Антимонопольная политика. 19

Содержание

Введение

Важным направлением государственного регулирования отраслевых рыночных структур и поведения фирмы в экономике является антимонопольная политика правительства, то есть корректировка такой деятельности фирм, которая рассматривается как наносящая ущерб конкуренции на рынке.

Среди целей государственной антимонопольной политики можно выделить такие, как:

• обеспечение эффективности производства и распределения ресурсов в экономике;
• предотвращение или ликвидация нежелательных рыночных структур и нежелательного поведения экономических агентов - то есть таких ситуаций, которые рассматриваются как нарушающие общественное благосостояние;
• помощь одним группам экономических агентов за счет других (например, содействие малым фирмам в их конкуренции с крупными, независимо от их эффективности, или фирмам одних отраслей по сравнению с другими сферами деятельности).

Закон Российской Федерации «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»  был принят в 1991 году. Закон определил основные положения государственной антимонопольной политики, направленной на предупреждение и пресечение злоупотребления хозяйствующими субъектами доминирующим положением на товарном рынке, а также формы недобросовестной конкуренции и способы ее преодоления.

1. Монополия

1. Понятия, сущность, виды

Монополия (от греч. monos — один, poleo — продаю) — крупный собственник, который захватывает подавляющую часть рыночного пространства в целях своего обогащения.  В зависимости от характера и причин возникновения различают следующие виды монополий:

Естественная монополия. Ею обладают собственники и хозяйственные организации, имеющие в своем распоряжении редкие и свободно не воспроизводимые элементы производства (редкие металлы, особые земельные участки под виноградники). Сюда также относятся целые отрасли инфраструктуры, имеющие особо важное и стратегическое значение для всего общества (железнодорожный транспорт, военно-промышленный комплекс). Существование естественных монополий оправдывается тем, что они дают огромный экономический выигрыш от больших масштабов производства. Здесь создают товары с меньшими затратами по сравнению с расходами ресурсов, которые были бы на множестве аналогичных фирм.

Легальные (от лат. legalis — законный) монополии образуются на законном основании. К ним можно причислить такие формы монополистических организаций:

• патентная система. Под патентом подразумевается свидетельство, выданное правительством страны гражданину на право исключительного пользования сделанным изобретением. Патентом также именуется документ, дающий право на занятие промыслом, торговлей;
• авторские права, согласно которым интеллектуальные собственники получают исключительное право продавать или размножать свои произведения в течение всей жизни или какого-то периода;
• торговые знаки — специальные рисунки, названия, символы, которые позволяют идентифицировать (отождествить) товар, услугу или фирму (конкурентам запрещается использовать зарегистрированные торговые знаки).

Искусственные монополии. Под этим условным названием имеются в виду объединения предприятий, создаваемые ради получения монополистических выгод. Эти монополии преднамеренно меняют структуру рынка:

• создают барьеры для вхождения на отраслевой рынок новых фирм;
• ограничивают аутсайдерам (предприятиям, которые не вошли в монополистическое объединение) доступ к источникам сырья и энергоносителям;
• создают очень высокий (по сравнению с новыми фирмами) уровень технологии;
• применяют более крупный капитал (дающий больший эффект от роста масштаба производства);
• «забивают» новые фирмы хорошо поставленной рекламой. Искусственные монополии образуют ряд конкретных форм: картель, синдикат, трест и концерн. Картель — союз нескольких предприятий одной отрасли промышленности, в котором его участники сохраняют свою собственность на средства и продукты производства, а созданные изделия сами продают на рынке, договариваясь о квоте — доле каждого в общем выпуске продукции, продажных ценах, распределении рынков и др. Синдикат — объединение ряда предприятий, изготавливающих однородную продукцию; здесь собственность на материальные условия хозяйствования сохраняется за участниками объединения, а готовая продукция сбывается как общее достояние через созданную для этого контору. Трест — монополия, в которой создается совместная собственность данной группы предпринимателей на средства производства и готовую продукцию. Концерн — союз формально независимых предприятий (обычно из разных отраслей промышленности, торговли, транспорта и банков), в рамках которого головная фирма организует финансовый (денежный) контроль за всеми участниками.

Признаки монополии:

• Монополистический рынок представлен одним продавцом и множеством покупателей. 
• Производимая продукция является уникальной (отсутствуют товары-заменители).
• Вход новых фирм на рынок фактически невозможен из-за барьеров.
• Сложность в получении полной информации обо всём рынке.

2. Особенности монополий в России

Монополистическая деятельность в РФ – это противоречащие антимонопольному законодательству действия или бездействие хозяйствующих субъектов, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, направленные на недопущение, ограничение или устранение конкуренции.

Предприятие признается монополистом, если занимает господствующее (доминирующее) положение на рынке товара, не имеющего заменителей, или на рынке взаимозаменяемых товаров. Такое положение позволяет ему затруднять доступ на рынок другим производителям, диктовать свои условия им и потребителям.

Доминирующим считается положение предприятия, если его доля на рынке определенного товара не менее 65%. Из этого правила есть исключения:

• первое - положение предприятия не будет признано доминирующим, если оно сумеет доказать, что, несмотря на превышение 65-процентного лимита, его положение на рынке не является доминирующим;
• второе - положение предприятия считается доминирующим даже тогда, когда его доля на рынке определенного товара меньше 65%, если это доминирование выявил антимонопольный орган, исходя из стабильности доли данного предприятия на рынке, из относительного размера долей его контрагентов, а также из ограниченности доступа на этот рынок новых конкурентов.

Если же доля предприятия на рынке определенного товара не превышает 35%, его положение не может быть признано доминирующим, а оно само монополистом.

На сегодняшний день в Российской Федерации имеются два крупнейших субъекта – естественных монополиста: ОАО «Газпром» и ОАО «РЖД».

2. Антимонопольная политика

1. Становление антимонопольной политики в России

Выделяют два метода антимонопольного регулирования: прямой и косвенный. Прямой метод регулирования включает меры, устраняющие или предупреждающие монопольное положение отдельных субъектов на рынке. А к мерам косвенного регулирования относятся преимущественно финансово-кредитные методы предупреждения и преодоления монополистических явлений в экономике.

Таким образом, суть фактически любой антимонопольной политики заключается в использовании выгод крупномасштабной экономики и в нейтрализации её побочных последствий, связанных с ослаблением конкуренции на товарных и иных рынках.

Специфика российских монополий сказалась и на особенностях законодательного регулирования их деятельности. В капиталистических странах монополии появились, когда уже существовали рыночные отношения, и государство, чтобы воспрепятствовать удушению конкуренции, стало вводить ограничивающие нормы. Российское законодательство о конкуренции разрабатывалось при сильных монополиях и лишь формирующихся рыночных отношениях. Поэтому для нашей страны важно не только ограничивать монополизм и злоупотребления доминирующим положением, добиваться соблюдения правил конкуренции, наказывать за их нарушения, но и создавать конкурентную среду, проявляя политическую волю.

Первый закон, касающийся антимонопольного регулирования экономики появился в России в 1991 году – закон «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» от 22 марта 1991 года.

С 1991 года по 1999 год было введено большое количество объективно необходимых законов, составивших организационно-правовую базу для регулирования монополий. К примеру, законы "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" от 3 июля 1991 г., "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" от 13 декабря 1994 г., "О финансово-промышленных группах" от 30 ноября 1995 г., "О естественных монополиях" от 17 августа 1995 г., "Об акционерных обществах" от 26 декабря 1995 г., "О некоммерческих организациях" от 12 января 1996 г., "О рекламе" от 18 июля 1996 г., "О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли" от 14 апреля 1998 г. и другие, а также нормативно-правовые акты Президента РФ и правительства.

Но в 1999 году, через восемь лет после начала реформ, антимонопольное законодательство остро нуждалось в совершенствовании, преимущественно на основе обобщения правоприменительной практики. Появилась необходимость в обновлении всей правовой базы, чтобы она позволила надежнее пресекать злоупотребления рыночной властью, ущемление интересов хозяйствующих субъектов, применять штрафные санкции к юридическим и физическим лицам, включая должностных лиц федеральных и региональных органов исполнительной власти и местного самоуправления, лучше регулировать безопасность и качество товаров и услуг.

В результате такой необходимости, российским правительством в 1999 году было создано Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП). Создано оно было на основе уже существовавшего к тому времени Государственного комитета по антимонопольной политике, которому, по-моему, не удалось достичь ощутимых успехов в создании полноценной конкурентной среды.

МАП состоит из нескольких органов – в него входят Федеральная служба России по регулированию естественных монополий на транспорте (ФСЕМТ), Федеральная служба России по регулированию естественных монополий в области связи (ФСЕМС), Государственный комитет по поддержке и развитию малого предпринимательства (ГКРП) и, возможно, будет включена Федеральная энергетическая комиссия (ФЭК).

Но, несмотря на все предпринятые меры, уровень развития конкуренции в нашей стране явно недостаточен. Специалисты называют причины невысокого уровня развития конкуренции в РФ:

• приватизация не привела, как ожидалось, к появлению эффективных собственников, которые заботились бы о развитии предприятия;
• принудительная реорганизация (реструктуризация) предприятий не была использована должным образом, хотя могла бы облегчить массовое образование новых конкурентоспособных хозяйствующих субъектов;
• малый бизнес так и не получил должного развития.

Специалисты по антимонопольной политики предлагают следующие меры для демонополизации экономики и развития конкуренции :

• наладить антимонопольный контроль за проведением конкурсов, торгов, аукционов, в том числе при размещении заказов на поставки продукции для государственных и муниципальных нужд;
• ввести жесткие меры против действий региональных властей, препятствующих свободе перемещения товаров и капитала по всей России;
• совершенствовать правовое регулирование использования государственных средств для расширения конкурентной среды, снижения концентрации производства и уменьшения ведомственного монополизма;
• согласовать антимонопольное законодательство стран СНГ, адаптировать их конкурентную политику к международным принципам и правилам.

2. Методы антимонопольной политики в России

Самыми важными из всех мер антимонопольной политики для России оказались ограничительные меры. Они предусмотрены законом "О конкуренции" и применяются антимонопольным органом к хозяйствующим субъектам, которые нарушают антимонопольное законодательство. Это запреты на монополистическую деятельность и недобросовестную конкуренцию, на действия органов власти и управления, которые могут неблагоприятно сказаться на развитии конкуренции.

Запреты на монополистическую деятельность подразделяются на запреты, направленные против соглашений, ограничивающих конкуренцию, и запреты на злоупотребление предприятиями своим доминирующим положением. Такие злоупотребления являются наиболее типичным (более 60%) нарушением антимонопольного законодательства.

Довольно часто встречаются такие нарушения, как навязывание контрагенту невыгодных условий договора, несоблюдение порядка ценообразования, согласованные действия предприятий, направленные на ограничение конкуренции. Мониторинг более 200 цен показал, что свыше трети предприятий, занимающих доминирующее положение на рынке, завышают цены на товары и услуги. 

Так же закон запрещает устанавливать монопольно высокие или монопольно низкие цены, изымать товар из обращения с тем, чтобы создавать или поддерживать дефицит или повышать цену, навязывать контрагенту условия договора, невыгодные для него или не относящиеся к предмету договора, включать в договор дискриминирующие условия, которые ставят контрагента в неравное положение по сравнению с другими предприятиями, препятствовать выходу на рынок (или уходу с него) другим предприятиям, побуждать контрагента отказываться от заключения договоров с отдельными покупателями (заказчиками), несмотря на то, что есть возможность произвести или поставить нужный товар.

Монопольно высокая цена - это цена, устанавливаемая доминирующим на рынке данного товара хозяйствующим субъектом (производителем), чтобы компенсировать необоснованные затраты, вызванные недостаточно полным использованием производственных мощностей, и (или) получить дополнительную прибыль за счет снижения качества товара.

Монопольно низкая цена - это цена приобретаемого товара, установленная доминирующим на рынке данного товара покупателем с целью получить дополнительную прибыль и (или) компенсировать за счет продавца свои необоснованные затраты. То есть цена, сознательно установленная доминирующим на рынке данного товара продавцом на уровне, приносящем убытки от продажи, для того чтобы вытеснить конкурентов с рынка.

Применение первой концепции осложняется тем, что производственные затраты необходимо устанавливать с учетом того, что производственные мощности могут быть исчерпаны. Но при общем спаде производства в России это нереально. Так же нереально выяснить действительную себестоимость, прибыль и рентабельность предприятия в условиях господства бартера и неучтённой наличности. Поэтому предпочтительной оказывается концепция сравнения рынков, в рамках которой антимонопольному ведомству не нужно проверять производственные показатели предприятия-монополиста, достаточно на основе внешних факторов выявить монопольно высокие или монопольно низкие цены.

Так же российское антимонопольное законодательство стремиться к запрету заключения соглашений, ограничивающих конкуренцию, а к таким относятся:

• соглашения, препятствующие входу других предприятий на рынок;
• отказы от заключения договоров с определёнными продавцами или покупателями;
• соглашения по разделу рынка по территориальному принципу или ассортименту реализуемой продукции;
• ценовые соглашения.

Наряду с запретами на заключение вредных для конкуренции соглашений и на злоупотребление доминирующим положением для борьбы с ограничением конкуренции применяется контроль за экономической концентрацией. Она возникает в результате создания, реорганизации или слияния предприятий и объединений или когда появляется возможность для группы организаций проводить на рынке согласованную политику.

Согласно закону "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", если предприятие достигает определенного порога по объему операций, оно обязано получить согласие антимонопольного органа на свои действия (предварительный контроль) или уведомить его о них (последующий контроль).

Предварительно контролируются:

• создание, слияние и присоединение коммерческих организаций, объединений, союзов и ассоциаций, если их активы превышают 100 тыс. минимального размера оплаты труда(МРОТ);
• ликвидация и разделение (выделение) государственных и муниципальных унитарных предприятий, активы которых превышают 50 тыс. МРОТ, если это приводит к появлению предприятия, доля которого на товарном рынке превышает 35% (за исключением случаев, когда предприятие ликвидируется по решению суда).

Кроме этого, предварительное согласие требуется, когда:

• лицо (группа лиц) приобретает акции (доли) с правом голоса в уставном капитале хозяйственного общества, если оно (она) получает право распоряжаться более чем 20% таких акций. Это требование не распространяется на учредителей хозяйственного общества при его образовании;
• одно предприятие (группа лиц) получает в собственность или пользование основные производственные средства либо нематериальные активы другого предприятия и балансовая стоимость имущества, составляющего предмет сделки, превышает 10% балансовой стоимости этих средств и активов предприятия, отчуждающего имущество;
• лицо (группа лиц) приобретает права, позволяющие определять условия ведения предпринимательской деятельности предприятия или функции его исполнительного органа.

В этих трех случаях предварительное согласие нужно, если суммарная балансовая стоимость активов лиц, участвующих в сделках, превышает 100 тыс. МРОТ, или одним из них является предприятие, внесенное в реестр хозяйствующих субъектов, доля которых на рынке определенного товара превышает 35%, или приобретателем является группа лиц, контролирующая деятельность этого предприятия.

При создании нового хозяйствующего субъекта учредители освобождены от предварительного контроля, однако они должны уведомить антимонопольный орган о создании предприятия в 15-дневный срок после регистрации. В случае, если создание новой фирмы ведет к ограничению конкуренции, МАП может потребовать от учредителей восстановить первоначальные условия. Если же они опасаются негативных для конкуренции последствий своих действий, то могут обратиться в МАП до регистрации и получить соответствующее заключение.

Российское антимонопольное законодательство не разрешает действия или сделки, в результате которых возможно установление или расширение рыночной власти коммерческой организации, если негативные последствия для конкуренции не компенсируются повышением ее конкурентоспособности на внутреннем и международном рынках. Поэтому контроль не мешает интеграции российских предприятий для конкуренции с зарубежными фирмами.

Но, в тоже время, нередко создание, слияние, присоединение или ликвидация коммерческих организаций и приобретение акций нередко проходят с нарушением антимонопольного законодательства. .

Важным для антимонопольной политики является также запрет на недобросовестную конкуренцию.

Под недобросовестной конкуренцией понимаются действия, направленные на приобретение преимуществ, которые противоречат законодательству, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и которые причинили (могут причинить) убытки конкурентам или нанесли ущерб их деловой репутации. Речь идет о распространении ложных, неточных или искаженных сведений, способных причинить убытки либо нанести ущерб, введении потребителей в заблуждение относительно характера, способа, места изготовления, потребительских свойств и качества товара, а также о некорректном сравнении собственного товара с аналогичной продукцией конкурентов. К недобросовестной конкуренции также относится получение, использование, разглашение научно-технической, производственной, торговой информации или коммерческой тайны без согласия владельца.

В антимонопольной политике используются ещё и запреты на антиконкурентные действия органов власти и управления. Развитие рыночных отношений предполагает устранение прямого вмешательства государственных органов власти в деятельность предприятий. Законом запрещено принимать нормативные акты и совершать действия, которые ограничивают самостоятельность предприятий, создают дискриминирующие или благоприятные условия для одних в ущерб другим и тем самым ограничивают конкуренцию, ущемляют интересы предприятий или граждан.

Однако власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления допускают многочисленные нарушения, в частности необоснованно предоставляют льготы, ограничивают создание предприятий, вводят запреты на их деятельность, продажу или покупку товаров, указывают на приоритетность некоторых договоров, произвольно устанавливают размеры регистрационного сбора, препятствуют выходу на рынок товаров и услуг "иногородних" предприятий и так далее.

Действия органов власти имеют экономическую подоплеку, желание угодить "своим" предприятиям или тем, кто обещает финансовую поддержку на выборах. Между тем законодательство многое запрещает должностным лицам государственной власти и управления:

• заниматься предпринимательской деятельностью, иметь в собственности предприятия;
• самостоятельно или через представителей голосовать посредством принадлежащих им акций (вкладов, паев, долей) на общих собраниях акционеров;
• совмещать функции органов исполнительной власти и местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделять их функциями и правами этих органов.
• не разрешается создавать министерства, госкомитеты и т.п. для монополизации производства или реализации товаров, а также наделять уже существующие органы полномочиями, способными ограничить конкуренцию. Поэтому решения исполнительной власти и местного самоуправления по вопросам создания, реорганизации и ликвидации предприятий или предоставления льгот должны согласовываться с антимонопольным ведомством.

Кроме перечисленных мною мер, в политике России широко используется реестр как инструмент антимонопольного контроля. По результатам анализа состояния товарного рынка и доли предприятий на нем (более или менее 35%) они включаются либо исключаются из государственного реестра. Делает это МАП, если речь идет о российском рынке в целом, или его территориальные управления в случае региональных рынков. Реестр составляется для того, чтобы иметь информационную базу о крупнейших субъектах рынка и контролировать соблюдение ими антимонопольного законодательства.

В реестр обязательно попадают предприятия, являющиеся единственными производителями в России отдельных видов продукции (Брянский машиностроительный завод (вагоны изотермические), "Калугапутьмаш" (машины рельсосварочные, краны укладочные)).

Количество включенных в реестр предприятий зависит от границ товарного рынка, на котором определяется их доля. Чем детальнее рассматривается номенклатура продукции, тем больше предприятий может быть включено в реестр. Антимонопольные органы выявляют предприятия, имеющие значительную долю лишь в производстве наиболее важной для экономики, структурообразующей и социально значимой продукции.

Но внесение предприятия в реестр еще не говорит о том, что оно является монополистом и к нему следует применить ограничительные меры - скажем, по ценам, ибо само наличие крупных предприятий не означает, что они злоупотребляют своим доминирующим положением. Более того, их монополистическая деятельность невозможна, если на рынке ограничен платежеспособный спрос или ресурсы для развития производства.

3. Проблемы XXI века

28 марта 2000 года на очередных парламентских  слушаниях были приняты «Рекомендации  парламентских слушаний «Экономическая  политика в области государственного  антимонопольного регулирования: практический  опыт и задачи совершенствования  законодательства», на которых был  очерчен ряд проблем антимонопольного  регулирования в России.

• Не созданы нормальные рыночные условия существования конкуренции.
• Нет полного набора эффективных инструментов пресечения нелегальных сговоров участников рынка, хотя современная ситуация намного лучше существовавшей на момент выхода рекомендаций.
• Существовала проблема защиты прав потребителей, прежде всего от недоброкачественной продукции. В настоящее время такая проблема не стоит остро, поскольку практически решена.
• На время выхода рекомендаций, существовала слишком сложная структура взаимодействия МАП и других ведомств. В настоящее время проблема решена.
• На время выхода рекомендаций, вне поля зрения МАП были процессы концентрации собственности в целях установления контроля над рынком.
• Не была создана действенная система поддержки малого бизнеса.
• Существовала и существует до сих пор проблема формирования системы регулирования деятельности естественных монополий.
• Существовала проблема пресечения недобросовестной ценовой конкуренции со стороны монополистов. В настоящее время проблема решена.
• На момент выхода рекомендаций, антимонопольное законодательство имело низкую эффективность как следствие дефицита ответственности за недобросовестную конкуренцию. В настоящее время проблема решена

3. Система государственного регулирования естественных монополий

По Закону «О естественных монополиях» сфера регулирования включает: транспортировку нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, транспортировку газа по трубопроводам, железнодорожные перевозки, услуги в транспортных терминалах, портах и аэропортах, услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи, услуги по передаче электрической и тепловой энергии, услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике, услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей.

Можно выделить некоторые методы регулирования государством деятельности естественных монополий:

1. Прямое государственное регулирование. Прямое государственное регулирование посредством определения тарифов или решающего влияния на них для естественных монополистов – достаточно простой и понятный способ, позволяющий снизить роль негативных факторов, существующих в их деятельности. В российском законодательстве данному методу уделяется первостепенное внимание.
2. Торги за франшизу (возможность использования и эффективность в различных условиях). Давая оценку этому методу государственного регулирования, очевиден вывод об ограниченности решения данного вопроса как рынком, так и государством в рамках государственной иерархии независимо от формы: либо непосредственная деятельность, либо прямое государственное регулирование. Однако могут появиться проблемные вопросы.
3. Ценовая дискриминация (организационный и экономический аспекты). Возможность использования ценовых дискриминаций имеется как у естественной монополии для увеличения чистого дохода, так и у регулирующих субъектов (и в первую очередь, государства) для снижения общего негативного эффекта от деятельности конкретного предприятия естественного монополиста.

Российское законодательство, направленное на регулирование естественных монополий, предусматривает не только государственное тарифное регулирование, но также ограничение их в распоряжении имуществом (прежде всего, доставшимся им в результате приватизации).

В тоже время, если предприятие не находится в государственной собственности, то его регулирование сводится к следующему: либо цены устанавливаются на уровне средних издержек монополии, либо применяются двухкомпонентные тарифы, предусматривающие отдельную и фиксированную плату за доступ к получению услуг, а также оплату каждой единицы оплаченных услуг.

Более перспективным и эффективным направлением в области регулирования естественных монополий является их реструктуризация. Реструктуризация отраслей естественной монополии предполагает создание условий для внедрения элементов конкуренции в этих отраслях, устранение барьеров входа-выхода на монополизированные рынки для других хозяйственных субъектов.