Бюджетная система РФ. 24

Тема 3. Бюджетная система РФ.

Понятие бюджета и его правовая форма. Понятие бюджетной системы  и её структура. Понятие консолидированного бюджета. Федеральный бюджет. Бюджеты  субъектов Российской Федерации. Местные  бюджеты. Понятие целевого бюджетного фонда. Государственные внебюджетные фонды. Принципы бюджетной системы.

Бюджет — форма образования  и расходования денежных средств, предназначенных  для финансового обеспечения  задач и функций государства  и местного самоуправления.

Государственные и местные (муниципальные) бюджеты являются центральным звеном финансовой системы Российской Федерации как и любого другого государства. Бюджет — необходимый атрибут государства и основа его суверенитета. Посредством бюджетов образуются денежные фонды соответствующего государственного или муниципального образования, которые обеспечивают выполнение задач общего для них значения, создают финансовую основу для осуществления функций органов государственной власти и местного самоуправления.

Федеральный бюджет и бюджеты  государственных внебюджетных фондов РФ разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов РФ и бюджеты  территориальных государственных  внебюджетных фондов разрабатываются  и утверждаются в форме законов  субъектов РФ, местные бюджеты  разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов  муниципальных образований.

Роль бюджета выражается в том, что он создает финансовую базу функционирования государства  и муниципальных образований, выполнения ими своих задач. В то же время  и государственный аппарат, и  органы местного самоуправления содержатся за счет средств соответствующего бюджета. Сюда относятся органы представительной и исполнительной власти, правоохранительные органы.

Система государственных  и местных (муниципальных) бюджетов является центральным звеном финансовой системы. Посредством бюджетов образуются денежные фонды государственного или  муниципального образования, которые  обеспечивают выполнение задач общего для них значения, создают финансовую основу для осуществления функций  органов государственной власти и местного самоуправления.

Бюджетная система - это основанная на экономических отношениях и государственном  устройстве страны совокупность бюджетов всех ее государственных и административно-территориальных  образований, объединенных на основе определенных принципов и имеющих между  собой установленные законом  взаимоотношения.

Существенные различия в  государственном устройстве стран  и в бюджетном законодательстве обусловливают различные виды бюджетных  систем.

В зависимости от формы  государственного устройства различают  бюджетные системы унитарных  и федеративных государств . В унитарных государствах бюджетные системы включают два уровня - центральный бюджет и местные бюджеты; в федеративных - три уровня: федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации, местные бюджеты. Уровни бюджетной системы зависят от существования в стране разных уровней государственного и муниципального управления. Вид бюджета связан с конкретным органом власти и является основной финансовой базой его деятельности.

Определение бюджетной системы  РФ приведено в Бюджетном кодексе  РФ в следующей трактовке: основанная на экономических отношениях и

государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Таким образом, бюджетная  система РФ подразделяется на три  уровня.

Первый уровень включает федеральный бюджет и бюджеты  государственных внебюджетных фондов; второй уровень - бюджеты субъектов  Федерации и бюджеты территориальных  внебюджетных фондов; третий уровень - местные бюджеты.

В настоящее время в  РФ насчитывается 89 субъектов, которые  имеют различный государственно- правовой статус, поэтому второй уровень бюджетной системы представлен различными видами бюджетов: бюджеты республик в составе РФ (21), бюджеты краев (6), бюджеты областей (49), бюджеты автономных областей (1), бюджеты автономных округов (10), бюджеты городов федерального значения (2).

По количеству бюджетов самым

многочисленным является третий уровень бюджетной системы. Общее число местных бюджетов составляет около 30 тысяч, соответственно числу муниципальных образований.

В зависимости от вида муниципальных  образований различают районные, городские, сельские и поселковые бюджеты.

Главным звеном бюджетной  системы РФ является федеральный  бюджет. С помощью федерального бюджета  осуществляется основная доля бюджетного перераспределения валового внутреннего  продукта и национального дохода страны; формирование основных направлений  бюджетной политики и принципов  построения

межбюджетных отношений  строится с учетом возможностей, в  первую очередь, федерального бюджета.

Совокупность региональных бюджетов составляет второй уровень  бюджетной системы РФ.

Бюджет субъекта Федерации (региональный бюджет) - это форма  образования и расходования фонда  денежных средств, предназначенного для  финансового обеспечения задач  и функций, отнесенных к предметам  ведения субъекта РФ.

Разрабатывается и утверждается бюджет субъекта РФ в форме закона субъекта РФ, он составляется на один финансовый год.

Бюджет муниципального образования (местный бюджет) - это форма образования  и расходования фонда денежных средств, предназначенного для финансового  обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения  органов местного самоуправления (города, района, поселка и т.п.).

Органы местного самоуправления действуют в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством. Нормативно-правовые акты органов государственной  власти субъектов РФ определяют бюджетные полномочия органов местного

самоуправления (в рамках федерального законодательства).

Бюджет муниципального образования  довольно прочно связан с бюджетом вышестоящего уровня - бюджетом субъекта РФ, за исключением одного из видов  местных бюджетов - бюджета закрытого  административно-территориального образования

(ЗАТО).

В отличие от других видов  бюджетов муниципальных образований  бюджеты ЗАТО непосредственно связаны с федеральным бюджетом.

Федеральные органы власти могут передавать свои доходные источники  прямо в бюджеты ЗАТО, минуя  второй (региональный) уровень бюджетной  системы РФ.

Специфика ЗАТО обусловлена нахождением на его территории режимных объектов Министерства обороны РФ, Министерства РФ по атомной энергии, Российского авиационно-космического агентства, что, очевидно, вызывает необходимость более высокой степени централизации управленческих функций и бюджетных ресурсов.

Краткий обзор бюджетной  системы РФ показал, что на той  или иной территории РФ функционируют  бюджеты всех уровней бюджетной  системы.

Свод всех бюджетов, утверждаемых на соответствующей территории РФ, получил название консолидированного бюджета.

В зависимости от территориальной  принадлежности различают бюджет консолидированный муниципального образования, бюджет консолидированный субъекта РФ, бюджет консолидированный РФ.

Консолидированный бюджет РФ включает федеральный бюджет и свод консолидированных бюджетов субъектов  РФ.

- это расчетный документ, отражающий соединение (консолидацию) всех показателей, характеризующих  объединяемые бюджеты.

Процесс консолидации требует  соблюдения определенных правил суммирования основных показателей бюджета - доходов, расходов, дефицита (профицита).

Консолидированный бюджет субъекта РФ включает бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на территории данного  субъекта РФ.

Структура консолидированного бюджета субъекта РФ (на примере  области) показана на рисунке 2.

Консолидированный бюджет муниципального образования состоит из свода  всех местных бюджетов, разработанных  и утвержденных на территории данного  муниципального образования.

Структура консолидированного бюджета муниципального образования (на примере условного района какой-либо области) показана на рисунке 3.

В соответствии с Общими принципами организации местного самоуправления в РФ, принятыми в октябре 2003г ., предстоит реформирование всей системы местного самоуправления, которое охватывает и область местных бюджетов.

В структуре консолидированного бюджета муниципального образования, представленной на рисунке 4, показаны предстоящие изменения, касающиеся низового звена бюджетной системы  РФ.

Структурным элементом бюджетной  системы РФ являются государственные  внебюджетные фонды. В финансовой системе  бывшего СССР внебюджетных фондов как  самостоятельного звена государственных  финансов не было. Они появились  в начале 90-х годов вместе с  переходом к рыночным реформам. Впоследствии, по целому ряду внебюджетных фондов было принято решение о консолидации их в бюджет. Они стали включаться в бюджет отдельными статьями. Социальные же фонды сохранили статус внебюджетных.

Бюджетным кодексом РФ предусмотрено, что государственные внебюджетные фонды предназначены для реализации конституционных прав граждан на социальное обеспечение по возрасту, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и получение  бесплатной медицинской помощи, социальное обеспечение по болезни, инвалидности и в других случаях, предусмотренных  законодательством РФ о социальном обеспечении.

В статье 144 указанного Кодекса  представлен состав государственных  внебюджетных фондов РФ. В их числе:

Пенсионный фонд РФ;

Фонд социального страхования  РФ;

Федеральный фонд обязательного  медицинского страхования;

Государственный фонд занятости  населения РФ.

С 2001 г. функционируют три  государственных внебюджетных фонда  социального назначения, сохранивших  свою автономность. К ним относят: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального  страхования, Фонд обязательного медицинского страхования.

Правовой статус указанных  фондов предполагает, что их средства не входят в состав бюджетов всех уровней  и изъятию не подлежат. Бюджеты  государственных внебюджетных фондов РФ рассматриваются и утверждаются в форме федеральных законов  одновременно с принятием федерального бюджета на очередной финансовый год.

Бюджеты территориальных  государственных внебюджетных фондов представляются на рассмотрение законодательных  органов власти субъектов РФ и  утверждаются одновременно с принятием  законов субъектов РФ о бюджете  на очередной финансовый год.

Бюджетная система страны построена с учетом принципов, перечень которых регламентирован Бюджетным  кодексом РФ. К их числу относят  следующие принципы:

единства;

разграничения доходов и  расходов между уровнями

бюджетной системы РФ;

самостоятельности бюджетов;

полноты отражения доходов  и расходов бюджетов, бюджетов государственных  внебюджетных фондов;

сбалансированности бюджета;

эффективности и экономности  использования бюджетных средств;

общего (совокупного) покрытия расходов;

гласности;

достоверности бюджета;

адресности и целевого характера бюджетных средств.

Сущность каждого из указанных  принципов кратко раскрыта в соответствующих  статьях Бюджетного кодекса РФ.

С точки зрения соотнесения  данных принципов либо к построению бюджетной системы, либо к механизму  бюджетного финансирования, более подробного изложения заслуживают принципы самостоятельности бюджетов, единства бюджетной системы и разграничения  доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ.

Принцип единства бюджетной  системы означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной  документации, принципов бюджетного процесса в РФ, единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной  системы, ведения бухгалтерского учета  средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Последовательная реализация принципа самостоятельности играет важную роль в построении бюджетной  системы демократического государства. Этот принцип означает: наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня; право органов государственной власти и местного самоуправления

самостоятельно определять направления расходования средств  соответствующих бюджетов и самостоятельно осуществлять бюджетный процесс; недопустимость изъятия доходов, дополнительно  полученных в ходе исполнения бюджетов; другие правовые нормы, способствующие реальной самостоятельности бюджетов.

Принцип самостоятельности  бюджетов тесно связан с другим принципом - разграничением доходов и расходов между уровнями бюджетной системы.

Этот принцип означает закрепление соответствующих видов  доходов и прав по осуществлению  расходов за органами государственной  власти РФ и субъектов РФ, органами местного самоуправления.

Наибольшую сложность  для практической реализации данного  принципа представляет выбор критериев для разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы.

На выработку данных критериев  оказывает влияние ряд факторов, в т.ч. необходимость соблюдения принципа построения межбюджетных отношений - равенства бюджетов субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом.

Этот принцип предполагает установление единых для всех субъектов  РФ нормативов отчислений от федеральных  налогов и сборов в бюджеты  субъектов РФ, применение единой методики определения финансовых затрат на предоставление государственных услуг и других нормативов, являющихся основой для  расчета финансовой помощи субъектам  РФ из федерального бюджета.

Содержание других принципов  построения бюджетной системы в  краткой форме можно свести к  следующему.

Принцип полноты отражения  доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов означает, что все доходы и расходы бюджетов и иные обязательные поступления, определенные законодательством РФ, подлежат отражению в соответствующих бюджетах в полном объеме.

Принцип сбалансированности означает, что объем предусмотренных  бюджетом расходов должен соответствовать  суммарному объему доходов бюджета  и поступлений из источников финансирования его дефицита.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов тесно увязан с  принципом сбалансированности. Данный принцип конкретизирует то положение, что доходы бюджета не могут быть увязаны с определенными расходами  бюджета (за исключением целевых  бюджетных фондов и других случаев, предусмотренных законодательством).

Принцип гласности означает открытость для общества и средств  массовой информации порядка утверждения  бюджетов и отчетов об их исполнении, обязательное опубликование в печати соответствующих материалов.

Принцип достоверности бюджета  означает надежность показателей прогноза социально- экономического развития страны и ее регионов, реалистичность расчета  доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств  означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Принцип эффективности и  экономности использования бюджетных  средств означает, что при составлении  и исполнении бюджетов следует исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего  объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного  бюджетом объема средств.

В Российской Федерации бюджетные  отношения между тремя уровнями бюджетной системы - федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов федерации и органами местного самоуправления - построены на принципах бюджетного федерализма.

Бюджетный федерализм определяют как способ построения бюджетных  отношений между тремя уровнями бюджетной системы, обеспечивающий ведущую роль федерального бюджета  при высокой степени самостоятельности  территориальных бюджетов .

Реализация принципов  бюджетного федерализма предполагает сочетание интересов всего государства  с интересами его регионов, обеспечение  единства и целостности страны при предоставлении

самостоятельности территориям  в решении вопросов, включенных в  их компетенцию.

В отличие от классических федераций (Швейцария, США, Канада) с  высоким уровнем автономии отдельных  государственно-территориальных образований, в РФ принцип равенства прав субъектов  федерации сосуществует с различиями в степени соответствия этих прав реальным социально-экономическим  и политическим условиям обеспечения  жизнедеятельности в субъектах  РФ. Подобное положение предопределило необходимость его учета при  построении межбюджетных отношений.

Межбюджетные отношения  можно определить как денежные отношения  между органами власти разных уровней  по поводу разграничения на постоянной (долговременной без указания срока) основе видов расходов и доходов, поступающих в бюджетную систему  страны, распределения и перераспределения  средств между бюджетами разных уровней.

Основные задачи организации  межбюджетных отношений включают:

выравнивание бюджетной  обеспеченности нуждающимся территориальным  образованиям до минимально необходимого уровня, достаточного для соблюдения конституционных гарантий населению  на всей территории страны;

стимулирование субъектов  власти всех уровней управления к  наращиванию бюджетных средств, рациональному и эффективному их расходованию.

Система межбюджетных отношений  в России функционирует в двух направлениях. Первое направление касается отношений по разграничению видов  расходов и доходов полностью (или  частично) на постоянной основе между  уровнями бюджетной системы. Второе - отношений, связанных с ежегодным  бюджетным регулированием.

Задача разграничения  расходов по уровням бюджетной системы  связана со множеством факторов, прежде всего, с учетом роли управленческих структур федерального, регионального и муниципального уровней в осуществлении экономических и социальных функций государства.

Действующим законодательством

регламентированы виды расходов, финансируемых из бюджета того или  иного уровня. Так, к расходам, финансируемым  исключительно из федерального бюджета, относят: национальная оборона и  обеспечение безопасности государства; функционирование

федеральной судебной системы; осуществление международной деятельности в общефедеральных интересах; содержание учреждений, находящихся в федеральной собственности; федеральная

инвестиционная программа; обслуживание и погашение государственного долга РФ; финансовая поддержка субъектов  РФ и другие виды расходов, обусловленные  полномочиями, возложенными на федеральный  уровень власти.

Из бюджетов субъектов  РФ финансируются расходы, отнесенные к ведению властных структур субъектов  РФ, в частности: обеспечение функционирования органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ; обслуживание и погашение государственного долга  субъектов РФ; содержание и развитие предприятий и организаций, находящихся  в ведении органов власти субъектов  РФ; обеспечение реализации региональных целевых программ; оказание помощи местным бюджетам.

На управленческие структуры  муниципального уровня возложена ответственность  за финансирование расходов, связанных, в первую очередь, с социально- экономическим  развитием данного муниципального образования. Так, исключительно из местных бюджетов финансируются расходы на содержание органов местного самоуправления; на организацию, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, других учреждений, находящихся в муниципальной собственности; на организацию, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства; на муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; на реализацию целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления; на обслуживание и погашение муниципального долга; другие расходы, отнесенные к вопросам местного значения.

Разграничение доходов между

соответствующими бюджетами  преследует цель создания максимально  возможных исходных условий для  сбалансированности бюджетов органами власти на каждом уровне с учетом возлагаемых  на них задач и функций.

В одном из первых законов, заложившим основы современной налоговой  системы РФ «Об основах налоговой  системы в Российской Федерации» (1991), был определен порядок распределения  средств от налогов между бюджетами  разного уровня. Все налоги, поступающие  в бюджетную систему, подразделяются в соответствии с ее уровнями на федеральные, региональные, местные. Разграничение  налогов и других поступлений  означает закрепление их в качестве собственных доходов за соответствующими бюджетами.

Собственные доходы бюджетов - это виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или  частично за соответствующими бюджетами.

К собственным доходам  бюджетов относят как налоговые  доходы, так и неналоговые. Финансовая помощь не является собственным доходом  соответствующего бюджета.

Принцип сбалансированности бюджета

предполагает, что расходы  каждого бюджета должны покрываться  доходами. Если действующее разграничение  доходов не позволяет реализовать  этот принцип в достаточной мере, то возникает потребность в перераспределении  доходов между бюджетами разных уровней. Для решения подобной задачи применяют механизм бюджетного регулирования, составным элементом которого является система регулирующих доходов.

Регулирующие доходы бюджетов - федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются  нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ или  местные бюджеты на очередной  финансовый год.

Нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы РФ, который  передает регулирующие доходы, либо распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня.

Одним из принципов построения межбюджетных отношений является принцип  равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства  местных бюджетов во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства  местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ. Действие этого принципа

предполагает установление единых для всех субъектов РФ нормативов отчислений от федеральных налогов  и сборов в бюджеты субъектов  РФ. Различия же в социально-экономическом  развитии регионов страны не позволяют  с помощью собственных и регулирующих доходов сбалансировать бюджет того или иного субъекта РФ или местный  бюджет. При недостаточности средств  на соответствующих территориях  в рамках бюджетного регулирования  осуществляется перераспределение  средств в различных формах между бюджетами разных уровней.

Бюджетным законодательством  РФ в числе форм финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ предусмотрены: предоставление дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ; предоставление субвенций на финансирование отдельных целевых расходов; предоставление бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта РФ.

Подобная финансовая помощь предусмотрена и для последующих  уровней бюджетной системы.

Обязательным условием предоставления финансовой помощи из федерального бюджета  на выравнивание уровня минимальной  бюджетной обеспеченности бюджету  субъекта РФ является исполнение бюджета  субъекта РФ через Федеральное казначейство Российской Федерации. Помимо этого, субъект  РФ принимает на себя ряд обязательств, в частности, не предоставлять бюджетных  кредитов юридическим лицам в  размере, превышающем 3 процента расходов бюджета субъекта РФ, и не предоставлять  государственных гарантий субъекта РФ в размере, превышающем 5 процентов  расходов субъекта РФ. Аналогичные

количественные ограничения, касающиеся бюджетных кредитов и  муниципальных гарантий, установлены  и для муниципальных образований - получателей финансовой помощи из бюджета субъекта РФ на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности.

До 1994 года существовала практика индивидуального согласования объемов  финансовой помощи субъектам РФ. Эта  практика была отменена с введением  трансфертов в систему бюджетного регулирования. В составе федерального бюджета был образован Фонд финансовой поддержки регионов, объем которого определялся на нормативной основе от величины налоговых доходов этого  бюджета.

Методика расчетов величины трансфертов, подлежащих перечислению дотационным регионам, неоднократно менялась. В задачи подобных расчетов входило обеспечение выравнивания бюджетных доходов территорий на душу населения по единым правилам.

Распределение Фонда финансовой поддержки регионов (с 2001 г. Фонд финансовой поддержки субъектов РФ) осуществлялось в соответствии с расчетной долей (в %) субъекта РФ в указанном Фонде. С 2002 года такие доли в качестве расчетных используются для определения абсолютных сумм трансфертов, утверждаемых в законе о федеральном бюджете на очередной год.

Внутри субъектов РФ сложилась  разная практика во взаимоотношениях с муниципальными образованиями. В  большинстве случаев регулирующие доходы распределяются по методу сочетания  единых и дифференцированных нормативов по разным видам доходов. С 1995 года в  ряде субъектов РФ стали