Федеративное устройство РФ. 3

  ВВЕДЕНИЕ

За последние пятнадцать лет в России произошли перемены, коренным образом изменившие общественное и государственное устройство страны. Россия провозгласила себя федеративным, правовым государством с республиканской  формой правления. Опыт демократических  преобразований показал, что только сильное, эффективное и демократическое  государство в состоянии разрешить  общие проблемы и обеспечить общие  блага, сохранив при этом в государстве  порядок. Федерализм как одна из форм государственного устройства и разделения государственной власти по вертикали  выступает как средство сплочения, объединения и совместного решения  экономических, политических, социальных и иных проблем.

Понятие «государственное устройство»  является самым давним и самым  традиционным при характеристике внутренней структуры государства. Наряду с  ним используются и другие понятия.

 Под государственным  устройством понимают политико-территориальную  организацию государства, определенное  правовое положение региональных  частей государства и их взаимоотношения  с центральной властью. Это  определение связано с тем,  что при решении вопросов территориального  деления необходимо учитывать  политические факторы, а создаваемые  территориальные единицы становятся  субъектами конституционно-правовых  отношений

Различают две основные формы  государственного устройства: унитарная  и федеративная. Унитарное государство - это простое, единое государство  внутри которого нет государственных  образований, а имеются административно-территориальные  единицы (область, провинция, губерния) не обладающие политической самостоятельностью. Большинство государств приняли эту форму государственного устройства. Административно-территориальные единицы унитарного государства могут обладать значительной самостоятельностью в решении вопросов жизни соответствующей территории. В названии отражается географический фактор единиц. Если есть компактно проживающие национальные группы населения, не относящиеся к титульной нации, то они могут создать свои автономные образования - национально-территориальные единицы.

Федерация - сложное государство, которое состоит из входящих в  него государств либо государств, национально-территориальных  и территориальных образований. Это союз государственных образований, каждое из которых обладает определенной самостоятельностью. Если государство  федеративное, понятие его государственного устройства связывают именно с федерацией. Наиболее яркий пример - Россия. Федеративная структура может отражаться в  наименовании РФ, ФРГ.

Если говорить о целях  создания федеративного объединения, то их несколько. Рассматриваются они  в переплетении, и в отдельности.

Во-первых, образование федерации  может быть обусловлено надеждами  на лучшую организацию управления соответствующей  территорией, особенно, когда субъекты одинаковы по экономической, социальной, политической сути.

Во-вторых, это диктуется  факторами внешнеполитического  характера, когда объединения чувствуют  себя увереннее на международной  арене.

В-третьих, это может быть формой компромисса

Субъекты сами в состоянии  организовать свою жизнь, а федерация  берет часть общих дел на себя в интересах субъектов. В последнее  время этот принцип характеризуется  как разгрузка федерации, децентрализация  функций. Но имеется и обратное понимание  этого принципа: федерация рассматривается  как главный организатор всей жизни. Федерация становится не только участником политических и социально-экономических  отношений, но является координирующим и направляющим центром, формирующее общегосударственную внутреннюю политику, основные параметры внешней политики. Федеративное государство - это лидер по отношению к своим субъектам. Сами федерации, правовой статус и объем полномочий сформировались в разных условиях и с разными целями. Историческая идея была выдвинута в XVIII в., как средство децентрализации управления, а следовательно, для демократизации государственного строя. Ни в одной западной стране, он не рассматривается как способ решения национального вопроса. Хотя некоторые государства остаются национальным по названию, их право исключает привилегии по национальному федеральному принципу.

Федеративные государства  закрепляют добровольность объединения  народов, но, не предусматривают право  выхода субъекта. Распад происходит в  форме революционных восстаний, т.е. внеправовых формах. Труднейшей проблемой федерации является распределение  компетенции между федеральной  властью и властью в субъектах.

1. ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОГО

ФЕДЕРАЛИЗМА

Территориально-государственная  форма устройства России прошла несколько  этапов в своем развитии.

Первый этап начался с  провозглашения на III Всероссийском  съезде Советов в январе 1918 г. Российской Федерации, что явилось прямым следствием осуществления Октябрьской революции  и распада бывшей Российской империи. Это был этап создания и развития социалистического федерализма, в  результате которого было образовано новое государство - Российская Федерация, а 10 июля 1918 г. была принята первая Конституция  РСФСР. На российской территории произошло  образование республик и областей по национальному и географическому  признакам, хотя четких границ национального  расселения населения не устанавливалось, как не было и четкого различия между республикой и областью, а также разграничения компетенции  между центральным правительством и автономными образованиями. Кроме  того, административно-территориальные  части России включали также губернии и области. В 1923 г., например, в состав РСФСР входило 11 автономных республик, 14 автономных областей и 63 губернии и  области.

В 1922 г. был провозглашен СССР - новое федеративное государство, которое включало в свой состав формально  равные субъекты - социалистические республики, обладавшие правом выхода из Союза. В  действительности это была фиктивная  федерация с ярко выраженной тенденцией к созданию централизованного унитарного государства. РСФСР вошла в состав СССР на правах отдельной союзной  республики. При этом статус ее автономий  и административно-территориальных  единиц не изменялся. Было провозглашено, что субъекты Советского Союза - республики - являются национальными по форме  и социалистическими по содержанию. Руководящая роль Коммунистической партии, которая официально характеризовалась  как интернациональная сила, превращала Советский Союз, по существу, в фактически унитарное государство с формальными  признаками федеративного государства, построенного по национальному принципу.

После вхождения РСФСР  в состав СССР на правах союзной  республики сложилась уникальная, с  точки зрения территориально-государственной структуры, ситуация, когда в состав федеративного государства входило другое федеративное государство, наряду с унитарными государствами. В этот период вопрос о национально-территориальной структуре РСФСР отошел на второй план, поскольку на первый план вышли вопросы укрепления Союза ССР как единого жестко централизованного государства.

В 1936 г. была принята новая  Конституция СССР, а в 1937 г. по аналогии с общесоюзной была принята новая  Конституция РСФСР. В составе  РСФСР насчитывалось 16 автономных республик, 5 автономных областей и 10 национальных округов (последние не были перечислены  в тексте Конституции). Края и области, в которых проживала большая  часть населения РСФСР, в качестве субъектов Федерации не признавались. Автономные республики являлись государствами, но несуверенными, поскольку их основные законы - Конституции - подлежали обязательному утверждению высшим органом государственной власти РСФСР - Верховным Советом. Правовое положение автономных областей и национальных округов не нашло своего четкого конституционного закрепления. В последующий период существование в СССР тоталитарного государства и особенно практика политических репрессий очень серьезно ударили по национально-территориальному устройству РСФСР. Были физически уничтожены многие руководители автономных образований РСФСР, были ликвидированы многие автономии без какого-либо юридического обоснования, а целые народы были насильственным путем переселены в другие места с мест их традиционного проживания.

Уже в современный период в 1991 г. был принят Закон РСФСР "О  реабилитации репрессированных народов", в соответствии с которым действия советских властей в отношении  репрессированных народов были признаны преступными, а эти народы были юридически реабилитированы.

Важнейший этап развития территориально-государственной  формы Российской Федерации приходится на начало 90-х гг., когда требования демократизации политической и государственной  структур Советского Союза привели  к его распаду и фактическому провозглашению суверенитета большинством автономных республик и многими  автономными областями в составе  РСФСР. Это явление, получившее название "парада суверенитетов", привело  к сильному росту сепаратизма  и национализма, что, в свою очередь, обернулось даже требованием некоторых  республик о выходе из состава  Российской Федерации. Серьезное значение для сохранения целостности Российской Федерации имело заключение 31 марта 1992 г. Федеративного договора, который впоследствии был включен в текст Конституции РСФСР в качестве ее составной части. Договор подтверждал суверенитет республик в составе Российской Федерации, а края, области, города Москва и Санкт-Петербург признавались субъектами Российской Федерации. Кроме того, Федеративный договор разграничил предметы ведения и полномочия между федеральными органами государственной власти и органами власти различных субъектов Российской Федерации. Федеративный договор не смог решить всех проблем территориально-политического устройства Российской Федерации и поставить заслон росту националистических тенденций в ряде субъектов, поскольку фактически не гарантировал принцип равноправия субъектов и оставлял много нерешенного во взаимоотношениях федеральных органов власти с органами власти субъектов.

И наконец, особым этапом развития современного российского федерализма  стало принятие всенародным референдумом 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации. Проект был одобрен Конституционным  совещанием и представлен Президентом  РФ на всенародное голосование. Большинством голосов проект был одобрен, и  Конституция Российской Федерации  вступила в силу, положив начало новому этапу развития федеративных отношений в России.

Референдум был проведен в соответствии с Указом Президента РФ от 15 октября 1993 г. "О проведении всенародного голосования по проекту  Конституции Российской Федерации". По условиям проведения референдума  Конституция считалась принятой, если за нее проголосовало 50% избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в референдуме  участвовало не менее 50% зарегистрированных избирателей. По итогам голосования  такие условия были соблюдены: в  голосовании участвовало более 58 млн. избирателей (54,8%), а за принятие Конституции проголосовало 33,4 млн. избирателей, что составило 58,4% всех участвовавших в референдуме.

2. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА И ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ

      ФЕДЕРАТИВНОГО УСТРОЙСТВА РОССИИ, ИХ

       ОСОБЕННОСТИ

Конституционные основы национально-государственного устройства Российской Федерации установлены  нормами гл. 1 Конституции РФ, которая  не может быть изменена в обычном  законодательном порядке, а требует  для своего изменения фактически принятия новой Конституции. Такое  положение направлено на недопустимость кардинального изменения всей системы  федеративных отношений в России. Кроме того, основы конституционного строя распространяют суверенитет  Российской Федерации на всю ее территорию, включая все без исключения ее субъекты, а Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Только Российская Федерация вправе обеспечивать целостность  и неприкосновенность своей территории, следовательно, целостность и неприкосновенность всех входящих в ее состав территориальных  единиц.

В качестве конституционной  основы федеративного устройства Российской Федерации закреплены такие принципы, как:

o государственная целостность;

o единство системы государственной власти;

o разграничение предметов ведения полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов;

o равноправие и самоопределение народов Российской Федерации.

Во взаимоотношениях с  федеральными органами государственной  власти все субъекты Российской Федерации  равноправны между собой. Закрепляя  принцип равноправия всех субъектов  Российской Федерации, Конституция  в качестве одного из важнейших принципов  закрепляет принцип единого и  равного гражданства Российской Федерации, независимо от оснований  его приобретения, а каждый гражданин  Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами  и имеет равные обязанности, предусмотренные  Конституцией РФ.

 Основные вопросы,  регулирующие федеративное устройство  России, нашли свое отражение  в гл. 3 Конституции. Прежде всего,  в ст. 65 перечислен полный состав  субъектов Российской Федерации.  В нее входят 21 республика, 9 краев, 46 областей, 2 города федерального  значения, 1 автономная область и  4 автономных округов. Всего в  составе Российской Федерации  83 самостоятельных субъектов, построенных  как по национальному, так и по территориальному принципам. Это означает, что в Российской Федерации принцип федерализма сочетается с принципом унитаризма и автономии, обеспечивая тем самым государственную целостность Российской Федерации как единого, самостоятельного государства. Государственная целостность РФ означает отсутствие права выхода субъектов из состава Федерации (т.е. реализации права сецессии). Поскольку субъекты Федерации входят в состав единого государства с территорией, включающей территории всех субъектов, то любое отделение части этой территории будет неизбежно означать нарушение целостности государства. Как правило, современные федеративные государства не предусматривают в своих основных законах права субъектов на выход из состава Федерации. Право на выход из состава Федераций предусматривалось конституциями социалистических стран - СССР, Чехословакии и Югославии. Отсутствие принципа добровольного выхода субъектов Российской Федерации из состава единого целостного государства не противоречит принципам демократического общества и вполне соответствует общемировым тенденциям развития федерализма. Вместе с тем Конституция Российской Федерации допускает принятие в состав единого государства и образование в нем нового субъекта на основе федерального конституционного закона.

Конституция РФ устанавливает  статусный характер субъектов, в  соответствии с которым статус республики как субъекта Федерации определяется самой Конституцией РФ и конституцией данной республики, а статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией РФ и уставом соответствующего субъекта Федерации, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта РФ. Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен  по взаимному согласию Российской Федерации  и субъекта Российской Федерации  в соответствии с федеральным  конституционным законом, а границы  между субъектами Российской Федерации  могут быть изменены только с их взаимного согласия.

Важнейшее значение для нормального  функционирования российского федерализма  имеет принцип установления единого  государственного языка на всей территории Российской Федерации, которым является русский язык. Свои государственные  языки могут устанавливать и  республики. Они используются наряду с государственным языком Российской Федерации в органах государственной  власти, органах местного самоуправления и государственных учреждениях  этих республик. Вместе с тем Российская Федерация гарантирует всем ее народам  право на сохранение родного языка  и создание условий для его  изучения и развития и гарантирует  права коренных малочисленных народов  в соответствии с общепризнанными  принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Российский федерализм обладает целым рядом специфических особенностей, отличающих его от федерализма в  других странах.

Прежде всего, Россия была в историческом плане провозглашена  федерацией, а не создана путем  объединения самостоятельных государств. Следовательно, Россия может быть отнесена к конституционной федерации, поскольку  она создана на основе Конституции, в которой закреплена политическая самостоятельность отдельных территорий, предоставленная общефедеральной  властью.

С самого начала своего образования  Россия представляла собой не конституционно-договорную федерацию (как США или Швейцария), а конституционно-правовую федерацию. Россия в отличие от абсолютного  большинства других федераций создавалась  как федерация асимметричная  с различными видами субъектов Федерации, созданными как по национально-территориальному (21 республика-государство, 14 автономных округов и 1 автономная область), так  и по территориальному признаку (9 краев, 46 областей, 2 города федерального значения).

Субъекты Федерации с  самого начала не обладали правом выхода из ее состава, но статус субъекта Федерации  по согласованию с общефедеральными органами власти и на основании специального конституционного закона мог быть изменен. Конституция РФ предусмотрела возможность  вступления новых субъектов в  состав Российской Федерации.

3. ПРЕДМЕТЫ ВЕДЕНИЯ И  ПОЛНОМОЧИЯ РФ И ЕЕ СУБЪЕКТОВ

Одним из наиболее сложных  вопросов функционирования российского  федерализма является проблема сферы  ведения и полномочий самой Федерации и ее субъектов. Эта проблема, кстати, является наиболее трудноразрешимой и для многих зарубежных федераций. Конституция РФ при закреплении предметов ведения самой Федерации и ее субъектов исходит из принципа установления отдельно вопросов ведения Российской Федерации и вопросов совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации и ее субъектов субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. В ведение Российской Федерации входят наиболее существенные вопросы государственной жизни, социально-экономической, внешнеполитической, оборонной, законодательной и других сфер деятельности .

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся:

o вопросы защиты прав и свобод человека;

o вопросы обеспечения законности и правопорядка;

o вопросы общественной безопасности;

o режим пограничных зон;

o вопросы владения, пользования и распоряжения землей;

o разграничение государственной собственности;

o охрана окружающей среды;

o защита семьи и социальная защита граждан;

o установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

o координация международных и внешнеполитических связей субъектов Российской Федерации;

o выполнение международных договоров Российской Федерации и другие вопросы внутренней, внешней и социально-экономической политики как самой Федерации, так и ее субъектов.

По предметам ведения  Российской Федерации принимаются  федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие  прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного  ведения Российской Федерации и  субъектов Российской Федерации  издаются федеральные законы и принимаются  в соответствии с ними законы и  иные нормативные правовые акты субъектов  Российской Федерации.

Вне предметов ведения  Российской Федерации и субъектов  Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов  и иных нормативных правовых актов. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации  не могут противоречить федеральным  законам, принятым по предметам ведения  Российской Федерации и по предметам  совместного ведения.

В случае противоречия между  федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует  федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и  нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным вне  предметов ведения Российской Федерации  и вне предметов совместного  ведения Российской Федерации и ее субъектов, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

4. ПРАВОВОЙ СТАТУС СУБЪЕКТОВ  РФ

Субъектами Российской Федерации  называются входящие в ее состав в  качестве неотъемлемых составных частей на принципах равноправия национально-государственные  и государственно-территориальные  образования. В составе Российской Федерации 32 национально-государственных  образования (21 республика, 10 автономных округов, 1 автономная область) и 57 государственно-территориальных  образований (6 краев, 49 областей и 2 города федерального значения).

Проблема правового статуса  субъектов Российской Федерации  является наиболее сложной, вызывающей много споров и дискуссий, а следовательно, и различные точки зрения на способы и пути решения этой проблемы. Прежде всего, следует отметить особенность закрепления правового статуса субъектов Российской Федерации, которая заключается в том, что этот статус закреплен двумя видами нормативно-правовых актов. Для республик - это Конституция РФ и Конституция соответствующей республики, а для краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - Конституция РФ и устав соответствующего субъекта.

Конституция РФ устанавливает  основные принципы, на которых должен базироваться правовой статус субъектов  Российской Федерации. Прежде всего, субъекты имеют свой основной закон и свое законодательство, для республик - это  Конституции, для всех остальных  субъектов - это уставы. Причем эти  основные законы, как и все законодательство субъектов, принимается ими самостоятельно и не требует никакого утверждения  со стороны общефедеральных государственных  органов. Республика может принимать  свою конституцию как представительным органом, так и путем всенародного референдума, уставы других субъектов Федерации принимаются законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта.

Конституция РФ устанавливает  принцип разграничения предметов  ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и  органами государственной власти субъектов  Федерации. Это разграничение полномочий устанавливается, в первую очередь, Конституцией Российской Федерации, а  также Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения  и полномочий. Необходимо отметить, что эта проблема является одной из наиболее сложных в отношениях федерального центра с субъектами Федерации. Дело в том, что некоторые Конституции республик и другие правовые акты субъектов были приняты еще до вступления в силу Конституции РФ 1993 г. в период "парада суверенитетов" и, соответственно, содержали значительное число норм, противоречащих как самой российской Конституции, так и общефедеральному законодательству.

Однако некоторые субъекты Федерации принимали свои Конституции  уже после принятия Конституции  РФ и также включали противоречащие общефедеральной Конституции положения. Бурный рост самостоятельного законодательства в субъектах понизил уровень  качества этого законодательства, что  также объективно вызвало появление  противоречащих Конституции и федеральному законодательству норм.

Конституция РФ обеспечивает территориальную и государственную  целостность Российской Федерации. Этим положением фактически утверждается отсутствие права выхода (сецессии) какого-либо субъекта РФ из ее состава, поскольку территория Российской Федерации  включает в себя территории всех ее субъектов. Отсутствие права сецессии у субъектов Российской Федерации  вполне соответствует тенденциям мирового развития федерализма, поскольку современные  зарубежные Конституции также в  абсолютном большинстве исходят  из нерушимой целостности федераций, а попытки отдельных субъектов  односторонне поставить вопрос об отделении  от Федерации встречают самый  жесткий отпор со стороны общефедеральных  властей.

Конституция РФ закрепляет основы государственной власти в  субъектах Российской Федерации, которые  включают в себя единство всей государственной  власти, т.е. государственная власть и в Федерации и в ее субъектах  выступает в форме единой, но при  ее осуществлении как в Российской Федерации, так и в ее субъектах реализуется принцип ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную отрасли власти, и, наконец, государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими государственные органы. Это означает, что никакие другие государственные органы, кроме образуемых непосредственно самими субъектами Федерации, не могут присваивать себе право на осуществление государственной власти.

Вся система органов государственной  власти субъектов Российской Федерации  устанавливается ими самостоятельно, но при этом должны быть соблюдены два обязательных условия: во-первых, эта система должна соответствовать основам конституционного строя РФ и, во-вторых, она должна соответствовать общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленным федеральным законом. Такой закон был принят 6 октября 1999 г.

Конституция РФ исходит из принципа единства системы исполнительной власти в Российской Федерации. Эту  систему образуют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации по предметам  ведения Российской Федерации и  полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения  Федерации и ее субъектов. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий. Это положение прямо закреплено в ст. 78 Конституции РФ. Субъекты Федерации по предметам своего ведения обладают всей полнотой государственной власти, т.е. в этой сфере осуществляют свое собственное законотворчество, включая принятие законов субъектов Федерации, подзаконных и иных нормативных актов. При этом важной особенностью законодательства субъекта Федерации является то, что в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом, изданным по предметам ведения субъекта Федерации, приоритет принадлежит нормативному правовому акту субъекта Федерации.

Конституция РФ устанавливает  общий принцип изменения статуса  субъекта Федерации, который заключается  в том, что должно быть взаимное согласие Российской Федерации и данного  субъекта.

Однако Конституцией РФ не установлена процедура изменения как самого статуса субъекта Федерации, так и реализация принципа взаимного согласия. Такие процедуры должны быть урегулированы специальным федеральным конституционным законом, который еще не принят.

По взаимному согласию между субъектами Федерации может  быть произведено изменение их границ, которое обязательно подлежит утверждению  Советом Федерации Федерального Собрания РФ. В случае внесения изменений  в наименование субъекта Федерации, которое осуществляется самим субъектом, новое наименование подлежит включению  в ст. 65 Конституции РФ, содержащую перечень всех субъектов Федерации. Такое изменение осуществляется принятием специального указа Президента РФ, а каких-либо согласительных или иных процедур со стороны федеральных органов власти законодательством не предусмотрено.