Анализ правового положения Банка России

     Компетенцию Банка России целесообразно анализировать  исходя из того, что она проявляется  в пяти направлениях, сформулированных в Законе о Центральном банке  РФ, быть может, далеко не оптимальным  способом.

     1. Первое направление компетенции  ЦБ РФ может быть обрисовано  через описание Банка России  как центра банковской системы,  обладающей некоторой степенью  автономности и синергетичности, способностью к формулировке своих внутренних правил «выживания», способностью к сопротивляемости вводимым новеллам.

     В этом своем качестве Банк России должен быть органом, способным обеспечить компромисс частных интересов коммерческих банков и их клиентов и публичных  интересов общества в целом. Как  центр банковской системы Банк России обязан поддерживать систему в оптимальном  состоянии, защищать ее интересы, оптимизировать правоотношения с клиентами. В настоящее  время эта часть компетенции  практически не находит своей  реализации. Более того, как отмечает, например, исполнительный вице-президент  Ассоциации российских банков В. Захаров, неожиданные и частые «повороты  руля» Банка России, в особенности  по поводу обязательных резервов, ставят в тупик даже самых опытных  банкиров, вносят нервозность в отношения  с клиентами, да и государство  несет существенные потери 1. Признание ЦБ РФ центром банковской системы предполагает создание в нем на принципах коллегиальности органов и форм деятельности, позволяющих, с одной стороны, эти интересы улавливать и фиксировать, с другой — достигать некоторого их баланса. Речь идет прежде всего о том, что ЦБ предусматривает создание при Банке России Национального банковского совета (ст. 20), состоящего из представителей палат Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации, Банка России, кредитных организаций, а также экспертов. Но до сих пор такой совет еще не создан, а это может означать лишь то, что Банк России не вполне осознает себя как центр банковской системы и склонен пренебрегать законными правами и интересами входящих в эту систему банков.

     Как центр банковской системы Банк России устанавливает обязательные для  кредитных организаций правила  проведения банковских операций, ведения  бухгалтерского учета, составления  и представления бухгалтерской  и статистической отчетности. Для  осуществления своих функций  Банк России в соответствии с перечнем, установленным Советом директоров, имеет право запрашивать и  получать у кредитных организаций  необходимую информацию об их деятельности, требовать разъяснений по полученной информации. Для подготовки банковской и финансовой статистики, анализа  экономической ситуации Банк России имеет право запрашивать и  получать необходимую информацию у  федеральных органов исполнительной власти. Поступившие от кредитных  организаций данные по конкретным операциям  не подлежат разглашению без согласия соответствующей кредитной организации, за исключением случаев, предусмотренных  федеральными законами. Банк России публикует  сводную статистическую и аналитическую  информацию о банковской системе  Российской Федерации.

     Одной из функций ЦБ РФ в этом аспекте  является его нормотворческая деятельность, по поводу которой высказывались  критические мнение практически  всеми юристами, но реального положения  дел это не меняет. Дело в том, что, предоставив право издавать нормативные акты, закон не установил, в какой форме ЦБ РФ осуществляет нормотворческую функцию, не определил  каких-либо правил издания правовых норм, в результате чего в настоящее  время в этой сфере царит полный произвол. Закон не определяет хотя бы внешних параметров формы акта, который может издавать ЦБ РФ. В  силу этого ЦБ РФ по-прежнему шлет телеграммы и считает, что правовое регулирование  должно быть оперативным, хотя, как  известно, ценность права состоит  в его стабильности и предсказуемости. Прекратить эту практику можно только законодательным путем, перечислив в законе те формы, которые могут для этого использоваться: приказы, письма и инструкции.

     Нормотворческая деятельность Банка России вызывает ряд замечаний с позиций обнародования  соответствующих актов. Закон установил, что акты Банка России, непосредственно  затрагивающие права, свободы или  обязанности граждан, должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ. При  этом законодатель не дал критериев, выделяющих акты, затрагивающие права  граждан, что позволяет каждому  органу государства, и ЦБ РФ в том  числе, толковать это понятие  в своих интересах, В итоге  сейчас невозможно ответить на вопрос, следует ли регистрировать, например, инструкцию о порядке открытия и  ведения банковских счетов, если Банк России наконец-то соберется ее принять. Публикация же нормативных актов  в «Вестнике Банка России»  тем более не соответствует формальным требованиям обнародования, поскольку  условия его распространения  не обеспечивают общедоступности актов, являющихся обязательными для всех физических и юридических лиц, о  чем уже неоднократно писали юристы.

     2. Второе направление компетенции  Центрального банка Российской  Федерации устраняет его конкуренцию  с коммерческими банками и  заключается в том, что он  является банком с ограниченными  функциями. Это связано с тем,  что, по существу, клиентами Банка  России могут быть только банки  (он является банком банков) и  государство. Банк России может  осуществлять банковские операции  по обслуживанию представительных  и исполнительных органов государственной  власти, органов местного самоуправления, их учреждений и организаций,  государственных внебюджетных фондов, воинских частей, военнослужащих, служащих  Банка России, а также иных  лиц в случаях, предусмотренных  федеральными законами. Банк России  также вправе обслуживать клиентов, не являющихся кредитными организациями,  в регионах, где отсутствуют кредитные  организации.

     В этой связи вызывает принципиальные возражения право ЦБ РФ открывать  счета своим работникам, а также  другим юридическим лицам. Трудно представить  юридические и экономические  основания для такого исключения из общих норм.

     В соответствии со ст. 45 ЦБ Банк России имеет право осуществлять следующие операции с российскими и иностранными кредитными организациями. Правительством Российской Федерации для достижения поставленных перед ним целей: 1) предоставлять кредиты на срок не более одного года под обеспечение ценными бумагами и другими активами, если иное не установлено федеральным законом о федеральном бюджете; 2) покупать и продавать чеки, простые и переводные векселя, имеющие, как правило, товарное происхождение, со сроками погашения не более шести месяцев; 3) покупать и продавать государственные ценные бумаги на открытом рынке; 4) покупать и продавать облигации, депозитные сертификаты и иные ценные бумаги со сроками погашения не более одного года; 5) покупать и продавать иностранную валюту, а также платежные документы и обязательства в иностранной валюте, выставленные российскими и иностранными кредитными организациями; 6) покупать, хранить, продавать драгоценные металлы и иные виды валютных ценностей; 7) проводить расчетные, кассовые и депозитные операции, принимать на хранение и в управление ценные бумаги и иные ценности; 8) выдавать гарантии и поручительства; 9) осуществлять операции с финансовыми инструментами, используемыми для управления финансовыми рисками; 10) открывать счета в российских и иностранных кредитных организациях на территории Российской Федерации и иностранных государств; 11) выставлять чеки и векселя в любой валюте; 12) осуществлять другие банковские операции от своего имени, если это не запрещено законом. Банк России вправе осуществлять операции на комиссионной основе, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

     Обеспечением  для кредитов Банка России могут  выступать: золото и другие драгоценные  металлы в различной форме; иностранная  валюта; векселя в российской и  иностранной валюте со сроками погашения  до шести месяцев; государственные  ценные бумаги. Списки векселей и государственных  ценных бумаг, пригодных для обеспечения  кредитов Банка России, определяются Советом директоров. В случаях, установленных  Советом директоров, обеспечением могут  выступать другие ценности, а также  гарантии и поручительства.

     Ограничение компетенции Банка России достигается  также за счет существования специальных  запретов для осуществления им отдельных видов операций. Так, ст. 48 ЦБ установила, что Банк России не имеет права: 1) осуществлять банковские операции с юридическими лицами, не имеющими лицензии на проведение банковских операций, и физическими лицами, за исключением случаев, предусмотренных законом (ст. 47 ЦБ); 2) приобретать доли (акции) кредитных и иных организаций, за исключением случаев, предусмотренных законом (ст. 7 и 8 ЦБ); 3) осуществлять операции с недвижимостью, за исключением случаев, связанных с обеспечением деятельности Банка России, его предприятий, учреждений и организаций; 4) заниматься торговой и производственной деятельностью, за исключением случаев, предусмотренных законом; 5) пролонгировать предоставленные кредиты.

     Правда, часть этих запретов носит весьма странный характер, поскольку влечет негативные последствия не для Банка  России, а для его клиентов. Например, запрет на пролонгацию выданных кредитов означает, что любой не возвращенный своевременно кредит автоматически  попадает в категорию просроченных, а следовательно, проценты по нему не относятся на себестоимость банковской деятельности, а уплачиваются за счет чистой прибыли. Кроме того, это означает, что Банк России автоматически вправе взыскивать штрафные санкции дополнительно  к процентной ставке по договору.

     Следует также заметить, что из указанных  запретов очень легко могут быть сделаны исключения. Для этого  понадобится внутреннее решение  Банка России в вице решения Совета директоров.

     В дополнение к сказанному необходимо добавить, что некоторые запреты  имеют и правовые исключения. Так, 51% акций Сберегательного банка  Российской Федерации находится  у Центрального банка РФ, хотя законом  это запрещено.

     Банк  России несет ответственность в  порядке, установленном федеральными законами. В суде и арбитражном  суде интересы Банка России могут  представлять руководители его территориальных  учреждений и другие должностные  лица Банка России, которые получают соответствующую доверенность в  установленном порядке.

     Компетенция Центрального банка включает в себя наряду с обычными банковскими операциями и те, которые могут быть отнесены к исключительной компетенции Центрального банка. Речь идет, в частности, о кредитовании Министерства финансов для покрытия разрывов между годовыми текущими бюджетными доходами и расходами, а также  о приобретении государственных  ценных бумаг при их первичном  размещении. Кроме того, средства федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов хранятся в Банке России, если иное не установлено федеральными законами. Банк России без взимания комиссионного вознаграждения осуществляет операции с федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами, с бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами, а также операции по обслуживанию государственного долга и операции с золотовалютными резервами Российской Федерации. Полномочия Банка России по обслуживанию государственного долга определяются федеральными законами. Банк России и Министерство финансов Российской Федерации в необходимых случаях заключают соглашения о проведении указанных операций по поручению Правительства Российской Федерации.

     Банковская  деятельность Банка России ставит вопрос о режиме получаемой прибыли, о которой  речь пойдет дальше. Здесь же хотелось бы только подчеркнуть необходимость  установления правила о праве  государства как собственника на часть предпринимательского дохода Банка России. Этот вопрос может  решаться по-разному. Можно установить порядок налогообложения этой прибыли, когда в бюджет будет поступать, например, такая же часть доходов  Банка России, как и обычных  коммерческих банков; размер налога может  быть и выше, что должны установить экономисты. Можно избрать иной вариант: в бюджет будет поступать вся  прибыль Банка России, а государство  как собственник будет решать, какую часть этой прибыли направить  на развитие этого своеобразного  коммерсанта.

     В феврале 1997 года государство решило эту проблему следующим образом. По итогам года Банк России должен перечислить 50% фактически полученной балансовой прибыли  после утверждения годового отчета Банка России Советом директоров. Оставшаяся прибыль Банка России направляется в резервы и фонды  различного назначения.

     Если  речь вдет о коммерческой деятельности ЦБ РФ, а считать ее иной невозможно при всех заклинаниях и принципах, зафиксированных в законе, то нужно  установить допустимость и возможность  ее сочетания с управленческой деятельностью, властными функциями. Действующий  Закон о ЦБ РФ не случайно сохраняет  по этому поводу молчание, предоставляя Банку России право самостоятельно решать этот вопрос.

     3. Третье направление компетенции  ЦБ РФ заключается в том,  что Центральный банк является  органом государственного контроля  и надзора в сфере кредитно-денежного  обращения. Он надзирает за  законностью банковской деятельности, не вмешиваясь при этом в  оперативно-хозяйственную деятельность контролируемых субъектов. Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями банковского законодательства, нормативных актов Банка России, в частности, установленных ими обязательных нормативов. Главная цель банковского регулирования и надзора — поддержание стабильности банковской системы, защита интересов вкладчиков и кредиторов. Надзорные и регулирующие функции Банка России, установленные законом, могут осуществляться им непосредственно или через создаваемый при нем орган банковского надзора. Решение о создании данного органа принимается Советом директоров.

     Для осуществления своих функций  в области банковского надзора  и регулирования Банк России проводит проверки кредитных организаций  и их филиалов, направляет им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений  и применяет предусмотренные  настоящим Федеральным законом  санкции по отношению к нарушителям. Проверки могут осуществляться уполномоченными  Советом директоров представителями  Банка России и по его поручению  аудиторскими фирмами. Уполномоченные Советом директоров представители  Банка России имеют право получать и проверять отчетность и другие документы кредитных организаций, при необходимости снимать копии  с соответствующих документов.

     В случае нарушения кредитной организацией федеральных законов, нормативных  актов и предписаний Банка  России, непредставления информации, представления неполной или недостоверной  информации Банк России имеет право  требовать от кредитной организации  устранения выявленных нарушений, взыскивать штраф в размере до одной десятой  процента от размера минимального уставного  капитала либо ограничивать проведение отдельных операций на срок до шести  месяцев.

     В случае невыполнения в установленный  Банком России срок предписаний об устранении нарушений, а также в  случае, если эти нарушения или  совершаемые кредитной организацией операции создали реальную угрозу интересам  кредиторов (вкладчиков), Банк России вправе: 1) взыскать с кредитной организации  штраф до 1% от размера оплаченного  уставного капитала, но не более 1% от минимального размера уставного  капитала; 2) потребовать от кредитной организации: — осуществления мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации, в том числе изменения структуры активов; — замены руководителей кредитной организации; — реорганизации кредитной организации; 3) изменить для кредитной организации обязательные нормативы на срок до шести месяцев; 4) ввести запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, предусмотренных выданной лицензией, на срок до одного года, а также на открытие филиалов на срок до одного года; 5) назначить временную администрацию по управлению кредитной организацией на срок до 18 месяцев; 6) отозвать лицензию на осуществление банковских операций в порядке, предусмотренном федеральными законами.

     Банк  России осуществляет анализ деятельности кредитных организаций с целью  выявления ситуаций, угрожающих законным интересам кредиторов (вкладчиков), стабильности банковской системы в  целом. В случае возникновения таких  ситуаций Банк России вправе принимать  меры, предусмотренные ст. 75 настоящего Федерального закона, а также по решению Совета директоров осуществлять мероприятия по финансовому оздоровлению кредитных организаций.

     Как показывает изучение практика, самым  сложным вопросом контрольных функций  ЦБ РФ является вопрос об их основаниях и процедурах реализации. Сейчас чисто  теоретически можно выделить только два вида несомненных оснований  для осуществления каких-либо контрольных  функций ЦБ: — несоблюдение установленных  экономических нормативов; — сообщения  клиентов или контрагентов банка  о допущенных нарушениях законодательства.

     Все остальные основания, используемые для проведения регулярных проверок, нуждаются в более подробном  регулировании, поскольку в каждом конкретном случае возникает угроза вмешательства ЦБ в деятельность коммерческого банка, нарушения  режима банковской тайны и др.

     Надзор  и контроль в банковской системе  выражается прежде всего в получении  и анализе определенной информации от банков и иных кредитных организаций  с последующими мерами реагирования на эту информацию. В течение 1996—1997 гг. происходило заметное усиление функций надзора и контроля. Так, Банк России установил, что, начиная с отчетности по состоянию на 1 апреля 1997 г., кредитные организации обязаны ежемесячно представлять вместе с балансами в территориальные учреждения Банка России следующие сведения: — об открытых ими корреспондентских счетах в других кредитных организациях и остатках средств на счетах «ностро»; об открытых в данной кредитной организации счетах других кредитных организаций и остатках средств на счетах «лоро»; — о предоставленных межбанковских кредитах и размещенных в кредитных организациях депозитах; — о полученных межбанковских кредитах и привлеченных от кредитных организаций депозитах.

     На  основе указанной информации и представленных балансов территориальные управления ЦБ РФ могут в соответствии с Письмом  Банка России от 28 февраля 1997 г. № 419 «О мерах по усилению надзора за деятельностью кредитных организаций» направлять банкам предписания об ограничении  или даже запрете на осуществление  операций через корреспондентские  счета «ностро». Основаниями для  направления таких предписаний  является невыполнение банком обязательств перед кредиторами, наличие картотеки  по корреспондентскому счету в РКЦ. Далее указанный нормативный  акт устанавливает императивные правила концентрации денежных средой банка именно на корреспондентских счетах в РКЦ.

     Особый  порядок осуществления надзора  установлен для Сберегательного  банка Российской Федерации. Он предусмотрен Письмом Банка России от 23 декабря 1996 г. № 383 «О порядке осуществления банковского надзора за Сберегательным банком Российской Федерации».

     Отдельно  следует сказать о мерах реагирования Банка России на выявленные нарушения. Приведенная выше ст. 75 ЦБ дает крайне неаккуратно сформулированный перечень таких мер, не указывая, за какие нарушения и какие именно меры могут применяться. Право выбора предоставляется ЦБ РФ, который может сам формулировать составы «правонарушений», например так называемую рисковую кредитную политику, сам выбирать меры воздействия, например отзывать, лицензию, сам же исполнять соответствующие меры.

     4. Четвертое направление реализации  компетенции Банка России отражает  функционирование его как органа государственного управления. От предыдущего вида компетенции ЦБ РФ как органа надзора и контроля компетенция его как носителя управленческих функций отличается своей позитивной ориентированностью, в силу которой Банк России должен создавать некоторые общезначимые блага.

     В этом плане нужно выделить несколько  сфер управленческих функций Банка  России. Первая образуется путем обозначения  ЦБ РФ как органа кредитно-денежной политики государства. В соответствии со ст. 35 ЗоЦБ основными инструментами  и методами денежно-кредитной политики Банка России являются: 1) процентные ставки по операциям Банка России; 2) нормативы обязательных резервов, депонируемых в Банке России (резервные  требования); 3) операции на открытом рынке; 4) рефинансирование банков; 5) валютное регулирование; 6) установление ориентиров роста денежной массы; 7) прямые количественные ограничения, Банк России регулирует общий  объем выдаваемых им кредитов в соответствии с принятыми ориентирами единой государственной денежно-кредитной  политики. Банк России может устанавливать  одну или несколько процентных ставок по различным видам операций или  проводить процентную политику без  фиксации процентной ставки. Процентные ставки Банка России представляют собой  минимальные ставки, по которым Банк России осуществляет свои операции. Банк России использует процентную политику для воздействия на рыночные процентные ставки в целях укрепления рубля.

     Размер  обязательных резервов в процентном отношении к обязательствам кредитной  организации, а также порядок  их депонирования в Банке России устанавливаются Советом директоров. Нормативы обязательных резервов не могут превышать 20% обязательств кредитной  организации и могут быть дифференцированными  для различных кредитных организаций. Нормативы обязательных резервов не могут быть единовременно изменены более чем на пять пунктов. При  нарушении нормативов обязательных резервов Банк России имеет право  взыскать в бесспорном порядке с  кредитной организации сумму  недовнесенных средств, а также  штраф в установленном им размере, но не более двойной ставки рефинансирования. При отзыве лицензии на совершение банковских операций депонированные в Банке России средства используются для погашения обязательств кредитной организации перед вкладчиками и кредиторами.

     Под операциями на открытом рынке понимаются купля-продажа Банком России казначейских векселей, государственных облигаций  и прочих государственных ценных бумаг, краткосрочные операции с  ценными бумагами с совершением  позднее обратной сделки. Лимит операций на открытом рынке утверждается Советом  директоров.

     Под рефинансированием понимается кредитование Банком России банков, в том числе  учет и переучет векселей. Формы, порядок  и условия рефинансирования устанавливаются  Банком России. О них пойдет речь в теме, посвященной банковскому  кредитованию.

     Под валютными интервенциями Банка  России понимается купля-продажа Банком России иностранной валюты на валютном рынке для воздействия на курс рубля и на суммарный спрос  и предложение денег. К ним, очевидно, следует отнести и сделки по купле-продаже  драгоценных металлов на внутреннем рынке Российской Федерации, порядок совершения которых регулируется письмом ЦБ РФ от 30 декабря 1996 г. № 390.

     Под прямыми количественными ограничениями  Банка России понимается установление лимитов на рефинансирование банков, проведение кредитными организациями  отдельных банковских операций. Банк России вправе применять прямые количественные ограничения в исключительных случаях  в целях проведения единой государственной  денежно-кредитной политики только после консультаций с Правительством Российской Федерации.

     Банк  России может устанавливать ориентиры  роста одного или нескольких показателей  денежной массы исходя из основных направлений единой государственной  денежно-кредитной политики.

     Банк  России ежегодно не позднее 1 октября  представляет в Государственную  Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной  политики на предстоящий год и  не позднее 1 декабря — основные направления единой государственной  денежно-кредитной политики на предстоящий  год. Предварительно проект основных направлений  единой государственной денежно-кредитной  политики представляется Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации.

     Основные  направления единой государственной  денежно-кредитной политики на предстоящий  год включают в себя следующие  положения: анализ состояния и прогноз  развития экономики Российской Федерации; основные ориентиры, параметры и  инструменты единой государственной  денежно-кредитной политики. Государственная  Дума рассматривает основные направления  единой государственной денежно-кредитной  политики на предстоящий год и  принимает решение.

     Вторая  сфера управленческой деятельности Банка России состоит в организации  денежного обращения на территории России. Банк России является органом, координирующим, регулирующим и лицензирующим  организацию расчетных, в том числе клиринговых, систем в Российской Федерации. Банк России устанавливает правила, формы, сроки и стандарты осуществления безналичных расчетов.

     Существенным  правилом, гарантирующим права участников расчетов, является норма о сроке  расчетных операций. Общий срок безналичных  расчетов не должен превышать двух операционных дней в пределах субъекта Российской Федерации, пяти операционных дней в пределах Российской Федерации.

     Еще одна сфера управленческой деятельности Банка России — это его внешнеэкономические  функции. В данном случае Банк России выступает от имени государства. Россия может участвовать в капиталах  и деятельности международных организаций, которые занимаются развитием сотрудничества в денежно-кредитной, валютной, банковской сферах, в том числе между центральными банками иностранных государств. Взаимоотношения Банка России с  кредитными организациями иностранных  государств осуществляются в соответствии с международными договорами Российской Федерации, федеральными законами, а  также межбанковскими соглашениями.

     Банк  России представляет интересы нашей  страны во взаимоотношениях с центральными или национальными банками иностранных  государств, а также в международных  банках и иных международно-финансовых организациях. Он устанавливает и  публикует официальные котировки  иностранных валют по отношению  к рублю, а также является органом  валютного регулирования и валютного  контроля.

     Функционируя  как орган управления. Банк России должен взаимодействовать с другими  государственными органами. Его постоянный управленческий партнер — Правительство Российской Федерации. Взаимодействие между ними строится на принципах взаимного представительства, введенных Указом Президента Российской Федерации от 15 августа 1994 г. № 1688. Положением о взаимном представительстве Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации предусмотрено взаимное присутствие Правительства Российской Федерации на заседаниях Совета директоров Центрального банка Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации на заседаниях Правительства Российской Федерации. Функцию присутствия осуществляет Председатель Центрального банка Российской Федерации, министр финансов Российской Федерации и министр экономики Российской Федерации либо лица, их замещающие. Они обладают правом совещательного голоса.

     Председатель  Центрального банка Российской Федерации  участвует в заседаниях Правительства  Российской Федерации при рассмотрении вопросов экономической, денежно-кредитной  политики, а также вопросов, затрагивающих  интересы банковской системы.