (34).

В.М.Чернов, которого поддерживал ВСКД, полагал, что надо устранить саму почву для конфликтов, создав широкую сеть местных органов земельного самоуправления с четко определенными законом правами для решения всех проблем, возникающих на местах в период до созыва У.С. При этом он предлагал при решении проблем на местах руководствоваться принципом "Вся земля – всему трудовому народу". Как говорил сам Чернов: "Ни для кого не тайна, что принцип, которым будет пользоваться Учредительное собрание при решении земельного вопроса: "вся земля – всему народу". Неизбежность такого решения признают даже те, кому оно более чем нежелательно. Поэтому мы, мне кажется, не узурпируем воли У.С.". (35)

В деятельности Чернова можно выделить два направления: разработка законов, регулирующих использование земельного фонда до Учредительного собрания, и разработка временных постановлений, инструкций, служащих юридической базой для местных земельных комитетов.

Подготовить земельный фонд к Учредительному собранию планировалось в первую очередь с помощью проекта "Об ограничении земельных сделок".

Первое действие в этом направлении было предпринято 17-го мая. Министр юстиции разослал старшим нотариусам телеграмму о приостановлении утверждения актов на земельные сделки (36). В то же время Чернов начал более активно воздействовать на занимавшееся законопроектом о земельных сделках совещание по устройству земельных комитетов. Уже 12 мая в совещание поступило три проекта: В.М.Чернова, Н.Н.Кутлера и министерства юстиции (37). 24 июля министры юстиции и земледелия внесли во временное правительство проект, который в своей концепции фактически повторял проект В. Чернова от 12 мая и гласил: "В целях обеспечения за Учредительным собранием возможно более полной свободы располагать по своему усмотрению наличным земельным фондом, Временное правительство постановляет: 1. Совершенные после 1 марта всякого рода акты как по добровольным сделкам, так и по принудительным продажам, кем бы они ни совершались и кого бы они ни касались, об установлении или переходе права собственности, залога или иного вещного права на внегородские земли, занятые с/х и лесными угодьями, не могут служить основанием к установлению для этих земель или для лиц, участвовавших в этих сделках, каких-либо изъятий и преимуществ при разрешении земельного вопроса" (38). Этот проект должен был стать защитой от распродажи земель иностранцам, фиктивных сделок и других изменений земельного фонда до Учредительного собрания.

Однако проект этот Временным правительством был отклонен. А 23-го июня министр юстиции отменил телеграмму от 17 мая и ситуация вновь зашла в тупик.

Похожее положение складывалось и с проектом "об упорядочении земельных отношений". Комиссия законодательных предположений при Главном земельном комитете подготовила проект к 12-му июня. По этому проекту "В целях сохранения земельного фонда в неприкосновенности нецелесообразного использования земли до решения Учредительным собранием все с/х земли объединяются под охраной народно-государственной власти и передаются в ведение земельных комитетов.

2. Эти комитеты должны определять: а) какое количество земли необходимо оставить в общественное пользование общин, товариществ и частных владельцев; б) какие хозяйства культурного типа и в каком размере должны быть сохранены в неприкосновенности; в) все остальные земли образуют арендный фонд, который распределяется земельными комитетами между с/х населением во временное пользование.

3. Из общего арендного фонда местные земельные комитеты в первую очередь удовлетворяют нужды местного трудового населения путем сдачи земель для общественной и товарищеской обработки.

4. Все договоры по долгосрочной аренде могут быть пересматриваемы, расторгаемы и изменяемы в интересах трудящегося населения.

5. Все виды посреднической аренды прекращаются земельными комитетами" (39).

Сами создатели преследовали две цели: "Во-первых, сохранить земельный фонд неприкосновенным до Учредительного собрания от распыления, от самовольных захватов отдельными группами населения, имевшими уже место, во-вторых, предоставить земельным комитетам право контроля и надзора за сельскохозяйственными землями, дабы в настоящее переходное время при крутом перевороте в социально-экономических отношениях не пострадали интересы народного хозяйства вообще и с/х в частности" (40).

29-го июня проект, с сильными изменениями, утвержден советом ГЗК. В нем уже отсутствовало положение о передаче всей земли в ведение земельных комитетов. Были сокращены границы арендного фонда, в него поступали земли, сданные владельцами в аренду, фактически поступившие в пользование местного населения и те, которые владельцы не могут обработать. Несмотря на сокращения, проект мог бы стать серьезным шагом вперед по сравнению с постановлением Временного правительства от 14-го апреля.

Данный проект занимал промежуточное положение в ряду мер по упорядочению земельных отношений, т.к. затрагивал и вопрос о сохранении земельного фонда, и вопрос о создании юридической базы для действий местных земельных комитетов. Однако жизнь требовала более тонкой системы регулирования, через временные постановления и инструкции.

В этот период проходила волна создания местных земельных комитетов. Так, за период с 30-го мая по 30-ое июня количество областных и губернских комитетов в Европейской России увеличилось в 6 раз (с б до 34) и составило 73 % от числа вообще созданных. С 15-го по 30-ое июня количество уездных комитетов выросло с 84 до 214, охватив 50% уездов. В то же время было создано около 50% волостных комитетов от числа вообще созданных в России (41). Ставя одной из задач расширение прав земельных комитетов, министерство и комиссия законодательных предположений фактически в каждый проект заложили конкретное направление деятельности земельных комитетов, подводя под него юридическую базу. Таким образом пытались упредить стихийное завоевывание прав комитетами, создать механизм для их нормальной деятельности.

Кроме разделов в вышеперечисленных постановлениях, было разработано немало "текущих" проектов. Так 26-го июня в докладе исполкому Всероссийского Совета крестьянских депутатов депутат Стадников, сообщая о разработанных в ГЗК проектах, акцентировал внимание на проекте об организации сенокосов и распределении сена, по которому земельные комитеты должны были получить право определять количество сена, необходимого для данного хозяйства, и распределять оставшуюся площадь сенокосов среди нуждающегося населения, и проекте временных правил об охране лесов и их рубке, по которым временное, до преобразования лесоохранительных комиссий, право заведовать лесами предоставлялось также земельным комитетам (42). Если учесть, что с 20-го мая по 1-ое июля (между 1-й и 2-й сессиями Главного Земельного Комитета) были разработаны также проекты "о возложении на земельные комитеты дел по рыболовству", "о контроле над скотом", где немалая часть обязанностей и прав передавалась земельным комитетам (43), то несложно понять, что новым, снабженным правилами деятельности земельным комитетам отводилась наиважнейшая роль в развитии и регулировании земельных отношений на местах, особенно в упреждении стихийных захватов.