Естественные монополии. 8

Естественные  монополии 
 

    "Естественная  монополия  -  состояние  товарного   рынка,  при  котором

удовлетворение  спроса на этом рынке эффективнее  в отсутствие  конкуренции  в

силу технологических  особенностей  производства  (в  связи  с  существенным

понижением издержек  производства  на  единицу  товара  по  мере  увеличения

объема  производства),  а  товары,  производимые   субъектами   естественной

монополии, не могут  быть заменены в потреблении другими  товарами, в связи  с

чем спрос на  данном  товарном  рынке  на  товары,  производимые  субъектами

естественных  монополий, в меньшей степени  зависит от изменения цены на  этот

товар, чем спрос  на другие виды товаров.  Субъектом  естественной  монополии

является хозяйствующий  субъект  (юридическое  лицо),  занятый  производством

(реализацией)  товаров в условиях естественной  монополии"[3].

      Естественная монополия существует, когда эффект ее масштаба настолько

велик, что один хозяйствующий субъект может  снабжать весь рынок, имея  более

низкие  издержки,  чем  были  бы  издержки  у  ряда  конкурирующих   с   ним

хозяйствующих субъектов. Крупные  предприятия  обладают  лучшей  технической

оснащенностью  и  большей  мощностью,  за  счет  чего  происходит  повышение

производительности  труда и понижение  издержек  на  единицу  продукции,  что

означает  более  эффективное  использование  ресурсов.  В   связи   с   этим

естественная  монополия  становится  желаемым  явлением  для  общества,  хотя

монопольная природа  все равно вынуждает регулировать их деятельность.

    Еще  одной особенностью естественных  монополий  является  существование

очень  высоких   входных   барьеров   в   отрасль.   Наличие   единственного

производителя, у которого эффект от  масштаба  производства  слишком  велик,

определяет тот  размер капитала,  который  нужен  для  вхождения  в  отрасль.

Общество чаще всего просто не может выдержать  второго  такого  производителя

(значительны  постоянные  затраты).  Для   данных  видов  деятельности  размер

эффективного  предприятия, как правило, равен или максимально близок  к 100%

от объема внутреннего  потребления данных благ,  что  соответствует  как  раз

одному эффективному производителю в отрасли.

    Естественной  монополией  обладают  собственники  и  иные  хозяйствующие

субъекты, имеющие  в своем распоряжении редкие и  свободно не  воспроизводимые

элементы производства (например, редкие металлы, особые  земельные  участки,

пригодные для  возделывания и  выращивания  на  них  чая,  виноградников),  а

также сюда  относятся  целые  отрасли  инфраструктуры,  которым  свойственны

особо важное и  стратегическое значение  для  всего  общества:  коммуникации,

линии  электропередач,  нефте-  и гозопроводы,  железнодорожный транспорт,

кабельное телевидение, системы связи, водоснабжение и  канализация,  военно-

промышленный  комплекс и т.п. Как правило,  подобные  естественные  монополии

находятся в  собственности  государства  или  действуют  под  его  контролем.

Государство, опираясь на общее понятие естественных монополий, само  решает,

какие  конкретно  отрасли  народного  хозяйства  или  виды  отдельные   виды

хозяйственной деятельности надлежит отнести к  естественным монополиям. 
 

Методы регулирования  деятельности естественных монополий. 
 

    Назначение  государственно-правового регулирования  -  соблюсти,  а  при

необходимости   уравновесить   баланс   интересов   субъектов   естественных

монополий и  потребителей.

    Высокая   экономическая  эффективность   естественных  монополий   делает

недопустимым  их  дробление,  но  с   другой   стороны   их   бесконтрольная

деятельность  способна принести значительный  вред,  поэтому  государство  не

может воздерживаться от регулирования естественных монополий.

    Суть  любого  регулирования   состоит   в   упорядочении   деятельности

участников  социального  общения,  прежде  всего  в  установлении  для   них

определенных  правил поведения, в данном  случае  -  в  рыночных  отношениях.

Регулирование  является   основной   формой   воздействия   государства   на

естественные  монополии, и его специфика проявляется  в его методах,  которыми

Федеральные антимонопольные  органы не наделены.

    Специально  образованные федеральные  органы  исполнительной  власти  по

регулированию естественных монополий по своим  структуре и функциям, а  также

полномочиям  и  порядку  их  осуществления  они  имеют  много   сходного   с

федеральными  антимонопольными органами. Они устанавливают  цены на  продукцию

монополии и  определяют  состав  потребителей  продукции,  которым  монополия

обязана поставлять свою продукцию.

    Во  всех  узаконенных  сферах   деятельности   естественных   монополий

образуются органы регулирования  естественных  монополий.  Один  федеральный

орган  исполнительной  власти  может  регулировать  сразу   несколько   сфер

деятельности  естественных монополий и совсем необязательно  в  каждой  сфере

иметь  отдельный  орган.  Для  осуществления  своих  полномочий  они  вправе

создавать свои территориальные органы и наделять их полномочиями в  пределах

своей   компетенции.   Территориальные   органы   создаются   с   разрешения

Правительства РФ и образуют вместе  с  соответствующим  федеральным  органом

единую  систему   регулирования   в   соответствующей   сфере   естественной

монополии.

    Первой  Указом Президента УФ от 19 ноября 1995 г. №1194 была  образована

Федеральная  энергетическая  комиссия  Российской  федерации  (ФЭК  РФ)  как

федеральный  орган  исполнительной  власти  по  регулированию   естественных

монополий в  следующих сферах:  транспортировка  нефти  и  нефтепродуктов  по

магистральным трубопроводам; транспортировка газа по  трубопроводам;  услуги

по передаче электрической и тепловой энергии. Указом  Президента  РФ  от  25

января 1996г. №96 была образована Федеральная  служба  Российской  Федерации

по регулированию  естественных монополий в области  связи (ФСЕМС России).

    Последней   по  счету  была  образована  Федеральная  служба  Российской

Федерации по  регулированию  естественных  монополий  на  транспорте  (ФСЕМТ

России). Она имела статус  федерального  органа  исполнительной  власти  по

регулированию естественных монополий  в  следующих  сферах:  железнодорожные

перевозки; услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов.

    Согласно  Указу Президента РФ от 22 сентября 1998г. №1142  "О  структуре

федеральных органов  исполнительной  власти"  Федеральная  служба  России  по

регулированию естественных монополий в области  связи  и  Федеральная  служба

России по регулированию  естественных монополий на транспорте упразднены.  Их

функции переданы вновь  образованному  Министерству  РФ  по  антимонопольной

политике и  поддержке предпринимательства. К  этому  министерству  перешли  и

функции упраздненных Государственного комитета РФ по  поддержке  и  развитию

малого  предпринимательства,  а  также   Государственного   антимонопольного

комитета РФ.

    Концентрацией  функций упраздненных перечисленных  федеральных органов  в

рамках одного федерального органа в ранге Министерства Российской  Федерации

преследовалась   цель    усилить    государственную    поддержку    развития

предпринимательства, особенно малого и  среднего.  Намечавшееся  упразднение

Федеральной   энергетической   комиссии   Российской   Федерации   не   было

осуществлено,  и  у  нее  сохранился  статус  самостоятельного  федерального

органа исполнительной власти. 

      Функции и полномочия органов  регулирования естественных монополий.

    Только   органы   регулирования   естественных    монополий    наделены

полномочиями  принимать решение о включении  в реестр  субъектов  естественных

монополий либо об исключении из реестра.  Сформирование  и  ведение  реестра

субъектов  естественных  монополий,  в  отношении   которых   осуществляются

государственные регулирование и контроль, является первой исходной  функцией

органов регулирования  естественных монополий.

      Федеральный закон "О естественных  монополиях" ничего не говорит  о том,

кто устанавливает  порядок ведения реестра субъектов  естественных  монополий.

Ничего по этому  поводу не сказано и в положениях  об  отдельных федеральных

органах исполнительной  власти,  осуществляющих  регулирование деятельности

субъектов  естественных  монополий.  Очевидно,   порядок   ведения   реестра

надлежит   устанавливать   самим    органам    регулирования    деятельности

естественных  монополий.  Поскольку  субъект  естественной  монополии,   как

правило,   производит   не   только   естественно-монопольные   товары,    а

осуществляет  еще и иную предпринимательскую  деятельность,  то  в  реестре  в

любом случае должно быть точно и исчерпывающе указано, какой конкретно вид

его хозяйственной  деятельности  подлежит  государственному  регулированию  и

контролю.

    Органы  регулирования естественных монополий  принимают обязательные  для

субъектов  естественных  монополий  решения  о  введении  регулирования,   о

применении    к    субъекту    естественной    монополии     предусмотренных

законодательством  конкретных  методов  регулирования,  в   том   число   об

установлении цен (тарифов). Определяющую роль  при этом  играет  решение о

применении  методов регулирования,  которое   влечет   включение   субъекта

естественной  монополии в реестр и введение механизма контроля.

      Федеральным  законом  "О   естественных  монополиях"  установлены   два

специфических метода (применение иных методов не допускается):

    1. Органы  регулирования естественных монополии могут применять ценовое

регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен

(тарифов) или  их предельного уровня.

    Во  многих  странах  цены  естественных  монополий  на   первом   этапе

либерализации прямо  регулировались  государством.  Но  в  условиях  высокой

инфляции и  резких изменений относительных  цен пересмотр  тарифов  и  цен  не

поспевал  за  ростом  издержек,  и  была  принята  на  вооружение   практика

регулирования ценообразования по различным формулам,  и  одновременно  стала

осуществляться  приватизация или коммерциализация естественных монополистов.

    Государство  не вправе использовать  ценовое   регулирование  в  рыночных

отношениях, т.к. согласно ст. 424 ГК РФ исполнение договора оплачивается  по

цене, установленной  соглашением сторон. И только в  предусмотренных  законом

случаях применяются цены (тарифы, расценки, станки и т.п.),  устанавливаемые

или регулируемые уполномоченными на  то  государственными  органами.  Такое

исключительное  право  и  предоставлено  органам  регулирования  естественных

монополий.  Этот  метод  логично   вытекает   непосредственно   из   понятия

естественной  монополии, существенный элемент которого  -  неэластичные  цены

на ее товары. Само ценовое регулирование осуществляется  путем  установления

либо  фиксированной  цены,  либо  предельного  уровня  цен  (тарифов),  либо

предельных коэффициентов  изменения цен  (тарифов)  на  товары,  производимые

(реализуемые)  субъектом естественной монополии. 

    Как  правило, используются заранее  выбранные схемы установления  цен:

    а.  Метод предельных издержек. Он  заключается  в  том,  что   государство

требует (и контролирует), чтобы устанавливаемая монополистом цена  равнялась

его  предельным  издержкам.   Тем   самым   обеспечивается   эффективный   с

народнохозяйственной  точки  зрения   объем   производства   и   потребления

продукции естественной монополии, что часто ведет к  убыткам и  необходимости

субсидировать монополию за счет государственных  средств.

    б. Метод средних издержек состоит в том, что вся прибыль монополиста,

за  исключением  нормальной,  изымается  (то   есть   цена   равна   средним

издержкам). Этот метод может дать  результат,  при  котором  продукта  будет

производиться слишком мало  по  сравнению  с  необходимым  для эффективного

функционирования  экономики  в  целом,  и,  с  другой  стороны,  не  создает

заинтересованности  в минимизации издержек:  монополист  заранее  знает,  что

его расходы  будут компенсированы.

    в.  Метод установления потолка цен  обычно приводит к дефициту  продукции.

    г.  Субсидирование естественных  монополий.  Многие  страны  с  рыночной

экономикой  в  умеренной  степени  используют  этот   метод,   придерживаясь

варианта предельных издержек.  Суть  практики  перекрестного  субсидирования

состоит  в  том,  что  одни  потребители  продукции  естественной  монополии

получают ее, но по более низким ценам за счет других, на которых  фактически

возлагается дополнительное бремя.  В  наиболее  тяжком  положении  оказались

промышленные  предприятия, которые  фактически  субсидируют  льготные  тарифы

для населения.

    Недостатки  подобной практики  заключаются   в  существенном  ограничении

потенциала развития и  конкурентоспособности  российской  промышленности;  в

противоречии  экономической  логике  (себестоимость  продукта   естественных

монополий для  крупных  оптовых  покупателей  ниже,  чем  для  индивидуальных

потребителей);  возложении  на  естественные  монополии несвойственных   им

функций социальной политики.

    Неудивительно,  что социальная эффективность  этого своеобразного  налога

на промышленных потребителей крайне  низка:  дотация  распределяется  не  по

нуждаемости, а  по объему потребления  услуги.  Это  означает,  что  наиболее

благополучные слои населения получают больше, чем  наименее  защищенные,  для

кого, собственно, и должна предназначаться подобная помощь.

    Однако  не  существует  наилучшей   для  всех  условий  схемы,   которая

обеспечивала  бы  безотказную  реализацию  целей  общества,  —  производства

необходимого  объема  продукции  с  минимальными  издержками.  Как  правило,

эффективной оказывается  система мер, включающая сочетание  элементов  частной

собственности и государственного контроля посредством  установления  жестких

правил ценообразования. 

      2. Определение потребителей, подлежащих  обязательному обслуживанию,  и

(или)   установление   минимального   уровня   их   обеспечения   в   случае

невозможности  удовлетворения  в  полном  объеме  потребностей   в   товаре,

производимом (реализуемом) субъектом естественной  монополии.  Необходимость

его  применения  прямо  детерминирована  природой  естественных   монополий.

Производимые  в них товары нередко объективно ограничены по  своим  ресурсам,

а то и вовсе  исчерпаемы  (полное  использование разведанных месторождений,

сокращение  добычи  и  т.  п.).  Это  обстоятельство   позволяет   субъектам

естественных  монополий выборочно, по  своему  усмотрению,  продавать  товары

одним потребителям и лишать этих товаров других потребителей.  Вмешательство

государства призвано защитить интересы всех потребителей. 

      Также органы регулирования естественных  монополий принимают решения  об

изменении или о прекращении регулирования в отношении конкретных  субъектов

естественных  монополий, если отпадают  установленные  для  этого  основания,

например, если открылась  возможность  для  развития  конкуренции  на  рынке

соответствующих товаров. И подобно тому, как  принятие  решения  о  введении

регулирования  служит  основанием  для   включения   субъекта   естественной

монополии в  реестр, так на основе решения о  прекращении регулирования он  из

реестра исключается.

      Вопросы, касающиеся введения, изменения  или прекращения  регулирования

деятельности  субъекта естественной  монополии,  могут  быть  рассмотрены  на

основании предложений федеральных органов исполнительной  власти,  органов

исполнительной  власти субъектов  Российской  федерации  и  органов  местного

самоуправления,  общественных  организаций  потребителей,  их  ассоциаций  и

союзов, хозяйствующих  субъектов.  Далее,  орган  регулирования  естественной

монополии  вправе  применить  только  те   методы   регулирования,   которые

предусмотрены  Федеральным законом "О естественных  монополиях"  и иными

федеральными  законами.

      Решение  принимается  на  основе  анализа   деятельности   конкретного

субъекта  естественной  монополии  с  учетом  стимулирующей   роли   методов

регулирования. При этом оценивается обоснованность затрат и  принимаются  во

внимание:

    - издержки  производства (реализации) товаров,  в  том  числе  заработная

плата, стоимость  сырья и материалов, накладные  расходы;

    - налоги  и другие платежи;

    -  стоимость   основных   производственных   средств,   потребности   в

инвестициях,  необходимых  для   их   воспроизводства,   и   амортизационные

отчисления;

    - прогнозируемая  прибыль от возможной реализации  товаров  по  различным

ценам (тарифам);

    -  удаленность  различных  групп   потребителей  от  места  производства

товаров;

    -  соответствие  качества  производимых  (реализуемых)  товаров  спросу

потребителей;

    - государственные  дотации и другие меры государственной  поддержки. 

    Орган  регулирования естественной  монополии,  при  принятии  решения  о

применении   методов   регулирования   деятельности   конкретного   субъекта

естественной  монополии,  обязан  рассматривать информацию,  предоставленную

заинтересованными  лицами,  о  деятельности  данного  субъекта  естественной

монополии.

    основной  метод  регулирования  деятельности   субъектов   естественной

монополии - установление цены (тарифов) или их предельного  уровня.  Поэтому

особенно  значима  та  информация,  которая   раскрывает   состав   издержек

производства,  являющихся  главным фактором   формирования   цены   товара.

Целесообразно  при  этом  учитывать  не  только  сложившуюся   структуру   и

стоимость  издержек  производства,  но  и  предусматривать  их  динамику   в

будущем, изменение  цен на отдельные компоненты издержек (стоимость  сырья  и

т. п.). Занижение  издержек, а значит и цены, неизбежно  сделает  производство

товаров убыточным.

      Еще  одна  функция  органов   регулирования  естественных  монополий  -

внесение  в   установленном   порядке   предложений   по   совершенствованию

законодательства  о естественных  монополиях.  Выработанные  рекомендации  по

улучшению действующего законодательства  органы  регулирования  естественных

монополий направляют Правительству  РФ.  Такую  же  функцию,  но  только  по

вопросам  совершенствования  антимонопольного   законодательства,   выполнял

прежний Государственный  антимонопольный комитет РФ. 

      Принятие решения о применении  методов  контроля  и  регулирования,  а

следовательно,   и   о   включении   в   реестр   есть   результат   большой

подготовительной  работы. Ошибки здесь должны быть полностью  исключены,  так

как  они  неизбежно   вызовут   противозаконные   ограничения   деятельности

хозяйствующего  субъекта, вовсе не относящегося к  естественным монополиям.

      Во избежание ошибок  и  их  негативных  последствий  важно   соблюдение

установленных  процедур  рассмотрения  вопросов  введения,   изменения   или