Городские агломерации как инструмент динамичного социально-экономического развития регионов России

06 апреля 2011 года 
Городские агломерации как инструмент динамичного социально-экономического развития регионов России

ОБЩЕСТВО  И ЭКОНОМИКА, № 12, 2010

Андрей  Нещадин

кандидат  социологических наук, профессор  Московского

государственного университета прикладной биотехнологии

Александр Прилепин

директор  Департамента социально-экономических  проектов IMCMontan  

Городские агломерации как  инструмент динамичного  социально-экономического развития регионов России  

      Интерес к проблемам городской агломерации  связан с возникновением новых процессов  развития крупных городских систем.

      Сегодня, в посткризисное время, эта проблематика приобретает особо приоритетное значение, что связано с проведением  в России новой территориальной  политики, предполагающей формирование регионов, Конкурентоспособных в  мировой хозяйственной системе.

      В процессе субурбанизации (а это мировая, а не только российская тенденция) и  в свете необходимости диверсификации экономики требуется усилить  внимание к задаче формирования агломераций  при государственной поддержке.

      Особенно  это касается тех городов, где  существует монопрофильная структура  городского хозяйства и потому высоки риски в процессе дальнейшего  развития. Моногородам необходима диверсификация. В то же

      время во многих городах невозможно ее осуществить (нет свободных земель, нет иного  производства и т.п.) При агломерационном  развитии эта диверсификация приобретает  совершенно иные формы: сегодня агломерация - это объективный процесс развития регионов, обеспечивающий формирование экономических точек роста, равномерное  развитие территорий и комплексное, более безопасное и эффективное  развитие инфраструктуры для реализации главной цели социально-экономического развития, а именно: создание комфортных условий проживания и работы для  населения и бизнеса.

      Агломерационный путь развития - это естественный этап урбанизации. По мнению ООН, количество горожан к 2050 году вырастет в два  раза и достигнет 6,4 млрд. человек. К 2015 году прогнозируется формирование более 900 агломераций с численностью населения более 1 млн. человек.

      Формирование  агломераций создает лучшие условия  для жизни и работы, место для  творческой самореализации и инноваций, развития науки, для деятельности бизнеса.

      Понятие городской агломерации (ГА)

      Городская агломерация, конурбация - компактное скопление населённых пунктов, главным  образом городских, местами срастающихся, объединённых в сложную многокомпонентную  динамическую систему с интенсивными производственными, транспортными, трудовыми  и культурно-бытовыми связями. Особое отличие агломераций - маятниковые  трудовые и культурно-бытовые поездки, что предполагает достаточное развитие в пределах агломерации различных  видов пассажирского транспорта.

      Признаки  и типология современной  ГА

      Различают моноцентрические (сформировавшиеся вокруг одного крупного города-ядра, например, Московская агломерация) и полицентрические агломерации (имеющие несколько  городов-ядер, например, скопления городов  в Рурском бассейне Германии). Наиболее значительные полицентрические агломерации  сформировались в Европе - Рурская  в ФРГ (11,5 млн. жителей), Рандстад Холланд  в Нидерландах (около 7 млн.), в Японии - так называемый мегалополис Токайдо (около 60 млн.) и в некоторых других странах.

      Основными условиями формирования и развития агломераций является наличие правовой базы (создание и функционирование агломераций, синхронизация мандатов, закрепление прав и обязанностей участников) и инфраструктуры (объединение  в единую сеть, реализация комплексных  проектов на базе агломерации).

      Основными признаками современных городских  агломераций являются:

      - компактность — компактное расположение населенных пунктов, главным образом городских;

      -наличие  транспортных коридоров, позволяющих обеспечивать взаимодействие различных видов транспорта и общность средств доставки населения и грузов;

      -  доступность (1,5-часовая), которая позволяет при наличии разви той системы транспортных коридоров расширить границы агломерации (при условии других факторов экономической целесообразности);

      -  концентрация промышленного производства и трудовых ресурсов, что на территории городской агломерации обязательно;

      -  высокая плотность населения — концентрация значительных масс населения вдоль транспортных коридоров;

      -  тесные экономические связи - комбинирование и кооперирование промышленных предприятий при производстве и потреблении промышленной и сельскохозяйственной продукции (показатель - более мощные грузопотоки в пределах агломерации по сравнению с внешними грузопотоками);

      -  тесные трудовые связи: часть работающих на предприятиях и в учреждениях одного поселения проживают в других поселениях, т.е. в пределах агломерации наблюдается взаимосвязанное расселение и происходят ежедневные маятниковые трудовые миграции между главным городом и поселениями пригородной зоны, а также между этими поселениями;

      -  тесные культурно-бытовые и рекреационные связи: учреждения или места отдыха одного или нескольких поселений частично обслуживают жителей других поседений, происходят ежедневные или еженедельные маятниковые миграции с культурно-бытовыми или рекреационными целями;

      -  тесные административно-политические и организационно-хозяйственные связи, которые реализуются посредством регулярных деловых поездок между поселениями агломерации по делам бизнеса, службы и общественной работы;

      -  высокий уровень функциональной связанности - сближенность составляющих городскую агломерацию поселений и их функциональная взаимодополняемость; в большинстве случаев - соподчиненность поселений, находящихся в пределах агломерационного ареала (не только административно-правовая подчиненность, но и исторически и экономически сложившаяся зависимость);

      -  целостность рынков труда, недвижимости, земли;

      -   правовая самостоятельность поселений - нахождение поселений в пределах своих административных регионов, кроме самых теснопримыкающих;

      -   многокомпонентность - населенные пункты в силу объективных причин сращиваются (объединяются) в сложные многокомпонентные системы;

      -   динамичность, способность к быстрой адаптации к новым экономическим, социальным реалиям.

      При моноцентрической агломерации к  вышеназванным признакам добавляется:

      -   наличие городов-центров, городов-лидеров с «центростремящимися» территориями (т.е. не просто наличие города-лидера, но и ярко выраженная связь близлежащих территорий, тяготеющих (миграция, товарные и иные потоки) к этому лидеру-«ядру»; при этом город-лидер имеет административные функции высокого уровня, способен по своему размеру и экономическому потенциалу формировать объединения (агломерации);

      -   территориально-отраслевой интерес - наличие двух «совмещенных» процессов: с одной стороны - город-центр стимулирует развитие городов-спутников, что является средством решения его собственных проблем (вынос части производств, создание объектов транспортной и коммунальной инфраструктуры, развитие рекреационных баз и т.п.), а с другой стороны - активность внешних субъектов (министерств, компаний, промышленно-финансовых групп) в использовании благоприятных условий на территории города-центра для размещения подведомственных им объектов. То есть действуют два начала: территориальное (исходящее от города, с комплексным подходом при устройстве территории) и отраслевое (преследует отраслевую выгоду, с меньшим вниманием к территориальным интересам).

      Все вышеприведенные признаки агломерации  обуславливают ее развитие как многоотраслевого, многофункционального центра национального  значения со специализацией на наиболее прогрессивных отраслях народного  хозяйства. Поэтому агломерацию  необходимо рассматривать одновременно и как подсистему общей системы  размещения производства, и как подсистему общей системы расселения страны.

      Основными составляющими при формировании агломераций являются: структура  поселений, инфраструктура, качество жизни  и окружающей среды, доступность (учитывается  при подготовке стратегий землепользования), регенерация городских территорий, управление.

      При этом наличие соответствующей инфраструктуры является основным требованием (предпосылкой) формирования агломераций в России. Составляющими такой инфраструктуры являются:

      -  транспортная (линейные объекты, морские и воздушные суда, аэропорты, здания, строения, сооружения). Перегрузка транспортных сис тем является прямой угрозой экономике. Интеграция транспортных систем создает преимущества для пользователей и бизнес-операторов. Управление потребностью в перемещении создает дополнительные возможности. Комплексная организация общественного транспорта становится все более важной для будущего агломерации;

      -  социальная и общественная (образование, медицина, спорт, культура);

      -  ЖКХ (линейные объекты теплоснабжения, водопроводы и газовые сети, канализационные сети);

      - энергетика (электростанции, малая энергетика, сетевая инфра структура).

      Фазы  формирования агломераций

      В своем развитии агломерации проходят 4 этапа. На первом этапе агломерация  представляет собой конгломерат  достаточно близко расположенных урбанизированных территорий, объединенных преимущественно  производственными связями. В таких  так называемых «индустриальных  агломерациях» отсутствует единый рынок труда, земли, недвижимости и  других ресурсов, что не позволяет  ее классифицировать как сформировавшуюся агломерацию. На втором этапе усиливаются  устремленные к центру агломерации  потоки маятниковой миграции, происходит формирование единого рынка труда  агломерации. Третий этап - этап развитой агломерации характеризуется появлением единого функционально связанного пространства, причем осуществление  ряда функций (производство, развлечение, потребление) центра (ядра) агломерации  переносится на периферию, в города-спутники, получают развитие пригороды (субурбии), образуется единый рынок агломерации, агломерация становится важным узлом  в территориальной структуре  национальной экономики. Этап постиндустриальной агломерации отличается встраиванием агломерации в глобальные экономические  процессы, развитием интеллектуальной городской инфраструктуры, появляется новая концепция общественного  пространства (так называемого «третьего  места»), наибольшее развитие получает так называемый новый «портфель  ресурсов» (человеческий капитал, технологические  и управленческие инновации, постиндустриальная экономика технологий, емкие и  динамичные рынки).

      Большинство российских агломераций - это агломерации  первого и второго уровня (к  примеру, Иркутская, Екатеринбургская, Ростовская, Вологодско-Череповецкая). На третьем этапе находится Санкт-Петербургская  агломерация, в начале четвертой  фазы - Московская агломерация.  

      Роль  ГА на современном  этапе развития

      Сегодня в мировой экономике городская  агломераций - одна из основных форм модернизации и ускоренного развития и повышения  конкурентоспособности территориальных  образований и, следовательно, национальных экономик. На смену городу как точечной форме расселения приходят городские  агломерации, производственные, трудовые, культурные и научно-образовательные  связи которых обеспечивают достаточно высокий уровень развития производительных сил и способствуют формированию качественно новых условий развития экономики.

      Как показывает мировой опыт, объединение  поселений в агломерацию превращает территорию в ареал устойчивого  и динамичного роста со значительным социальным и экономическим эффектом. В ходе развития агломераций реализуется  процесс перехода к экономике  развития и в реальные сроки решаются такие критические проблемы для  развития территории, как:

      -    повышение конкурентоспособности экономики и обеспечение стабильного притока ресурсов развития;

      -    вывод агломерации и региона на мировой рынок в качестве значимого узла в системе товарных, финансовых, технологических и культурных обменов и закрепление в качестве «оператора» глобальных финансовых потоков в Российской Федерации;

      -    модернизация и интеграция коммунальных ресурсов для создания на объединенной территории новых предприятий и жилых домов;

      -    регулирование внутренней миграции (маятниковой, дневной, не дельной) из малых и средних городов в региональные столицы;

      -    контроль развития города-ядра и предотвращение перенасыщенности и избыточного давления на инфраструктуру; стабильное развитие городского центра через смену акцента на развитие «периферии»;

      -    прогноз потребности и сбалансированное развитие производственных, рекреационных и иных площадок.

      Сегодня агломерирование становится ключевым инструментом развития страны и ее территорий, обеспечивающим высокое  качество жизни населения, создающим  комфортную среду для развития бизнеса  и повышающим конкурентоспособность  России как единого целого, связанного с опорным каркасом системы расселения, транспортной и энергетической инфраструктурой, высоким качеством жизни и  ориентированным на инновационный  сценарий развития.

      Реализация  проектов агломерации для городов - не дань моде, а объективная необходимость. При этом агломерация - это стратегический инструмент комплексного развития территории, от которого выигрывает

      и городской центр (решение городских  проблем: вынос части производства, создание объектов транспортной и коммунально-хозяйственной  инфраструктуры, развитие рекреационных  баз и т.п.) и окружение (более  высокий уровень инженерно-технического, социально-культурного обслуживания и качества жизни). Целенаправленное развитие агломерации - важная составляющая в регулировании роста крупных  центров, в управлении развитием  систем расселения.

      Агломерация рассматривается как единое социально-экономическое, инвестиционное пространство с общей  системой социального, транспортного  и инженерного обслуживания, совершенствования  природно-экологического каркаса. Все  муниципальные образования получают единую схему развития и такие  главные преимущества, как:

      •    укрепление и подъем малых и средних городов, преобразование сельской местности;

      •    увеличение числа поселений, обладающих наиболее привлекательной средой в социальном отношении; возможность всех ее жителей пользоваться услугами, доступными проживающим в крупных городах;

      •    предоставление жителям разных зон агломерации в полном масштабе доступа к трудовым, медицинским, образовательным, торговым, культурным и другим возможностям; более широкий вы бор места работы;

      •    возможность реализации более крупных инфраструктурных проектов - энергомощностей, транспортных комплексов и связанного с ними сервиса, информационных коммуникаций, образовательной и инновационной инфраструктуры;

      •    рост благосостояния населения, повышение возможностей образования и профессиональной самореализации при сохранении плюсов проживания в малом и среднем городском пространстве, что позволяет уменьшить миграционный отток населения;

      •    возможность более тесной и эффективной координации стратегий развития;

      •    связь пространственного и экономического развития;

      •    возможность создания «критической массы» для перехода на более инновационные сценарии развития;

      •    большая обоснованность запросов финансирования;

      •    уверенность инвесторов;

      •    более широкие возможности для маркетинга своих территорий.

      В то же время для бизнеса интерес  к агломерациям объясняется ростом конкурентоспособности, основанным на:

      •    высокой степени концентрации и диверсификации производства, что обусловливает его максимальную эффективность;

      •    концентрации квалифицированных кадров, возможности ускоренного наращивания человеческого капитала;

      •    возможности установления тесных связей производства с наукой и учебными центрами;

      •    широком выборе финансовых услуг и большей доступности к инвестиционным ресурсам;

      •    максимально эффективном использовании систем производственной и социальной инфраструктуры.

      Агломерация позволяет более эффективно структурировать  инвестиционные проекты бизнеса  и проекты развития территории, которые  могут осуществляться на основе концессионных  соглашений, как сервисные контракты, выстраиваться по приватизационно-инвестиционной модели или аренде с инвестиционными  условиями. Сегодня такие модели могут быть привлекательными для  бизнеса, если они обеспечиваются государственной  поддержкой, включая предоставление гарантий, минимизирование рисков (риски  лицензирования, тарифного регулирования, несогласованности концессионного законодательства с иными отраслями, ликвидации и банкротства муниципальных  предприятий и вывода имущества  из хозяйственного ведения муниципального образования и многие другие).

      При этом сегодня становится выгодно  инвестировать в агломерации, так  как сразу виден эффект - снижение экономических издержек, расширение рынка труда и сбыта продукции  и т.д. Практически любые проекты (от национальных до инфраструктурных и сетевых) реализуются в агломерациях с большим экономическим эффектом. А возможность применения инструментов ГЧП повышает привлекательность  проектов.

      Агломерация в международной практике всегда использовалась в качестве антикризисного инструмента для:

      -    сглаживания диспропорций в освоенности территории агломерации и укрепление агломерационных связей за счет создания новых производств на новых территориях, что создает более комфортную среду для развития бизнеса, обеспечивает повышение качества жизни;

      -    преодоления ограниченности территориальных ресурсов и возможных направлений во внешней зоне агломерации. Зачастую города не имеют резервов территории для дальнейшего освоения без реорганизации промышленных зон. Закрытие части промышленных предприятий даст

      возможность для реструктуризации территории под  новые возможности рынка (связанные  с перенастройкой мировой экономики);

      -    реструктуризации и модернизации градообразующей базы города, развития его «центральных» функций и производств, определяющих научно-технический прогресс. Ключевым проектом является создание делового центра города/агломерации;

      -    улучшения качества окружающей среды в городе за счет уменьшения концентрации промышленных производств, трансформации экономики в сторону постиндустриального экологически безопасного производства;

      -    развития сельскохозяйственного пояса агломерации и «импортозамещения» товарной линейки;

      -    решения проблем жилищного фонда, в т.ч. модернизации зон малоэтажной старой жилой застройки, ветхого/аварийного жилья, создания районов нового типа застройки;

      -    инфраструктурных проектов, транспортных, инженерных, которые становятся ключевыми факторами занятости населения на период кризиса.

      Результаты  формирования и функционирования агломераций за рубежом

      Анализ  результатов формирования и функционирования агломераций за рубежом позволяет  сделать вывод о том, что этому  процессу придается особое значение и выработаны достаточно эффективные  в условиях других стран инструменты  и механизмы государственной  поддержки. Это обусловлено тем, что мировая экономическая система  становится все менее устойчивой, а потому усиливается интерес  к пространственным закономерностям  экономической деятельности и новым  механизмам использования пространства. Считается, что агломерации и  формирование программно-целевых ТПК  обладают значительным инновационным  потенциалом. Этот потенциал может  быть реализован при создании современных  управляющих компаний, основанных на взаимодействии региональных (местных) органов власти и организаций  с разными формами собственности, в т.ч. образованных на основе ГЧП.

      Результаты  формирования агломераций  в России и перспективные  проблемы

      Россия - это «страна городов», которые  являются узлами опорного каркаса страны, центрами системы расселения. В нашей  стране импульсы к развитию (интеллектуальные, производственные, социальные и т.п.) всегда шли из мест наивысшей концентрации людского материала.

      В России имеется 11 городов с населением более 1 млн. человек. Из числа российского  городского населения свыше 50% живут  по существу в агломерациях. В РСФСР (1989) насчитывалось 76 ядер агломерации.

      Процесс создания агломераций в России также  стал объективным эволюционным процессом  городского развития. По мере роста  города, нарастания разнообразия осуществляемой им деятельности расширялась зона его  влияния на прилегающие территории. Город достигал некоего порога постгородского развития и становился агломерацией. По этому пути, в большинстве случаев, спонтанному, шло формирование многих российских агломераций.

      К 2025 году в России останется 11 городов-миллионников, в 10 из них будут проживать от 1 до 5 миллионов жителей, а в Москве - 12-15 млн. человек. По различным оценкам, в России выделяют от 12 до 50 потенциальных  городских агломераций. Сами гигантские пространства России нуждаются в  агломерациях, так как благодаря  им осуществляется эффективное экономическое  сжатие территории. К этому вынуждают  необходимость стимулирования развития крупных городских агломераций, где возможна реализация коллективных проектов развития, сложная экологическая  ситуация и т.д. К этому вынуждает  и современная борьба за так называемый «ресурс развития» (человеческий капитал, инновационный капитал, современные  социальные и производственные технологии), обеспечивающий устойчивость всей системы  обеспечения жизнедеятельности.

      В то же время для условий России:

      -     агломерация не является единственным путем развития крупных городов;

      -     агломерацию нельзя создать на пустом месте (нельзя развивать то го, чего нет);

      -     агломерация «стягивает» на себя и без того ограниченные ресурсы: финансовые, людские, «обескровливая» периферию;

      -     агломерирование - это сложный процесс, когда его участники должны снять конфликт интересов и поставить общее выше частного (в России есть такая традиция);

      -     агломерация может иметь тяжелые последствия в плане ухудшения экологической ситуации в зонах расселения, если не придать этому процессу управляемый характер;

      -     агломерация может привести к упрощению системы расселения и ее сжатию.

      Таким образом, риски формирования агломераций  связаны с согласованием интересов  и в основном затрагивают:

      • снижение уровня бюджетной обеспеченности в городе-центре;

      •    усложнение решения социальных и бытовых проблем в «периферийных» городах;

      •    снижение (утрата) статуса локальных элит.

      Среди ограничений на пути формирования агломераций  в России можно назвать следующие:

      -     отсутствие специального правового регулирования. Законодатель ство не запрещает, но и не содействует этому процессу. А по от дельным вопросам заставляет изобретать «обходные пути» или действовать на основе коллективного соглашения;