Финансовые основы муниципального управления

      Финансовые  основы муниципального управления.

      Муниципальные финансы - это ресурсы муниципального образования. Они являются составляющей консолидированного финансового ресурса, который играет важную роль при решении задач, стоящих перед муниципальным образованием. Муниципальные финансы - это совокупность денежных средств, которыми располагает муниципальное образование в лице его органов местного самоуправления для решения задач, возложенных на него местным сообществом и органами государственной власти.

      Место и роль местных финансов в современной системе общегосударственных финансовых ресурсов России определяется на основе двух подходов.

      1) Первый подход - централизованная  система управления финансовыми  ресурсами. В ней местные финансовые  ресурсы рассматриваются как второстепенные, а сами органы местного самоуправления - как органы центральной власти на местах с четко очерченными обязанностями и ответственностью по собственности и переданным им полномочиям. Как правило, перечень полномочий определяется по смете расходов, утверждаемой органами государственной власти.

      2)Второй  подход - реформаторский, т.е. формирование  финансовой базы местного самоуправления  осуществляется с учетом реальных  изменений, происходящих в обществе, государственной системе управления  и местного самоуправления. Этот подход связан с развитием различных форм собственности (государственной, муниципальной и частной) и изменением экономических отношений.

      Становление и развитие системы местного самоуправления невозможно без финансово-экономической основы, а также законодательных норм о бюджетных и налоговых правах органов местного самоуправления, которые отражены в Конституции РФ.

      Финансово-экономическая  самостоятельность муниципального образования и органов его  управления может быть обеспечена лишь при наличии достаточного объема финансовых средств для покрытия обязательных расходов местных бюджетов, а также при возможности долговременного финансового планирования.

      Федеральным законом "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что органы государственной власти обеспечивают муниципальные образования минимальными местными бюджетами, закрепляя доходные источники для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов, основанных на нормативах минимальной бюджетной обеспеченности.

      Федеральный закон подробно перечисляет возможные  источники доходов местных бюджетов, относя к доходам местных бюджетов в том числе и средства, образующиеся в результате деятельности органов  местного самоуправления, муниципальных предприятий и учреждений, банков. Закон также устанавливает запрет на изъятие суммы превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года и закрепляет за населением и органами местного самоуправления право контроля за исполнением местного бюджета.

      Органы  местного самоуправления обязаны обеспечивать удовлетворение основных жизненных  потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных  образований, не ниже минимальных государственных  социальных стандартов, и государство гарантирует их выполнение путем закрепления в доходы местных бюджетов отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации. Для осуществления отдельных государственных полномочий федеральный закон требует при финансировании этих расходов предусматривать необходимые финансовые средства в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Российской Федерации.

      Увеличение  расходов или уменьшение доходов  органов местного самоуправления, связанное  с реализацией управленческих решений органов государственной власти, должно в соответствии с Федеральным законом компенсироваться органами, которые приняли соответствующее решение, а органам местного самоуправления при этом предоставлено право исполнять такие решения в пределах переданных им полномочий.

      Учитывая  ограниченность налоговых ресурсов, необходимо изыскивать иные возможности  для укрепления финансовой базы местного самоуправления, особенно это касается средств на развитие территории. Следовательно, в настоящем и, видимо, в будущем местные бюджеты не могли и не будут формироваться исключительно за счет налоговых поступлений. Поэтому упомянутый закон закрепляет за органами местного самоуправления права на получение средств за пользование природными ресурсами, от собственной хозяйственной деятельности, образования целевых внебюджетных фондов, участия в кредитных отношениях, создания муниципальных банков и иных финансово-кредитных учреждений.

      Установление  местных налогов и сборов, а  также льгот по их уплате отнесено к ведению органов местного самоуправления и регулируется законодательством Российской Федерации.

      Бюджетные и налоговые права местного самоуправления реализуются в полном объеме на основе установления органами государственной  власти нормативов минимальной бюджетной  обеспеченности и минимальных государственных социальных стандартов, без которых не существует объективных критериев для формирования доходной части местных бюджетов. Основные принципы формирования финансово-экономической основы местного самоуправления заложены в Законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

      Эффективность системы управления муниципальным  образованием зависит от материально-финансовых ресурсов, имеющихся в его распоряжении и составляющих в своей совокупности финансово-экономическую основу формирования экономического механизма управления. Финансово-экономические основы системы управления МО представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципальных образований. Финансово-экономические основы, обеспечивая хозяйственную самостоятельность местного самоуправления, служат прежде всего удовлетворению потребностей населения МО, созданию условий его жизнедеятельности.

      Вместе  с тем, укрепление и развитие финансово-экономических  основ местного самоуправления влияет на экономическое и финансовое положение  в стране в целом. Но при этом следует учитывать, что финансовая и экономическая самостоятельность МО во многом обусловлена состоянием экономики нашего общества, его финансов.  

      Финансово-экономическую  основу системы управления МО составляют: муниципальная собственность, местные бюджеты и иные финансовые ресурсы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также, в соответствии с законом, иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения МО.

      Разработка и реализация планов и программ социально-экономического развития МО тесно связана с бюджетным процессом: формированием, утверждением и исполнением местного бюджета.

      Конституцией  РФ закреплено право органов местной  власти формировать, утверждать и исполнять местный бюджет. При этом вмешательство иных органов и организаций в процесс составления проекта бюджета, утверждения и исполнения бюджета не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации, а именно: Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который определяет роль федеральных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в бюджетном процессе в муниципальных образованиях.  

      Муниципальные финансовые ресурсы формируются на основе:

1. государственных средств, передаваемых в виде доходных источников и прав, предусмотренных законодательными актами;
2. собственных средств - за счет доходов от использования муниципальной собственности, платы за услуги и т.п.;
3. заемных средств, или муниципальных кредитов.

      Первый  и третий источники зависят от государства или кредитных организаций, следовательно, органы муниципальной  власти должны стремиться к наращиванию  собственных средств, т.е. второй группы источников. Соотношение в формируемом бюджете муниципального образования государственных, собственных и заемных средств определяет степень самостоятельности органов муниципальной системы управления, иначе говоря, самостоятельность органов местной власти зависит от организации управления финансовой деятельностью МО.  

      Процесс управления финансовой деятельностью делится  на несколько стадий:  

      Финансовое  планирование. На этой стадии основными видами деятельности являются: анализ, прогноз, план и выполнение. Эти функции выполняют финансовые органы муниципальной системы управления.

      Бюджетный процесс. Это формирование, организация и осуществление бюджетного процесса. Осуществляют этот процесс бюджетные органы управления МО.

      Оценка  результатов исполнения бюджетного процесса. Это контроль функций органов управления разных уровней системы управления. 

      Перечисленные функции нельзя смешивать, так как  различны интересы и полномочия этих органов управления, но, однако, в  процессе управления финансовой деятельностью  они тесно взаимодействуют. В процессе финансового планирования определяются приоритеты развития МО, и здесь главную роль играет временной фактор.  

      Местный бюджет отражает состояние финансовых ресурсов муниципального образования.

      Местный бюджет - это опись доходов и расходов органов муниципальной системы управления. Он является инструментом осуществления определенной политики и отражает цели и задачи МО. Следовательно, под понятием "местный бюджет" понимается план финансовой деятельности органов системы муниципального управления на определенный период, представляющий собой форму описи доходов и расходов для достижения поставленных целей.

      Доходы  бюджета - это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством в распоряжение органов государственной власти соответствующего уровня. Расходы бюджета - денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.

      Составление и исполнение местного бюджета является обязанностью исполнительного органа, т.е. местной администрации, а государственные органы власти оказывают методическую помощь органам муниципального управления в бюджетном процессе.

      К ведению представительных органов  МО относится рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и отчет о его исполнении.

      Проект  местного бюджета составляется на основе прогноза социально-экономического развития и осуществляется исполнительными  органами системы муниципального управления. В прогнозе отражаются основные тенденции и динамика социально-экономического развития МО, а также приоритетные направления расходования бюджетных средств на предстоящий финансовый год. Прогноз является исходной информационной базой для составления проекта бюджета муниципального образования на предстоящий год на основе финансовых показателей предшествующего.

      При разработке местных бюджетов органы системы муниципального управления используют информационно-методические материалы, которые направляют им органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

      Органы  государственной власти субъектов  Российской Федерации регулируют формирование местного бюджета, поэтому исполнительные органы власти муниципальных образований  направляют проекты местных бюджетов на согласование в вышестоящие органы власти (исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации).

      Межбюджетное  регулирования осуществляется посредством  установленных для муниципальных  образований нормативов отчислений от федеральных регулирующих доходов и регулирующих доходов субъектов Российской Федерации, а также за счет оказания помощи из бюджета субъектов Российской Федерации.

      Для регулирования межбюджетных отношений  и выравнивания уровня доходов по местным бюджетам в бюджете субъекта Российской Федерации образуется фонд финансовой поддержки муниципальным образованиям. Размеры финансовой помощи (трансферт) МО определяются как разность между минимально необходимыми расходами и сформированными доходами по базовым нормативным актам.

      Местная администрация при составлении проекта бюджета, уточнении бюджета в ходе его исполнения, а представительный орган местной власти при рассмотрении, уточнении и утверждении бюджета наделены определенными полномочиями:

1. определять объем финансовых ресурсов из своего бюджета на мероприятия по социально-экономическому развитию МО в пределах планируемых бюджетных доходов, представленных дотаций, субвенций, а также с учетом привлекаемых заемных средств;
2. определять направления использования средств бюджета на инвестиции, собственные целевые программы, мероприятия по охране окружающей среды, на социально-культурные мероприятия, благоустройство городов, поселков и сел, содержание и капитальный ремонт жилищного фонда, объектов коммунального назначения, образовательных учреждений, учреждений здравоохранения, физической культуры и спорта, на содержание аппарата управления системы муниципального образования и другие цели;
3. увеличивать в пределах имеющихся средств нормы расходов на содержание жилищно-коммунального хозяйства, образовательных и здравоохранительных учреждений, органов милиции, на охрану окружающей среды и другие мероприятия;
4. определять в установленном порядке в пределах имеющихся средств дополнительные льготы и пособия, а также в пределах имеющихся средств производить иные затраты на оказание помощи отдельным категориям населения.

      В доходы местных бюджетов должны зачисляться:

1. подоходный налог (налог на прибыль) с предприятий и организаций (полностью или частично);
2. подоходный налог с физических лиц (полностью или частично);
3. платежи за землю (полностью или частично);
4. налоги и другие платежи за использование недр (полностью или частично);
5. местные налоги и сборы;
6. часть доходов от государственных займов и государственной денежно-вещевой лотереи;
7. доходы от местных займов и местных денежно-вещевых лотерей;
8. часть доходов от приватизации государственного имущества, доходы от приватизации муниципального имущества и др.

      Представительные  органы муниципальной системы управления самостоятельно устанавливают местные  налоги, сборы, а также льготы по их уплате. В соответствии с законом они также устанавливают ставки налога на прибыль для предприятий и других объектов, находящихся в муниципальной собственности.

      Источники доходной части местного бюджета  группируются по видам доходов: доходы от налогов и сборов; доходы в целевые бюджетные фонды; доходы, поступающие от вышестоящих уровней управления; планируемые дополнительные доходы в процессе исполнения бюджета.

      Разработка  местного бюджета начинается с планирования расходной ее части, так как она отражает стратегию цели развития МО. Классификация расходов зависит от того, на какие цели будут направлены средства.  

      Различают две группы расходов:

• обязательные - это расходы на нужды отраслей городского хозяйства и их развитие; первоочередные расходы закрепляются нормативно;
• необязательные - это расходы, имеющие краткосрочный характер, исходя из интересов и потребностей населения МО.

      Расходы местного бюджета разделяются на:

• Текущие расходы в бюджете - это расходы, которые направляются на текущее содержание и капитальный ремонт жилищно-коммунального хозяйства, образовательных и здравоохранительных учреждений, социальное обеспечение, и иные расходы.
• Расходы на развитие - это ассигнования на финансирование инновационной деятельности и другие затраты, связанные с расширенным воспроизводством.

      Каждая  из этих частей расходов местного бюджета  утверждается представительным органом  муниципальной системы управления.  

      Эта классификация позволяет определить динамику развития МО, но она не отражает всего спектра расходов, которые зависят от роли и места органов системы муниципального управления. Для этого используется функциональная классификация. Особенностью этой классификации является то, что она разграничивает средства на выполнение определенных функций органов системы муниципального управления, которые распределены на основе законодательства Российской Федерации. Такой подход позволяет осуществлять оценку результативности расходов ресурсов по каждой функции.

      Юридическая классификация отражает права расходования бюджетных средств, предоставленных органам системы муниципального управления на основе нормативных правовых актов. Данная классификация четко расписывает роли и расходы органов системы муниципального управления. Расходы по временным операциям местного бюджетного процесса - это компетенция исполнительной власти, по окончательным операциям этого процесса (результативные итоги использования бюджета) - представительной власти.

      Порядок исполнения местных бюджетов определяется на основе законов местной администрации с учетом положений, содержащихся в местном бюджете на основе финансового плана.

      Исполнение  местного бюджета осуществляется по его доходной и расходной части.

      Доходная  часть местного бюджета исполняется за счет налоговых и неналоговых поступлений. Важную роль в обеспечении исполнения местного бюджета по его доходной части играют органы налоговой службы, которые контролируют исчисление налоговых и неналоговых платежей и их перечисление в соответствующий бюджет.

      В процессе исполнения бюджета исполнительные органы местной власти имеют право распределять по направлениям расходования средства, получаемые от вышестоящих уровней власти, для финансирования целевых комплексных программ и компенсации дополнительных расходов, вызванных решениями органов власти вышестоящего уровня управления.

      Исполнение  местного бюджета контролирует исполнительный орган муниципальной системы  управления, который самостоятельно определяет организационные формы  процесса контроля за использованием местного бюджета. Исполнительная власть обязана представлять информацию о ходе исполнения местного бюджета.

      Представительные  органы и его комиссии (комитеты) имеют право потребовать от исполнительных органов управления и финансовых должностных лиц информацию, связанную  с исполнением бюджета. Они имеют право принять решение о привлечении аудиторской проверки процесса исполнения местного бюджета. А исполнительные органы местной власти обязаны контролировать правильность использования предприятиями, организациями и учреждениями средств (ассигнований), выделенных им из местного бюджета.

      Исполнительные  органы власти обязаны в установленный  срок представить информацию об исполнении местного бюджета по всем основным показателям доходов и расходов с необходимым анализом представительному органу управления, а уже представительные органы власти принимают соответствующие решения.

      Помимо  бюджетных средств органы системы  муниципального управления в своей  деятельности используют еще и  внебюджетные средства. Муниципальные внебюджетные фонды имеют целевую направленность и образуются представительными органами власти. Они формируются за счет:

• добровольных взносов и пожертвований граждан, предприятий, учреждений, организаций на определенные цели;
• сумм штрафов за загрязнение окружающей среды и неправильное использование природных ресурсов и других нарушений природоохранного законодательства, санитарных норм и правил, а также платежей, компенсирующих причиненный ущерб. Суммы этих штрафов и платежей используются на проведение природоохранных и оздоровительных мероприятий;
• сумм штрафов за порчу и утрату объектов историко-культурных наследий, памятников природы, находящихся в ведении местной власти, другие нарушения законодательства об охране этих объектов, а также платежей, компенсирующих причиненный ущерб. Сумму этих штрафов и платежей используют на проведение мероприятий по восстановлению и поддержанию в сохранности объектов историко-культурного наследия;
• иных доходов внебюджетных фондов в соответствии с законодательством .

      Исполнительные  органы власти муниципального образования обязаны в установленный срок представлять информацию (отчет) об использовании средств внебюджетного фонда представительному органу управления.