Должностные регламенты

1. Должностные регламенты государственных гражданских служащих как вид административных регламентов государственного органа исполнительной власти

Термин "должностной регламент" и идея подготовки должностных регламентов  впервые нашли отражение в  Концепции реформирования государственной  службы Российской Федерации, утв. распоряжением  Президента РФ от 15 августа 2001 г. N 436-РП, а позднее - в Концепции административной реформы, утв. распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-Р*(82), а также в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 гг.), утв. распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г. N 1163-Р.

Как правовое понятие, должностной регламент  впервые введен Федеральным законом  от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации (ст. 15, 47, ч. 6 ст. 71).

Закон не содержит юридического определения  понятия "должностной регламент". В нем нет и положений, закрепляющих требования к этому виду регламентов, хотя структура их содержания определена (ч. 2 ст. 47 Закона N 79-ФЗ).

Частью 1 ст. 47 Закона N 79-ФЗ установлено, что гражданский служащий осуществляет свою профессиональную служебную деятельность в соответствии с должностным регламентом, который утверждается представителем нанимателя.

Гражданский служащий согласно статье 15 этого закона обязан исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом. Отсюда следует важный вывод: поручение гражданскому служащему обязанностей, исполнение которых не предусмотрено его должностным регламентом, не допускается.

Должностной регламент составляется для групп  штатных должностей или штатной  должности, предусмотренных штатным  расписанием государственного органа, и носит обезличенный характер. В  нем не указываются персональные данные и не определяются индивидуальные особенности правового положения  государственного служащего, замещающего  соответствующую должность государственной  службы. Это означает, что квалификация должностных регламентов как "индивидуальных административных актов" не отражает их реальную правовую природу.

Должностные регламенты призваны отражать разнообразные  процедуры служебной деятельности и юридически завершенные управленческие действия в государственном органе. Поэтому цели должностных регламентов  имеют многоаспектный характер. В их числе: создание организационно-правовой основы профессиональной служебной деятельности гражданских служащих; текущая регламентация служебной деятельности гражданского служащего; обеспечение объективности при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы или включении гражданского служащего в кадровый резерв; планирование профессиональной служебной деятельности гражданского служащего и его должностного роста; обеспечение объективности при проведении аттестации, квалификационного экзамена, поощрении и награждении либо при применении к нему дисциплинарного взыскания.

Суммируя  основные аспекты содержания конкретных должностных регламентов, можно  сказать: предмет каждого должностного регламента составляют следующие служебные  процедуры: назначения и освобождения от должности; замещения должности; исполнения должностных обязанностей; самостоятельного принятия управленческих решений, участия в подготовке проектов нормативных правовых актов и  управленческих решений; рассмотрения, согласования и принятия управленческих решений; взаимодействия с гражданскими служащими, а также с гражданами и организациями; предоставления государственных услуг гражданам и организациям; оценки эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

В должностных  регламентах должны содержаться  общие сведения организационного характера: название должности; место должности  в реестре должностей государственной  гражданской службы; отношения подчиненности; порядок назначения и освобождения от должности; наличие и состав подчиненных (для руководителей); порядок замещения  должности; возможность совмещения должностей и функций; нормативная  база служебной деятельности.

Требования, предъявляемые к должностным  регламентам. В соответствии с пунктом 1 ч. 2 ст. 47 Закона N 79-ФЗ в должностном регламенте указываются квалификационные требования, предъявляемые к гражданскому служащему, замещающему соответствующую должность гражданской службы: к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы, уровню и характеру профессиональных знаний, уровню и характеру практических навыков.

Должностной регламент может конкретизировать квалификационные требования применительно  к конкретным группам должностей или отдельным должностям гражданской  службы, например, в части профиля  соответствующего образования и  др.

Должностной регламент должен содержать права, обязанности и положения об ответственности  гражданского служащего в связи  с замещением конкретной должности  гражданской службы. Указанные разделы  содержат как основные права и  обязанности государственного служащего (например, установленные в статьях 14 и 15 Закона N 79-ФЗ), так и права и обязанности, вытекающие из функций органа исполнительной власти и функций соответствующего структурного подразделения. В этом смысле должностной регламент отражает функциональные особенности конкретной должности.

В должностной  регламент подлежат включению вопросы, по которым государственный служащий вправе или обязан самостоятельно принимать  управленческие решения в соответствии с замещаемой государственной гражданской должностью и со своей компетенцией. В этой части должностной регламент должен включать в себя: перечень обстоятельств, при которых гражданский служащий должен или может принять решение самостоятельно; содержание вопросов, по которым гражданский служащий принимает решение самостоятельно; варианты возможных решений; критерии принятия решения; сроки и правовые формы принятия решения. В зависимости от функциональных особенностей конкретной должности в должностной регламент могут включаться и иные требования.

В данном разделе следует также предусматривать  перечень вопросов, по которым государственный  служащий обязан или может участвовать  в подготовке проектов нормативных  правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений. При этом указываются: перечень юридических фактов, при которых гражданский служащий обязан принять участие в подготовке проектов нормативных правовых актов, проектах управленческих и иных решений; содержание управленческих и иных действий гражданского служащего; варианты возможных действий и решений; критерии принятия решений; сроки их выполнения и правовые формы действий и решений.

В разделе "Сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений" предусматриваются  конкретные сроки и процедуры  подготовки и принятия решений как  по вопросам, по которым государственный  служащий принимает решения самостоятельно, так и по вопросам, в решении  которых он принимает участие.

При формулировке этого раздела следует иметь  в виду: подготовка проектов документов осуществляется в соответствии с  требованиями действующих нормативных  правовых актов по этому вопросу.

В должностном  регламенте необходимо также определять порядок служебного взаимодействия государственного служащего в связи  с исполнением им должностных  обязанностей с гражданскими служащими  того же органа исполнительной власти, гражданскими служащими иных государственных  органов, а также формы и порядок  служебного взаимодействия с гражданами и организациями.

Порядок служебного взаимодействия гражданского служащего с гражданами и организациями  определяется на основе стандарта оказания государственных услуг соответствующим  органом исполнительной власти.

Перечень  государственных услуг, оказываемых  гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом  государственного органа, в котором, например, могут быть представлены разработка проектов законодательных  и иных нормативно-правовых актов  в установленной сфере ведения, разработка соответствующих методических рекомендаций по практике применения законодательства, выдача лицензий, ведение  реестра выданных, приостановленных и аннулированных лицензий; организация  государственной регистрации каких-либо объектов и т.п.

Важный  раздел должностного регламента "Показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего" должен отражать вопросы оценки результатов деятельности государственного гражданского служащего  в целях объективной характеристики его как специалиста.

В наиболее общем виде показатели деятельности конкретного государственного служащего  должны формулироваться с учетом общих показателей эффективности  деятельности государственных органов  и специфических показателей  эффективности деятельности конкретного  органа исполнительной власти. Утверждение  специфических показателей относится  к компетенции самого органа и  должно быть произведено правовым актом  этого органа.

В показателях  эффективности деятельности гражданского служащего следует предусматривать  как объективные (например количественные), так и субъективные (зависящие от личности оценивающего) характеристики результативности.

Особое  внимание в должностном регламенте заслуживает раздел "ответственность", где детально формулируются виды и основания ответственности, установленной  законодательством, за: неисполнение или  ненадлежащее исполнение возложенных  на него должностных обязанностей; за действия или бездействие, ведущие  к нарушению прав и законных интересов  граждан и организаций; за несохранение государственной тайны, а также разглашение сведений, ставших ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.

В зависимости  от возложенных на государственного служащего должностных обязанностей в должностном регламенте могут  содержаться указания на следующие  виды его ответственности: материальная ответственность за возможный имущественный  ущерб, связанный с характером служебной  деятельности; уголовная ответственность  за нарушение правил безопасности ведения  работ, обусловленная вероятностью несчастных случаев при выполнении работ в опасных условиях; административная ответственность за снижение эффективности  коллективного труда; дисциплинарная ответственность за несвоевременное выполнение заданий, приказов, распоряжений и указаний вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, за исключением незаконных; за несвоевременное рассмотрение в пределах своих должностных обязанностей обращений граждан и общественных объединений, а также учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления; социальная ответственность за: непредвидение вредных социальных последствий принимаемых решений; несоблюдение и нарушение прав и законных интересов граждан; выполнение работ, связанное с риском для жизни других людей.

Описанные обязательные разделы могут быть дополнены и другими, отражающими  специфические условия работы конкретных государственных органов и конкретных должностей в них.

В последнее  время в некоторых органах  исполнительной власти учреждены "нетипичные" должности государственной гражданской  службы, потребность в которых  вызвана "веянием времени". Например, в соответствии с Законом Республики Татарстан от 4 мая 2006 г. N 34-ЗРТ "О противодействии коррупции в Республике Татарстан" в органах исполнительной власти Республики учреждается "должность ответственного лица по предупреждению коррупционных правонарушений".

Должностной регламент, определяющий обязанности, основные права и ответственность  государственного гражданского служащего  при осуществлении им служебной  деятельности по указанной должности  имеет существенную содержательную специфику.

Проект  должностного регламента гражданского служащего, замещающего конкретную должность гражданской службы, может  готовиться руководителем структурного подразделения, в ведении которого находится данная должность совместно  или по согласованию с кадровой службой  органа исполнительной власти, а также  с соответствующим юридическим  подразделением.

В соответствии со статьей 47 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" утверждение должностного регламента является функцией представителя нанимателя.

Должностной регламент вступает в силу с момента  его утверждения руководителем  органа исполнительной власти или другим должностным лицом, уполномоченным на это, и действует до замены новым  должностным регламентом, разработанным  и утвержденным в установленном  порядке.

Утвержденный  должностной регламент хранится как оригинал нормативного правового  акта структурным подразделением органа исполнительной власти по вопросам государственной  службы и кадров.

Согласно Указу Президента РФ от 16 февраля 2005 г. N 159 "О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации" должностной регламент является приложением к служебному контракту. И в служебном контракте и в должностном регламенте предусматриваются права и обязанности государственного служащего, связанные непосредственно с замещаемой должностью. При этом должностной регламент "предшествует" индивидуальному правовому акту - служебному контракту, в котором "права и обязанности по должности" предоставляются персонально государственному служащему, замещающему эту должность.

Иначе говоря, должностной регламент является нормативной правовой основой служебного контракта наряду с законами и  другими нормативными правовыми  актами. Именно в этом качестве должностной  регламент упомянут в части 3 ст. 24 Федерального закона о государственной гражданской службе. Поэтому нет правовых оснований говорить о двойственной правоотраслевой принадлежности должностных регламентов - административному и трудовому праву, определять их в качестве локальных административных служебных правовых актов.

Никакие служебные процедуры в служебном  контракте не определяются. Они - имманентная  принадлежность должностных регламентов. Именно в силу этого должностные  регламенты - неотъемлемая часть системы  административных регламентов органа исполнительной власти.

Взаимосвязь и "взаимодействие" должностных регламентов и административных регламентов. Не поддерживая концепцию "единого регламента органы исполнительной власти", включающего все виды регламентов, следует, безусловно, признать: существует непосредственная тесная взаимосвязь между всеми видами административных регламентов и, особенно, между административными и должностными регламентами в государственном органе.

Должностные регламенты завершающее звено системы  административных регламентов государственного органа. Они представляют собой "низовые" элементы системы административных регламентов государственного органа, в которых операции различных  процедур группируются вокруг группы должностей или одной должности. Так, должностной регламент начальника управления по взаимодействию с органами местного самоуправления субъекта Федерации  предусматривает более сорока (40) юридически законченных действий по исполнению функции администрации  субъекта по взаимодействию с органами местного самоуправления.

Допуская  некоторое преувеличение, можно  утверждать: должностные регламенты "автоматически" генерируются из административных регламентов. Это  вытекает из следующего: деятельность государственных служащих обусловлена  функциями органа исполнительной власти, предметной спецификой его задач  и управленческих методов, полномочиями, особенностями нормотворческой  деятельности органа, а также его  связями с иными звеньями государственной  власти как по вертикали, так и по горизонтали. В этом плане можно согласиться с утверждением: "...основным "адресатом" административных регламентов... были и остаются государственные служащие".

Должностные регламенты основываются, прежде всего, на административных регламентах органов  исполнительной власти и вступают в  силу только после их утверждения. В  них находят конкретизацию "...все  функции, которые реализует гражданский  служащий в отношении предметов  государственного управления органов  исполнительной власти". Это условие  является необходимым, но недостаточным.

Формирование  должностных регламентов осуществляется в системе иерархии правовых норм как по уровню (статусный - функциональный - должностной), так и по структуре правоприменения, когда исходной является законодательная норма или нормы постановлений Правительства РФ. Важно иметь в виду: должностные регламенты в отличие от административных регламентов содержательно обусловлены законодательством о государственной службе.

Должностные регламенты не только содержательно, но и юридически зависят от административных регламентов. Это нормативные правовые акты разного иерархического уровня. Должностные регламенты - локальные  нормативные правовые акты и по отношению  к административным регламентам  являются поднормативными.

Однако "поднормативное" положение должностного регламента в системе административных регламентов не лишает его нормативной природы. Должностной регламент - нормативный правовой акт, содержащий правила осуществления профессиональной служебной деятельности государственными служащими и реализации ими полномочий органа исполнительной власти. В нем предусматриваются требования, предъявляемые к государственному служащему, замещающему соответствующую должность государственной службы.

Должностные регламенты не содержат процедуры и  требования к организации и деятельности органов исполнительной власти. Эффект должностных регламентов в значительной степени зависит от итогов анализа  действующих государственных функций, их глубокой ревизии и рационального  распределения в рамках системы  органов исполнительной власти.

Должностные регламенты означают не максимальную формализацию государственных функций, а увеличение степени детализации  их содержания и процедур их осуществления, предусмотренных административными  регламентами. Конкретизируя положения  административных регламентов, они  определяют обязанности государственных  служащих и их роль в осуществлении  административных процедур.

Вместе  с тем служебные процедуры, конкретизирующие административные процедуры, лишь часть  должностных регламентов. Они имеют  более широкое предназначение: являются одним из ключевых механизмов управления служебной деятельностью государственных  служащих и средством повышения  ее эффективности, поскольку, непосредственно  влияют не только на прохождение государственной  гражданской службы, но и на поступление  на службу, на замещение конкретной должности.

В своей  совокупности должностные регламенты призваны содействовать правильному  подбору, расстановке и закреплению  кадров, повышению их профессиональной квалификации, совершенствованию функционального  и технологического разделения труда  между руководителями и специалистами  при выполнении ими задач, определенных положением об органе, структурном  подразделении, а также использоваться при оценке результатов служебной  деятельности государственного служащего  субъекта Федерации.

Положения должностного регламента должны учитываться  при проведении: конкурса на замещение  вакантной должности государственной  службы, аттестации, квалификационного экзамена, планировании профессиональной служебной деятельности и поощрении государственного служащего.

Оценка  соответствия результатов деятельности государственных служащих требованиям  административных и должностных  регламентов является постоянной задачей  органов исполнительной власти, поскольку  без результатов такой оценки невозможно эффективно осуществить  необходимые кадровые технологии, важнейшими из которых являются конкурс на вакантную  должность, формирование кадрового  резерва, оценка профессиональной деятельности при проведении аттестации, квалификационного  экзамена, решении вопросов о поощрении  служащего или применении санкций.

Органы  исполнительной власти, проводя оценку соответствия деятельности государственного служащего требованиям должностного регламента, должны руководствоваться  правилами и порядком, установленными нормативными правовыми актами федерального уровня и актами субъекта Российской Федерации об аттестации государственных  гражданских служащих, о конкурсе на замещение вакантной должности  государственной гражданской службы, о порядке сдачи квалификационного  экзамена государственными гражданскими служащими и оценки знаний, навыков  и умений (профессионального уровня)" и др.

Практика  подготовки и применения должностных  регламентов свидетельствует об актуальности проблемы соответствия должностных  регламентов государственных служащих административным регламентам органов  исполнительной власти.

Должностные регламенты должны уточняться по мере необходимости в связи с изменением административного регламента органа исполнительной власти, его структуры, сокращением штатов и в других случаях.

Органами  исполнительной власти создаются методики и электронные средства поддержки  разработки должностных регламентов  государственных служащих, а также  методики пересмотра при утверждении  или изменении административных регламентов исполнения государственных  функций или предоставления государственных  услуг.

Важным  направлением является создание законодательной  и методической базы по вопросам досудебного  обжалования гражданами и организациями  несоблюдения государственными служащими  административных процедур, предусматриваемых  должностными и административным и  регламентами.

В этих целях  органам исполнительной власти и  их должностным лицам необходимо:

- обеспечивать  реализацию норм Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации";

- регламентировать  порядок рассмотрения жалоб и  обращений в утверждаемых административных  и должностных регламентах;

- своевременно  принимать решения по результатам  рассмотрения жалоб и обращений  должностным лицом.

2. Классификация административных  регламентов органов государственной  власти в науке административного  права.

В деятельности органов исполнительной власти используются разнообразные административные регламенты. Некоторые авторы, опираясь на определенную общность административных регламентов, и, прямо (но мягко) скажем, не очень "определенную правовую основу" вводят "...понятие  единого административного регламента органа исполнительной власти". При  таком подходе все виды рассматриваются  в качестве составных частей единого  административного регламента органа исполнительной власти.

Предпосылки для формулирования такого понятия  в свое время имелись. Так, в законопроекте "Об административных регламентах  в исполнительных органах государственной  власти Российской Федерации" (20 января 2005 г.) предлагалось установить административные регламенты: государственных функций; взаимодействия органов исполнительной власти; "собственно исполнительных органов государственной власти". Все вместе намечалось именовать "сводным административным регламентом исполнительного органа государственной власти", в который будут входить и должностные регламенты государственных служащих. Но законопроект "не состоялся", как видно, в рассматриваемой части неполный и ошибочный, предлагавший неопределенную и рыхлую конструкцию административного регламента.

В Федеральном  законе от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (ч. 1 ст. 47) определяется, что должностной регламент является составной частью административного регламента государственного органа. Но что имеется в виду под понятием "административный регламент государственного органа", не ясно. Во всяком случае в Законе не говорится о едином административном регламенте государственного органа.

В более  определенном виде понятие "административный регламент федерального органа исполнительной власти" употребляется в Типовом  регламенте взаимодействия федеральных  органов исполнительной власти (п. 1.2). В контексте указанного документа понятием "регламент федерального органа исполнительной власти" охватываются: регламент федерального органа исполнительной власти, административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг и должностные регламенты, гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти.

А.В. Яцкин полагает, что в приведенном абзаце втором п. 1.2 Типового регламента "...закреплена структура регламента федерального органа исполнительной власти" и, следовательно, названные в нем регламенты являются структурными частями единого регламента органа исполнительной власти. Однако далее, вопреки этому утверждению, автор, на наш взгляд, делает правильный вывод: "Таким образом, выделяется несколько типов регламентов, каждый из которых обладает определенной спецификой".

Поддерживая этот вывод, в свою очередь полагаем: приведенные нормативно-правовые положения  на дают каких-либо оснований для вывода о едином административном регламенте органа исполнительной власти. "Указанный "регламент" обозначен не в качестве единого нормативного правового акта, но в качестве некоторой абстрактной системы нормативных и нормативно-индивидуальных (локальных) правовых актов".

Вместе  с тем нельзя согласиться и  с утверждением, что эта "конструкция  носит во многом искусственный характер и имеет в лучшем случае сугубо теоретико-декларативное значение".

Теоретическое значение понятия "регламент органа исполнительной власти" состоит  в следующем: им обозначается особый тип административных актов, предметом  регулирования которых являются исключительно административные процедуры. В нем, как родовом понятии, не отражаются особенности административных регламентов конкретных видов, отличающие их друг от друга, а сохраняется только то, что у них есть общего, а  именно: предмет регулирования. Но реальное содержание этого общего предмета разнообразно. Одно дело - процедуры организации  деятельности органа исполнительной власти, другое - процедуры исполнения государственных  функций, и совершенно иное - процедуры  предоставления государственных услуг. Указанные процедуры обусловливают  наличие существенных особенностей административных регламентов, что  обозначается соответствующими видовыми понятиями регламентов.

Различные виды административных регламентов  объединяются по родовому предмету не в единый административный регламент  органа исполнительной власти, а в  систему административных регламентов  органа исполнительной власти, и это  позволяет производить их классификацию  по ряду критериев.

В литературе обосновываются различные классификации  административных регламентов.

К.В. Давыдов классифицирует административные регламенты по критериям, принятым для классификации административных актов в научной и учебной литературе по административному праву. Такого рода классификация бесспорно имеет познавательное значение, но не выделяет административные регламенты, как особый род административных актов.

С этой точки  зрения наиболее приемлемой представляется группировка административных регламентов, предложенная В.И. Кузнецовым. Она основывается на действующем законодательстве. Автор выделяет:

- административные  регламенты государственных органов;  административные регламенты исполнения  государственных функций; административные  регламенты предоставления государственных  услуг (по объекту регламентации);

- административные  регламенты федеральных государственных  органов; административные регламенты  государственных органов субъектов  Федерации; административные регламенты  аппаратов органов законодательной  власти и административные регламенты  аппаратов судебной власти; административные  регламенты внебюджетных фондов (по субъекту регламентации);