Дерегулирование в гражданской авиации

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ВОЗДУШНОГО ТРАНСПОРТА

МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ТЕХНИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ ГРАЖДАНСКОЙ АВИАЦИИ

Факультет управления на воздушном транспорте

Доклад на тему « Дерегулирование в гражданской авиации»

Выполнила:

студентка ЭКб 1-1

Слышенкова Е.А.

Проверил:

Купрюхина Л.И

Москва - 2015

Дерегуляция (от лат. regula — правило; англ. deregulation) — отмена или сокращения государственного регулирования в определенной сфере общественных отношений. Как правило, означает уменьшение государственного контроля над тем, как ведется бизнес в той или иной области, например, для стимулирования свободной конкуренции на рынках.

Предыстория

Для того чтобы обратиться к самому началу дерегулирования в РФ, очевидно, нужно вернуться в 1991 год. В октябре 1991 г. ЦНИИ АСУ ГА (Центральный научно- исследовательский институт автоматизированных  систем управления гражданской авиации), как всегда, опубликовал "Центральное расписание движения самолетов (ЦРДС) на 1992 год". Обычно ЦРДС вводилось в действие решением Коллегии МГА (Министерством ГА). Вместо этого, 16 октября 1991 года все территориальные управления ГА в Риге подписали "Договор по обеспечению воздушных перевозок на магистральных авиалиниях на 1992 год". Все перевозчики (по факту, не де-юре) высказали заинтересованность работать в штатном режиме в рамках этого договора без политических интриг. А также срочно перейти на систему прямых взаиморасчетов, которую нужно было срочно создавать. Для этого в Юрмале 11 декабря 1991 года было созвано отраслевое совещание всех управлений ГА и крупных агентств по решению Наблюдательного Совета авиапредприятий по взаиморасчетам (НСАВ) и организационной поддержке Транспортной Клиринговой Палаты (ТКП).

После распада Союза республиканские УГА (управления ГА) немедленно стали субъектом международного права. Централизованная система МГА для них заменилась на местную систему управления. Причем, даже более жесткую чем раньше, так как основные перевозки в республиках становились международными. А также возникла необходимость работы в условиях конкуренции с новыми авиакомпаниями в каждой республике, после многолетнего монополизма.

Российские перевозчики в 1991 году на внутреннем рынке обслуживали около 63 млн пассажиров, что говорит о значительном объеме Внутренних Воздушных Линий (ВВЛ). Конечно, это связано с огромной территорией России и социальной значимостью авиации, как средства сообщения.

В отличие от республик СНГ, организационная система управления отраслью в России оказалась иной. После упразднения МГА, государство "отказалось" управлять коммерческой деятельностью отрасли. Основные организационные решения были проведены осенью 1991 года, причем без широкого обсуждения и информирования общественности. Так, 23 октября в составе Минтранса РСФСР был организован Департамент воздушного транспорта (ДВТ), причем без коммерческих функций управления. А 14 ноября 1991 года Президент СССР своим указом упразднил  МГА, которое с 1 декабря 1991 года прекратило свое существование.

Таким образом, российские перевозчики неожиданно де-факто оказались на "рынке" ВВЛ в условиях "ДЕРЕГУЛИРОВАНИЯ". До сих пор не ясен ответ на вопрос:

Вопрос 1. Почему из МГА СССР не сделали МГА РФ? Ведь это было логично в 1991 году, так как МГА еще существовало. Почему произошло "шоковое дерегулирование" отрасли без всякой подготовки и законодательного оформления? Ведь распад Союза никак не был связан с необходимостью дерегулирования отрасли, это абсолютно разные процессы.

Переход на дерегулирование в России не был законодательно оформлен. Хотя на самом деле это очень важное государственное решение, которое в других странах широко обсуждается и вводится в действие законодательно. Не была сформулирована новая Концепция управления отраслью, не были проанализированы недостатки существовавшей системы и не определены цели новой системы управления. В России переход на дерегулирование получился как бы сам собой, так как совпал с созданием новых органов управления в России и упразднением старых в СССР. Термин "дерегулирование" или "либерализация" по отношению к авиаиндустрии России до сих пор де-юре не закреплено, хотя де-факто он действует уже 20 лет. Возможно, что последствия такого не официального перехода на "дерегулирование" ощущаются до сих пор.

В Центральном расписании все территориальные УГА (перевозчики) работали как одна авиакомпания – "большой Аэрофлот". Все рейсы ЦРДС не имели кодов авиаперевозчиков, потому что на внутреннем рынке была одна авиакомпания и коды были не нужны. Перевозчики (УГА, ОАО и т.д.) фиксировались в Плане Движения Самолетов (ПДС). Пассажиры могли свободно пересаживаться с одного рейса на другой в рамках этой одной авиакомпании. В аэропортах были службы, которые в случае сбоев расписания помогали пассажирам всех фактических перевозчиков. Авиабилет был нейтральным. А на международном рынке все перевозчики использовали коды Аэрофлота – SU, AFLT, 555. Теперь авиакомпаний в России много, однако ни одна не стала такой, как "большой Аэрофлот" с объемом перевозок около 88 млн пассажиров в год и сеть авиалиний которой "накрывала" бы всю страну.

Даже если "большой Аэрофлот" распадался на 15 и более региональных авиакомпаний (УГА), то реальным собственником этих авиакомпаний в 1992 году по-прежнему оставалось государство. Напомним, что в 1991 году появилась Трансаэро – первая авиакомпания другой формы собственности. Это было принципиально, но она была одна. Все остальное принадлежало государству.

Предполагалось, что государство будет по-прежнему выпускать единое расписание для "своих" авиакомпаний, иметь единую систему тарифов для "своих" авиакомпаний, управлять продажей перевозок, иметь единую систему  взаиморасчетов по выручке и т.д.. Авиакомпания с объемом перевозок почти 90 млн пассажиров могла себе позволить многое, это была бы очень крупная мировая авиакомпания.

Конечно, государство могло продавать свои акции частным структурам и физическим лицам. Но до тех пор, пока более 50% акций авиакомпаний принадлежали государству, хозяин должен был эффективно управлять своей собственностью. А иначе - какой же он хозяин? Значит, авиакомпании государственной формы собственности должны взаимодействовать и сотрудничать друг с другом, а не конкурировать или устраивать тарифные войны.

Возможно, во многом в таком развитии событий виноват ЦУМВС (правопреемник Аэрофлота), которое одним из первых отделилось от остальной отрасли, вместо того, чтобы с другими региональными перевозчиками сохранить международный и внутренний рынок. А сейчас Аэрофлот прорывается на внутренний рынок как бы "заново". Это, безусловно, правильно, иначе с Аэрофлотом может повториться история Пан-Американ, которая после дерегулирования в США оказалась без внутренней сети авиалинии и обанкротилась.

Вопрос 2. Почему государство отказалось эффективно управлять своей собственностью? Ведь в рыночных условиях это еще более актуально. Государство стало управлять собственностью только на уровне участия в Советах директоров и назначения руководителей авиакомпаний. Но этого явно не достаточно. Идея "большого Аэрофлота" также не сработала.

Одним росчерком пера была уничтожена и единая финансовая система отрасли. Единственным, кто согласился создавать новую централизованную систему взаиморасчетов, оказалось Главагентство ГА, хотя это и не его функция. И на это ушел фактически 1992 год.

Вопрос 3. Каковы результаты дерегулирования (либерализации) на ВВЛ России за 20 лет? Может быть, пора подводить промежуточные итоги?

Для того чтобы сравнивать системы управления авиаиндустрией в разных странах мира, нужно выбрать основной принцип для сравнения. С нашей точки зрения таким принципом следует считать наличие или отсутствие развитого внутреннего рынка - ВВЛ. Причина в том, что если международный рынок перевозок превалирует над ВВЛ, то должны в основном работать международные законы, а если наоборот - внутренний рынок над международным, то нужны "свои" правила для каждой страны.

Поэтому аналогом для системы управления во всех республиках СНГ, конечно, могут быть европейские авиакомпании, которые в основном выполняют международные рейсы, а внутренние (местные) перевозки в них не столь развиты. Это определяется небольшими территориями этих стран. Такое сравнение годится даже для Украины с максимальным внутренним объемом перевозок среди других республиканских УГА. Местные авиалинии составляют до 20%, а на международных авиалиниях – более 80% перевозок.

Нужно отметить, что в настоящее время во всей Европе начал действовать принцип "открытого неба" и поэтому весь "внутренний" рынок Европы тоже стал значительным, но этот рынок начал формироваться значительно позднее. Хотя основные тенденции уже обозначились – это превалирование 3-х авиакомпаний: Люфтганза, Эр Франс и Бритиш Аэруэйс.

Еще один возможный аналог для сравнения – это Китай, со значительной долей ВВЛ, который сейчас тоже активно развивается и в котором действует своя система "полу-регулирования".

Для России аналогом может быть США, которая имеет большую долю ВВЛ и наибольший опыт дерегулирования авиаиндустрии.

"Дерегулирование" – это отход государства от  регулирования. "Либерализация" –  это ослабленная форма регулирования, то есть государство оставляет  за собой некоторые функции  управления.

2. Дерегулирование авиаиндустрии  в США

Как же проходил процесс дерегулирования в США, и каковы его результаты?

В середине 1930 годов в США была Великая Депрессия. В то время федеральное правительство начало всестороннее экономическое регулирование монополий - банков, ж.д., междугородних автобусных перевозок, авиации, ипотеки и других индустрий. Одной из главных целей государства стало ограничение конкуренции или даже ее исключение. Идея была в том, что неограниченная конкуренция на рынке приводит к снижению тарифов, зачастую даже ниже себестоимости. Это приводит к невозможности нормально и безопасно функционировать. Тем более что гражданская авиация рассматривалась скорее как резерв обороны, чем как часть экономики. Эта тенденция отношения к конкуренции в США отражала огромные потери свободного рынка во время Великой Депрессии.

В 1938 году президент США Франклин Делано Рузвельт подписал закон о создании CAB/Civil Aeronautics Board (Совета по гражданской авиации), как государственного федерального органа по регулированию авиаиндустрии.

CAB 40 лет регулировал внутренний рынок авиаперевозок США вплоть до 1978 года. Основные три функции CAB:

1. Определение маршрутов авиалиний и расписаний, закрепление авиалиний за авиакомпаниями.

2. Регулирование тарифов на каждой авиалинии.

3. Антитрастовое регулирование: сертификация вхождения перевозчиков на рынок; продвижение или запрет конкуренции авиакомпаний на новых рынках; регулирование монополизации рынка, чтобы ни одна авиакомпания не доминировала; исключение деструктивной конкуренции; ограничения по банкротству авиакомпаний и их слиянию; субсидирование убыточных маршрутов; регулирование качества обслуживания пассажиров.

Федеральное регулирование было способом обеспечения эффективной работы отрасли в интересах населения страны, хотя и ценой подрыва свободного рынка.

CAB контролировал  вход авиакомпаний на рынок, все  полеты и цены. Для полетов  между штатами авиакомпаниям  выдавался Сертификат на авиалинию, в котором были указаны маршрут, тип самолета, частота и тарифы. То есть утверждался План Движения  Самолетов (ПДС) по каждой авиалинии  и по каждой авиакомпании. Новые  маршруты или оперативное изменение  частоты полетов также требовало  утверждения CAB.

Для отказа от полетов по нерентабельным маршрутам также нужно было разрешение CAB. По причине "нерентабельности" могло быть принято решение о субсидировании. Для этого CAB имел Программу государственных субсидий.

Если перевозчик попадал в финансовую  проблему, то выход с рынка для него был закрыт, а СAB организовывал слияние с более "здоровой" авиакомпанией.

CAB никогда не  устанавливал иерархию (протекционизм) авиакомпаний. При назначении перевозчика  на авиалинию, CAB каждый раз изучал  заявки всех авиакомпаний по  аспектам:

1. Интеграция нового маршрута с другими маршрутами перевозчика;

2. Предлагаемые типы самолетов и частоты полетов;

3. Предложения по тарифам;

4. Историческое участие перевозчика на рынке;

5. Возможности рекламирования и продажи перевозок;

6. Прибыльность полетов.

При этом CAB старался поддерживать и малых перевозчиков, чтобы уменьшить концентрацию больших перевозчиков. Перевозки в стране постоянно росли и в 1969 году превысили 175 млн пассажиров. CAB выпустил насколько мораториев:

• "Routemoratorium" мораторий на авиалинии, по которому заявления на новые маршруты временно больше не рассматривались.

• мораторий на банкротство авиакомпаний, только их слияние.

• запрещалось снижение тарифов, чтобы избегать убытков и банкротства авиакомпаний,

• запрещался вход и выход перевозчиков с рынка без разрешения САВ.

По вопросам тарифов CAB действовал по единой Методике. Сначала анализировались расходы и доходы, причем не для конкретной авиакомпании, а по усредненным отраслевым цифрам. При этом нормативная загрузка считалась 55%. Добавлялись 12% прибыли и получались тарифы. Если перевозчик предлагал именно такие тарифы, то CAB их принимал как целесообразные.

САВ запрещал снижение тарифов и требовал одинаковые тарифы на одинаковые расстояния. Это не давало авиакомпаниям возможности конкурировать и привлекать новый спрос за счет снижения тарифов. Каждые три месяца CAB публиковал уточненные средние цифры расходов и доходов по отрасли. Эти цифры использовались для регулирования тарифов.

Аналитики заметили, что зачастую тарифы между штатами были выше, чем внутри штатов на одинаковые расстояния. Это был результат регулирования тарифов со стороны CAB, и эта практика подвергалась критике.

Невозможность влиять на маршруты и тарифы заставляла разные авиакомпании конкурировать в основном за счет уровня обслуживания. Предлагая щедрые условия полетов пассажирам и увеличивая затраты на рекламу, авиакомпании уменьшали прибыль. Многие пассажиры в США до сих пор помнят шикарное обслуживание авиакомпании PanAmerican, каждый полет которой превращался в праздник.

В результате кризиса цен на топливо в 70-х, крупные авиакомпании договорились коллективно снизить уровень обслуживания на основных маршрутах. CAB одобрил это с 1971 по 1975 годы, чтобы компенсировать подорожание топлива на 25% (эмбарго).

Подкомитет Конгресса США в 1975 году под управлением сенатора Тэда Кеннеди провел анализ системы регулирования САВ, который показал:

1. Тарифы значительно выше, чем должны быть;

2. Ресурсы (самолеты) используются не рационально;

3. CAB потакает неэффективности перевозчиков;

4. Не учитываются пожелания пассажиров о сочетании тарифов и уровня сервиса;

5. Хроническая тенденция превышения провозных мощностей в отрасли. Загрузка 55% - очень мала. Многие авиакомпании уже имели 60 и 70%.

В результате Конгресс США сделал заключение, что САВ сдерживает эффективность авиакомпаний, не дает снижать цены и не стимулирует прибыльность авиакомпаний. Нужно энергию авиакомпаний направить на увеличение полетов, больше закупать самолетов, больше разных придумок. Нужно разрешить авиакомпаниям больше свободы в тарифах и маршрутах. Это должно увеличить загрузку и снизить цены. Уровень сервиса нужен такой, который устраивает большинство пассажиров.

Иными словами Конгрессом было признано, что сильное регулирование сделало отрасль неэффективной. Однако большинство руководителей крупных авиакомпаний выступили против идеи дерегулирования. Самым последовательным среди них был президент Американ Аэрлайнс Роберт Крендалл.

Новый курс на реформу поддержал Президент Джеральд Форд (1974-1977), который начал твердо продвигать авиаиндустрию к дерегулированию. В 1975 году он внес законопроект о дерегулировании в Конгресcи назначил адвоката Джона Робсона руководителем CAB. Робсон начал пересматривать антиконкурентные правила CAB. Мораторий на открытие новых маршрутов и правила ограничения провозных мощностей были отменены. Однако он оказался ограничен в радикальных решениях по либерализации тарифов и входа новых перевозчиков на рынок.

"Отцом дерегулирования в авиаиндустрии" стал знаменитый ученый, экономист Альфред Кан (1917-2010). Президент Джимми Картер (1977-1981) был более открыт к переменам,  назначив Кана в 1977 г. руководителем САВ. Кан – сын эмигрантов из России, профессор экономики Корнельского университета, автор работы "Экономика регулирования", - стал автором закона "Airline Deregulation Act", который был принят Конгрессом и подписан Президентом США в 1978 году.

С этого года САВ начал быстро перестраиваться. Он стал приветствовать перевозчиков, которые предлагали более низкие тарифы, а также ввел практику назначения нескольких перевозчиков на один маршрут. CAB стал давать разрешения всем сертифицированным перевозчикам на свободный вход и выход с рынка. В результате уже в 1978 году 70% тарифов поменялось. Снижение тарифов стимулировало спрос, увеличилась загрузка самолетов, прибыль стала максимальной в истории коммерческой авиации, пока в 1980 году не произошла очередная рецессия в экономике.

CAB перестал интересоваться  судьбой публики (меньшинств), чей  спрос был не достаточен для  открытия нового обслуживания. CAB считал, что рынок лучше расставит перевозчиков и самолеты, согласно закона соответствия спроса и предложения. Если нет спроса, то лучше для всей индустрии, если они не будут обслуживаться вообще. В результате многие авиалинии были закрыты.

Конгресс США определил новые принципы авиаиндустрии: эффективность, инновации и низкие тарифы. Конгресс также определил сроки полного прекращения деятельности CAB– конец 1984 года, то есть переход на дерегулирование занял 6 лет плюс 3 года подготовки.

3. Эффекты дерегулирования

• Значительный рост конкуренции, свободный вход на рынок для потенциальных участников и выход с рынка. До дерегулирования лишь 20% внутренних авиалиний имели 2-х и более перевозчиков, теперь не менее 3-х перевозчиков на более, чем 80% авиалиний. Выбор для пассажиров значительно увеличился.

• Сертификация большого числа новых перевозчиков.

• Ценовая конкуренция. Тарифы упали на 50%. В 1978 году 70% тарифов уменьшились. Появилось большое разнообразие новых видов тарифов.

• При этом на некоторых маршрутах произошел обратный эффект - конкуренция уменьшилась и цены возросли. Некоторые авиалинии даже закрылись.

• Положительный эффект: в 1978 году было перевезено 250 млн пассажиров, в 1998 г. – около 600 млн, то есть за 20 лет перевозки более, чем удвоились. Сейчас перевозится около 750 млн, то есть перевозки утроились.

• Фундаментально изменилась система управления отраслью в условиях дерегулирования и конкуренции. Государство очень озабочено процессами консолидации авиакомпаний и будущие слияния все менее возможны. В свою очередь авиакомпании придумали альянсы.

• Отрицательный эффект: дерегулирование привело к большой нестабильности в авиаиндустрии. Так, три самых крупных авиакомпаний из большой шестерки обанкротились – Eastern, TWA и Pan American. Консолидировались три глобальные авиакомпании: Delta (DL), United (UA) и American (AA), каждая из которых перевозит более 100 млн пассажиров.

• Отрицательный эффект: значительное ухудшение уровня обслуживания пассажиров. Мелкие города потеряли авиационное обслуживание, которое раньше субсидировалось государством.

• В настоящее время в США приблизительно 90 авиакомпаний сертифицированы по Part121 и почти 2170 авиакомпаний имеют сертификат по Part135 (это по данным с сайта FAA). За время дерегулирования более 150 авиакомпаний вышли из бизнеса.

• За первые 20 лет дерегулирования пассажиры сэкономили, а авиакомпании потеряли 100 млрд долларов. Убытки авиакомпаний за 2000-2005 годы составили еще более 40 млрд долларов. Огромные средства уходят на поддержание безопасности от террористов.

• Загрузка рейсов возросла.

• Изменилась сеть внутренних авиалиний США – появились транспортные узлы — ХАБы. Это и привело к концентрации трех мега авиакомпаний - DL, UA, AA. 

По поводу ХАБов. Так как была разрешена свободная конкуренция на внутреннем рынке, то несколько авиакомпаний США стали бороться за захват всего внутреннего рынка страны. Одна из целей – создание системы лояльности (привязанности) для часто летающих пассажиров. Для этого авиакомпания не должна давать пассажирам повода менять авиакомпанию при полетах внутри страны.

С этой целью АА и была придумана система ХАБов. Это такая система "колеса и спицы", когда базирование самолетов в одной точке и прямые полеты из нее в N пунктов, позволяют связать матрицу N(N-1)/2 пунктов с одной пересадкой, продолжительностью не более 1 часа. В настоящее время число баз в глобальных авиакомпаниях: АА и United по 5 баз у каждой, Delta– 7 баз. Такая схема позволила каждой из этих авиакомпаний практически полностью "накрыть" страну и значительно увеличить поток пассажиров.

Пример США по снижению вовлечения государства в деятельность отрасли распространился на многие страны мира.  Главный положительный эффект - рост пассажиров. При этом доказательств снижения безопасности полетов – нет. Борьба авиакомпаний за рынок приводит к их постоянному укрупнению и слиянию, монополизации рынка. Поэтому этот принцип был распространен на европейские авиакомпании и были созданы 3 мировых Альянса:

• StarAlliance, 27 членов, 604 млн пассажиров, 1160 пунктов полетов, основатели: United Airlines, USAir, Lufthansa, ...;

• SkyTeam, 14 членов, 474 млн пассажиров, 916 пунктов полетов, основатели: Delta, Air France, …, присоединился Аэрофлот;

• Oneworld, 12 членов, 335 млн пассажиров, 871 пунктов полетов, основатели AA, British Airways, …, присоединилась S7.

Для того, чтобы попасть в альянс новой авиакомпании, ей нужно привнести максимальное число новых пунктов обслуживания на внутреннем рынке, которые не охвачены другими членами альянса.

4. Каковы же результаты дерегулирования в США?

У системы дерегулирования очень много, как сторонников, так и противников. Конгресс США постоянно следит за результатами работы отрасли. В США постоянно проводятся исследования и обсуждение результатов дерегулирования. Вот, например, темы для обсуждения через 30 лет (в 2008 году):

• 30 лет дерегулирования;

• 30 лет нестабильности;

• 30 лет без прибыли.

В настоящее время общая оценка дерегулирования в США в целом – положительная. Главный положительный эффект – увеличение количества пассажиров в 2 раза за 20 лет и почти в 3 раза за 30 лет. Снижения уровня безопасности полетов не отмечено.

Отрицательных эффектов не мало – это снижение уровня обслуживания пассажиров, большая финансовая нестабильность авиакомпаний, значительная консолидация рынка. Авиакомпании США постоянно находятся на грани банкротства. В результате средний возраст самолетов постоянно растет, средств на обновление парка не хватает. Огромные проблемы дальнейшего роста – это взлетные полосы. За инфраструктуру авиакомпании платят налоги порядка 16%.

Вот несколько примеров по крупнейшим американским авиакомпаниям:

• А) Continental прошла через 2 банкротства, объем перевозок 43 млн пассажиров, 348 самолетов, обслуживание 130 внутренних и 132 международных пунктов. Вынуждена была в 2011 году присоединиться к United Airlines, объем которой достиг 145 млн пассажиров.

• В) American с объемом 105 млн пассажиров является результатом слияния 82 авиакомпаний. Находится на грани банкротства. Самый старый самолетный парк в США. Долги превышают $12,1 млрд.