Антимонопольное регулирование банковской деятельности

Антимонопольное регулирование банковской деятельности

Введение 

Сейчас, когда в основном завершен этап становления российской банковской системы, о чем свидетельствует  наличие ее более чем десятилетнего  прошлого, а также вполне весомого с точки зрения значимости для  экономики страны настоящего, есть все основания для подведения некоторых итогов, которые могут  помочь определить направления ее дальнейшего  развития.

Одной из основных проблем развития банковской системы России является расхождение теоретических знаний и практических нужд, обусловленное  отсутствием комплексного вневедомственного  подхода к проведению соответствующих  научно-прикладных исследований.

Общая тенденция к специализации  привела к тому, что ученые-правоведы  обычно замыкаются в рамках своей  отрасли юридической науки, а  юристы-практики направляют усилия, как  правило, на решение частных юридических  вопросов. О научных исследованиях, которые проводились бы совместно  представителями юридической, экономической  и политической наук, ведутся лишь одни разговоры.

Между тем научное знание о банковской системе и закономерностях ее развития - это такое "взаимопереплетение" права, экономики и политики, что отделить одно от другого подчас бывает весьма трудно.

Ярким примером подобного "взаимопереплетения" как раз и является избранная для исследования тема - регулирование рынка банковских услуг нормами банковского и антимонопольного законодательства. Во-первых, исследованию подлежит один из основополагающих экономических феноменов современного общества - рынок. Во-вторых, рынок рассматривается с точки зрения его регулирования правовыми средствами, что предполагает необходимость включения в сферу исследования юридической проблематики. В-третьих, предметом исследования является антимонопольное регулирование, которое невозможно описать не используя термины "конкуренция" и "монополия", вошедшие в обиход сначала как понятия экономической действительности, а затем как категории юридической терминологии и практической юриспруденции. Наконец, в-четвертых, исследуется регулирование специфического рынка -рынка банковских услуг, где основным "товаром" являются деньги, представляющие собой важнейший инструмент взаимодействия личности, общества и государства. Механизмы взаимозависимости и взаимовлияния, а иногда и взаимоконвертации денег и власти пока еще ждут своих исследователей. Но сам факт наличия весьма тесной взаимозависимости и взаимовлияния этих категорий очевиден. В связи с этим законодательное регулирование рынка банковских услуг самым непосредственным образом затрагивает политические интересы различных общественных слоев и групп.

Комплексный характер банковского  законодательства, обусловливающий  включение в него норм различных  отраслей законодательства зачастую без  соблюдения необходимого системного подхода, в силу того, что эти отрасли  сами претерпевают качественные изменения  в связи с общей реформой российского  права, вызывает несогласованность  отдельных его положений, наличие  пробелов, несоответствий, а подчас и прямых противоречий в нормативных  правовых актах. Этому способствовал ряд обстоятельств:

во-первых, в силу сложившихся исторических причин банковское законодательство призвано обеспечивать потребности новой  беспрецедентно быстро развивающейся  банковской системы в условиях смены общественно-экономического строя, демонтажа социалистической системы хозяйствования и становления рыночных отношений в сжатые исторические сроки;

во-вторых, различные законодательные  акты, так или иначе влияющие на развитие банковской системы, разрабатывались  и принимались в разное время, в условиях изменения "внешних  причин", обусловливающих их принятие, когда на повестку дня со всей остротой вставали новые, ранее неизвестные  задачи. В этих условиях обеспечить преемственность и согласованность  различных законов было чрезвычайно  трудно, а иногда и просто невозможно. Противоречивость современного политического  и социально-политического развития России порой порождает юридическую  неразбериху. Правовая система непрерывно трансформируется и связи между  нормативными правовыми актами нередко  нарушаются;

в-третьих, разные законодательные  акты принимались по инициативе различных  субъектов, с целью обеспечения  разных интересов, которые часто  не совпадают, находятся между собой  в неоднозначных отношениях, образуют довольно сложную иерархическую  систему, а нередко оказываются  прямо противоположными;

в-четвертых, связи между вновь  принимаемыми и существующими законодательными актами, являющиеся, по нашему мнению, основой системности права, изначально формируются без необходимо глубокого  обоснования, что приводит к дополнительному  давлению на правовую систему в сторону  ее деформации. Таким образом, необходимость срочной разработки юридических основ рыночных отношений в сфере банковского дела в связи с появлением и бурным развитием в России двухуровневой банковской системы привела к не всегда корректному формулированию ряда основополагающих правовых понятий в этой области. Законодатель, стремясь удовлетворить потребности большого количества быстро развивающихся отраслей права, нормы которых используются для правового регулирования банковской деятельности, далеко не всегда смог обеспечить необходимо скрупулезное отношение к правилам законодательной техники, что привело к наличию указанных выше недостатков.

Сейчас, когда разработан и принят ряд основополагающих нормативных  правовых актов в области банковского  дела, что предполагает их практическое применение, неизбежен более или  менее длительный период проб и ошибок - период обычный для претворения  в жизнь решений, принятых без  их достаточной согласованности  между собой. Опасно то, что терминологическая  неточность закона или методологической рекомендации по его исполнению может  повлечь неправильное их применение, а следовательно, и негативные последствия. И если такие ошибки, допущенные в области финансово-правовых отношений, могут быть тем или иным образом в последствии эффективно исправлены, то ошибки в области применения уголовного закона отражаются на конституционных правах и свободах конкретных граждан и носят необратимый характер.

Словом, один из главных недостатков  банковского законодательства РФ состоит  в том, что до настоящего времени  нет нормативных определений  ряда основополагающих категорий. Вот  почему разработка юридических определений  основных банковско-правовых понятий  по-прежнему остается необходимой и  особо актуальной задачей, которая  имеет большую теоретико-практическую значимость.

Проведение такого исследования, на наш взгляд, актуально с точки  зрения правоприменительной деятельности исходя из следующих обстоятельств:

во-первых, как известно, основная задача правоприменительных органов, судебно-следственного аппарата на современном этапе заключается  в повышении уровня специальной  подготовки должностных лиц, которым  предстоит проводить в жизнь  требования новых законов, что осложняется  отсылочным характером отдельных норм, регулирующих правоотношения, возникающие по поводу осуществления банковской деятельности, а также неявной бланкетностью диспозиций уголовного закона, устанавливающего ответственность за преступления

в банковской сфере. Анализ указанных  норм показывает, что без всестороннего  и полного знания банковского  законодательства суд не сможет адекватно  применить соответствующие нормы  финансового, банковского или уголовного права, а следствие и дознание не смогут правильно квалифицировать  выявленные случаи правонарушений в  банковской сфере;

во-вторых, наличие пробелов в банковском и антимонопольном законодательстве, несогласованность их отдельных  норм не только препятствует совершенствованию  правового регулирования деятельности кредитных организаций, но и в  ряде случаев не позволяет адекватно  применять положения действующих  федеральных законов, что создает  значительные трудности в повседневной практической деятельности руководителей  и служащих кредитных организаций.

Особую актуальность проблематика законодательного регулирования рынка  банковских услуг приобретает в  связи с тем, что до настоящего времени отсутствует официальная  концепция развития банковской системы  России, призванная ответить на вопросы  об основных параметрах, характеристиках, принципах, одним словом, о системе  координат, в рамках которой должно происходить ее дальнейшее развитие.

Именно с этим, на наш взгляд, далеко не в последнюю очередь  связано обилие нестыковок, несоответствий и противоречий в законодательстве, регулирующем деятельность кредитных  организаций. Каким образом следует  регулировать развитие банковской системы, если мы на концептуальном уровне не знаем, какой в результате она должна быть?

Глава 1 - "Исторический и зарубежный опыт законодательного регулирования конкурентных отношений в банковской сфере" 

– проводится исследование опыта законодательного регулирования отношений, влияющих на состояние конкурентной среды в сфере банковского дела, которое имеет своей целью установление сущностных характеристик рассматриваемой области законодательства с тем, чтобы в дальнейшем учитывать этот опыт в процессе совершенствования современной системы антимонопольного регулирования рынка банковских услуг в России.

1.1. - "Законодательство об антимонопольном регулировании банковской деятельности в промышленно развитых странах"

- на основании общепринятой  классификации правовых систем  на соответствующие группы из  всего многообразия национальных  правовых систем, относящихся к  той или иной группе, выбраны  и под углом зрения развития  антимонопольного регулирования  банковской деятельности рассмотрены  правовые системы США, Франции  и Японии, являющиеся наиболее  типичными и яркими представителями  соответственно англосаксонской,  романогерманской и дальневосточной правовых семей.

Исследование показывает, что имеющее  более чем 100-летнюю историю законодательство США, регулирующее конкурентные отношения  на межбанковском рынке, ставит своей целью снижение уровня цен на банковские услуги, увеличение объема информации об этих услугах и предоставляющих их субъектах, а также более оптимальное распределение денежных средств между потребителями банковских услуг и их производителями.

Опыт Франции приводит к выводу о нецелесообразности в стратегическом плане чрезмерного вмешательства  государства в сферу банковской деятельности, включавшего такие, например, методы как национализация значительной части банковского сектора и  сдерживание межбанковской конкуренции  законодательными средствами. При этом осуществленный во Франции в середине 80-х годов отказ от политики огосударствления банковского сектора и сдерживания  конкуренции в практике государственного антимонопольного регулирования реализован в системе совместного регулирования  рынка банковских услуг, при которой  регулирование деятельности собственно кредитных учреждений входит в компетенцию  Комиссии по конкуренции, а финансово-промышленных групп - Банковской комиссии.

Японский опыт свидетельствует  о том, что общим правилом антимонопольного регулирования межбанковской конкуренции  является невмешательство государства  в отношения между самостоятельными экономически независимыми субъектами. При этом жесткие правила слияния  и присоединения банков, ограничение  их участия в акционерном капитале небанковских организаций, полное запрещение не ведущих производственной деятельности холдингов, а также ограничение  на совмещение директорских постов являются исключениями из общего правила и  представляют собой частичные ограничения  свободы экономической деятельности банков. Государственное регулирование  рынка банковских услуг в Японии исходит из принципа "единого  центра", в соответствии с которым  специальный орган - Комиссия по справедливым сделкам - регулирует как межбанковский, так и иные рынки.

1.2. - "Государственное регулирование конкурентных отношений в области банковского дела в дореволюционной России"

- впервые предпринято специальное  исследование дореволюционного  банковского законодательства России  с точки зрения государственного  регулирования конкурентных отношений в области банковского дела. Это позволило сделать вывод, что дореволюционное законодательство не содержало как норм, прямо запрещающих или ограничивающих монополизацию банковского дела, так и норм, поощряющих межбанковскую конкуренцию. Крупнейшие акционерные коммерческие банки, с одной стороны, находились в значительной зависимости от правительства, что следует квалифицировать как проявление незрелости кредитной системы и системы ее управления, а с другой - эта зависимость совершенно не препятствовала концентрации и централизации банковского дела.

Законодательное регулирование деятельности частных кредитных учреждений осуществлялось преимущественно в связи с  возникновением финансово-банковских кризисов, которые возникали и  развивались примерно по одной схеме. Сначала один (обычно весьма солидный московский или петербургский) банк вследствие временных финансовых трудностей прекращает платежи своим клиентам по вкладам. В связи с этим население, не разбираясь в существе дела, устремляется во все банки за востребованием своих  финансовых средств. Требование вкладов  становится громадным, а отношение  к банкам со стороны публики крайне недоверчивым. Паника из центра перекидывается в провинцию. Акции банков в большом  количестве выбрасываются на биржу, вследствие чего их цена значительно  падает, увеличивая общие негативные ожидания.

В качестве положительного момента  следует отметить обычно весьма активную роль государства в ликвидации банковских кризисов, что удавалось сделать  благодаря финансовой поддержке, которую  оказывал коммерческим кредитным учреждениям  Государственный банк. Тем не менее, хотя до революции в России и существовали законы, содержащие нормы, которые оказывали  некоторое влияние на межбанковскую  конкуренцию, законодательное регулирование  деятельности частных кредитных  учреждений не имело сколь-нибудь выраженной антимонопольной направленности.

1.3. - "Состояние конкурентной среды в сфере банковского дела в советской России"

- рассмотрены основы советской  теории и практики в области  межбанковской конкуренции. Сделан  вывод, что конкуренция между  советскими кредитными учреждениями  была исключена даже в недолгий  период проведения новой экономической  политики - период сосуществования  в стране банков, основанных на  различных формах собственности.  Банковская система СССР существовала  в условиях государственной монополии  на банковскую деятельность, в  условиях которой не было места  какой-либо конкуренции. Монополия,  сложившаяся в условиях государственной  социалистической собственности,  представляла собой совершенно  не рыночный феномен, существовала  вопреки рынку и подавляла  развитие рыночных отношений.  Банки занимали подчиненное положение,  играли вспомогательную роль, являлись  собственностью государства и  находились в полной зависимости  от административно-распорядительных  органов государственной власти.

Глава 2 - "Формирование современной системы законодательства об антимонопольном регулировании деятельности кредитных организаций в России (1987-2012 г.г.)"

- посвящена исследованию эволюции  законодательства, регулирующего конкурентные  отношения с участием кредитных  организаций, что сделало возможным  выявление определенных тенденций  его развития, отдельные из которых  к настоящему времени трансформировались  в принципы антимонопольного  регулирования рынка банковских  услуг в Российской Федерации

.

2.1. - "Начало законодательного регулирования конкурентных отношений с участием кредитных организаций в СССР и России" 

- охватывает период с 1987 по 1991 г., который характеризуется появлением первых (пока рассредоточенных по различным актам) законодательных норм, регулирующих конкурентные отношения в банковской сфере, в связи с чем речь может идти лишь о зарождении в России системы антимонопольного регулирования, а также о начале формирования теории и практики антимонопольного регулирования деятельности кредитных организаций.

В этот период произошло признание  на законодательном уровне того, что:

а) осуществление банковской деятельности в условиях свободной конкуренции  является охраняемым законом правом кредитных организаций, в связи с чем государство обязано гарантировать на своей территории недопущение монополизации и недобросовестной конкуренции;

б) реализация указанной гарантии предполагает, что субъекты, нарушающие право других на осуществление банковской деятельности в условиях свободной  конкуренции, могут и должны нести  установленную ответственность;

в) проверка соблюдения субъектами банковской деятельности антимонопольных правил, а также применение санкций к  нарушителям входит в компетенцию  антимонопольных органов;

г) антимонопольные органы могут  быть двух видов:

•во-первых, органы специальной компетенции - те, для которых антимонопольный  контроль составляет основной предмет  их деятельности (их специальную компетенцию). Это органы, которые специально созданы  для реализации антимонопольной  политики государства (антимонопольный  комитет РСФСР),

•во-вторых, органы общей компетенции - те, которые наряду с полномочиями в сфере антимонопольного контроля осуществляют и иные полномочия. Это  органы, созданные для осуществления  иных функций и участвующие в  реализации антимонопольной политики "по совместительству", дополнительно  к осуществлению других (основных для них) функций (Банк России);

д) санкциями, применяемыми к нарушителям антимонопольного законодательства, могут быть их принудительные реорганизация и ликвидация, которые применяются антимонопольными органами либо судом.

2.2. - "Формирование отрасли антимонопольного законодательства"  

- рассматривается период с 1991 г. по апрель 1995 г., в течение которого произошло образование в системе российского законодательства новой отрасли - антимонопольного законодательства, закрепление ее основных начал (принципов) в Конституции Российской Федерации, расширение сфер и областей антимонопольного регулирования.

На законодательном уровне была признана возможность регулирования  межбанковских конкурентных отношений  не только органами государственной  власти, но и негосударственными организациями. В связи с этим правомерно констатировать создание предпосылок для обособления  в системе антимонопольного регулирования  России таких относительно самостоятельных  видов, как регулирование, осуществляемое общественными организациями, и  регулирование, осуществляемое саморегулируемыми организациями.

В этот период сформировалась тенденция, заключающаяся в том, что относительно обособленные группы конкурентных отношений (отношения, связанные с пресечением  монополистической деятельности, и  отношения, связанные с пресечением  недобросовестной конкуренции) регулируются не различными законами (как в ряде европейских государств), а единым комплексным актом.

В сфере регулирования банковской деятельности начала оформляться тенденция  совместного выполнения функции государственного антимонопольного регулирования рынка банковских услуг Банком России и федеральным антимонопольным органом.

2.3. - "Оформление современной системы антимонопольного регулирования рынка банковских услуг"  

- посвящен развитию законодательства  в период с апреля 1995 г. по октябрь1998 г., когда произошли существенные изменения в структуре и содержании законодательства, регулирующего конкурентные отношения на рынке банковских услуг. Этот период характеризуется следующими результатами:

а) появлением системы согласованных  и взаимосвязанных антимонопольных  норм банковского законодательства;

б) дифференциацией сфер антимонопольного регулирования между Банком России и федеральным антимонопольным  органом (если компетенция Банка  России распространяется только на рынок  банковских услуг, то в сферу регулирования  федерального антимонопольного органа отнесены такие виды разрешенной  для кредитных организаций деятельности, как реклама банковских услуг, участие  в финансово-промышленных группах, лизинговые услуги и т.д.);

в) изменением системы антимонопольного регулирования рынка банковских услуг (переход от единоличного регулирования  этого рынка Банком России к совместному  регулированию федеральным антимонопольным  органом и Банком России);

г) отсутствием в ряде случаев  необходимого согласования между содержащимися  в различных законах антимонопольными нормами, распространяющими свое действие на деятельность кредитных организаций, и, соответственно, усложнением системы  антимонопольного регулирования отдельных  рынков, на которых действуют кредитные  организации. В результате взаимоотношения  органов, осуществляющих антимонопольное  регулирование деятельности кредитных  организаций в сфере деятельности финансово-промышленных групп (федеральный  антимонопольный орган, Минэкономики РФ, Банк России), а также на рынке  услуг по лизингу (федеральный антимонопольный  орган и Банк России) не получили четкого законодательного оформления;

д) продолжением оформления тенденции, в соответствии с которой появление новых законодательных норм, регулирующих конкурентные отношения, и, соответственно, развитие, а значит и структурирование антимонопольного законодательства происходит не согласно делению конкурентного права на антимонопольное законодательство и законодательство о защите от недобросовестной конкуренции, а в соответствии с качественными особенностями того или иного рынка.

2.4. - "Завершение структурного оформления законодательства об антимонопольном регулировании деятельности кредитных организаций" 

- охватывает промежуток времени  с декабря 1998 г. по настоящее время. Этот период характеризуется:

а) продолжением не всегда оправданного усложнения системы антимонопольного регулирования различных сфер деятельности кредитных организаций. К нечеткости правового регулирования взаимоотношений между МАП России, Минэкономки России и Банком России в процессе антимонопольного регулирования деятельности финансово-промышленных групп, а также между МАП России и Банком России в процессе антимонопольного регулирования рынка услуг по лизингу, добавилась нечеткая регламентация отношений между МАП России, ФКЦБ России и Банком России в процессе антимонопольного регулирования деятельности кредитных организаций на рынке ценных бумаг;

б) появлением тенденции, позволяющей  в ряде случаев отказываться от конституционных  принципов поддержки конкуренции  и запрещения монополизации на рынке  банковских услуг.

Изучение истории развития законодательства, регулирующего конкурентные отношения  с участием кредитных организаций, позволило сделать следующие  выводы:

1. Господствующей тенденцией развития  антимонопольного законодательства  России, в связи с чем можно говорить о ее трансформации в принцип антимонопольного законодательства, определивший его внутреннюю структуру, является раздельная законодательная регламентация конкурентных отношений на товарных и финансовых рынках. Одним из закономерных результатов действия этого принципа явилось появление совокупности законодательных норм, регламентирующих антимонопольное регулирование деятельности кредитных организаций, которая включает следующие крупные структурные подразделения:

•общие антимонопольные нормы, регулирующие осуществление любой  предпринимательской (в том числе  банковской) деятельности любыми (в  том числе кредитными) организациями;

•антимонопольные нормы, регулирующие отношения, возникающие в связи  с осуществлением банковской деятельности;

•антимонопольные нормы, регулирующие отношения с участием кредитных  организаций по поводу осуществления  ими деятельности, не являющейся банковской.

2. Сложившаяся в России к настоящему  времени система антимонопольного  регулирования включает в себя  следующие основные подсистемы:

•государственное антимонопольное  регулирование;

•негосударственное антимонопольное  регулирование, которое подразделяется на общественное антимонопольное регулирование  и антимонопольное регулирование, осуществляемое саморегулируемыми организациями.

3. Выделены следующие принципы  антимонопольного регулирования  деятельности кредитных организаций:

а) осуществление банковской деятельности в условиях свободной и равной конкуренции является гарантированным  Конституцией РФ правом каждой кредитной  организации и входит в сферу  ее охраняемых законом интересов;

б) действия органов государственной  власти и управления, их должностных  лиц, препятствующие возникновению, реорганизации  кредитных организаций либо осуществлению  ими банковской деятельности по мотивам  нецелесообразности, квалифицируются  как осуществление незаконной монополии  и подпадают под действие антимонопольного законодательства;

в) принцип совместного государственного антимонопольного регулирования рынка  банковских услуг федеральным антимонопольным  органом и Банком России;

г) принцип ограничения существующих монополий в сфере предоставления отдельных видов банковских услуг  и воздержания от введения новых;

д) принцип интеграции антимонопольных правил Российской Федерации и Европейского Сообщества;

е) принцип защиты национальной банковской системы и российских кредитных  организаций от неблагоприятного воздействия  иностранной конкуренции.

Глава 3 - "Правовая природа совокупности антимонопольных норм, регулирующих деятельность кредитных организаций"  

- посвящена исследованию отраслевой  принадлежности и места в системе  российского законодательства той  совокупности антимонопольных норм, регулирующих деятельность кредитных  организаций, которая была выделена  во второй главе работы. Для  этого было признано необходимым  предложить развернутую характеристику отраслей банковского и антимонопольного законодательства, исследовать место выявленной совокупности норм сначала в системе банковского, а затем антимонопольного законодательства, после чего сопоставить полученные результаты.

3.1. - "Банковское и антимонопольное законодательство: общее и особенное" 

- названные отрасли характеризуются  как комплексные отрасли законодательства

принадлежащие к различным классификационным  типам (соответственно, предметно-ограниченная и функционально-ограниченная отрасли), место которых в системе российского  законодательства определяется не одноуровневым  соотношением и взаимодействием  различных отраслей как в случае с основными отраслями права, а перекрещиванием структуры  данной комплексной отрасли со структурами  других отраслей права и законодательства.

3.2. - "Антимонопольные нормы, регулирующие отношения с участием кредитных организаций, в системе банковского законодательства Российской Федерации"

- предлагается теоретическое обоснование  сложившихся к настоящему времени структуры и состава отрасли банковского законодательства.

В связи с тем, что банковское законодательство относится к типу предметно-ограниченных отраслей, основными  признаками, в соответствии с которыми происходит объединение в целом  разнородного нормативного материала  в единую целостность, то есть в отрасль  законодательства, являются: