Государственная политика в области защиты населения и территорий от ЧС

Глава 1. 

1. Государственная политика в области  защиты населения  и территорий от ЧС

    Единая  государственная политика в области  гражданской обороны формируется  на основе Конституции Российской Федерации,  Концепции национальной безопасности Российской Федерации,  Военной доктрины  Российской Федерации и Основ  государственной политики по военному строительству, федеральных законов, указов и распоряжений Президента России, а так же иных нормативно-правовых актов, на основе общепризнанных принципов  и норм международного права.

    Государство в соответствии с действующим  законодательством  является основным субъектом обеспечения безопасности граждан.  Однако, мнение, что гражданская оборона, как составляющая часть оборонных мероприятий страны, является функцией только федеральных органов, ошибочно. Граждане, общественные и иные организации и объединения также являются субъектами безопасности, обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности в соответствии с законодательством РФ. Сейчас замечается такая тенденция, когда все хотят быть объектами защиты, а роль субъекта отводят только государству.  Решение оборонных проблем всегда требовало и требует консолидированных усилий всех органов власти и всего общества.  Большие и сложные задачи гражданской обороны могут быть решены только при активном участии всех федеральных органов власти, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, руководителей предприятий и организаций, трудовых коллективов и всего населения.

    Во  всех развитых странах в настоящее  время значительное внимание уделяется  теории национальной безопасности, разработке направлений и механизмов ее реализации в государственной  политике,  в том числе в части, касающейся природно-техногенной и экологической безопасности. С конца 20 века Правительства развитых стран стали делать акцент  на виды безопасности, не относящиеся к сфере вооруженной борьбы. В настоящее время в обобщенное понятие национальной безопасности обычно включаются такие ее виды, как политическая, военная, экономическая, экологическая, информационная и др. виды безопасности.

    Так как основным субъектом  обеспечения  безопасности является государство, то состояние безопасности достигается  проведением государственной политики в данной области, системой мер экономического, политического, организационного и  иного характера, соответствующих  угрозам жизненно важным интересам  личности, общества и самого государства. Государство – особая организация  политической власти, которая располагает  специальным аппаратом (механизмом) управления обществом, выполнения своих  функций, которые можно свести к  двум основным:

    - управленческо-обеспечительная (создание  условий и правил для поддержания  нормальной жизни и развития  общества);

    - охранительная (пресечение нарушений установленного порядка, воздействие на нарушителей, восстановление нарушенного состояния).

    Финансовое  обеспечение деятельности федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, специально уполномоченных на решение  задач в области защиты населения  и территорий от чрезвычайных ситуаций в соответствии с настоящим Федеральным  законом, является расходным обязательством соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и  муниципального образования.

    Государственный механизм – это система органов  и учреждений государства, подразделяемых на органы государственной власти, органы государственного управления, суды. Составными частями государственного механизма являются государственный  аппарат, вооруженные силы, полиция, налоговая полиция, органы государственной безопасности, исправительные учреждения. Одной из функций государства является  обеспечение безопасности граждан и окружающей среды, а обеспечение безопасности жизнедеятельности людей и организаций является важнейшей государственной задачей. Основными принципами обеспечения безопасности являются: законность, соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства, взаимная ответственность личности, общества и государства по обеспечению безопасности, объединение с международными системами безопасности.

    В организационном плане государственная  политика в области обеспечения  природной и техногенной безопасности включает следующие направления:

    - нормативно-правовая и организаторская (государственное строительство);

    - научно-техническая;

    - предупреждение ЧС;

    - смягчение последствий ЧС;

    - образование, подготовка руководителей,  специалистов, населения;

    - международное сотрудничество.

    Цели  государственной политики можно  разделить на кратко-, средне- и долгосрочные. Краткосрочными целями является минимизация потерь от ЧС и давления на федеральный бюджет. Среднесрочными -  снижение материальных потерь от ЧС до приемлемого уровня; снятие непосредственной угрозы для устойчивого развития страны; выравнивание уровней риска для населения по территории страны; осознание населением природных и техногенных опасностей для нынешнего и будущего поколений. Долгосрочными целями является снижение уровней природных и техногенных опасностей для жизнедеятельности населения до уровня развитых стран; ликвидация предпосылок экологического кризиса; внедрение экологического сознания; обеспечение устойчивого развития страны.

      Эффективность управления в области  защиты населения и территорий  от ЧС природного и техногенного  характера зависит от совершенства  его нормативно-правового обеспечения.  Любая деятельность в области  защиты, если она не регламентирована  законами государства, обречена  на низкую эффективность. Однако, чтобы законы или иные  нормативные правовые акты заработали, необходимы большая организаторская работа, целый комплекс мероприятий по правовому обеспечению деятельности в области предупреждения и ликвидации последствий ЧС. Кроме подготовки и внесения в законодательные органы проектов федеральных законов, необходимо создавать соответствующую базу на уровне субъектов РФ. Одновременно с принятием законодательных актов должны разрабатываться и механизмы их реализации, которые включают подзаконные нормативные документы, конкретизирующие отдельные положения и нормы, определенные законами и другими актами, и способствующие их внедрению в практику. Основные нормативно-технические документы по ЧС объединены в Комплекс стандартов «Безопасность в чрезвычайных ситуациях» (БЧС). Основными целями указанного комплекса являются:

    - повышение эффективности мероприятий по предупреждению и ликвидации ЧС на всех уровнях (федеральном, региональном, местном, объектовом) для обеспечения безопасности населения и объектов народного хозяйства в природных, техногенных, биолого-социальных и военных ЧС;

    - предотвращение или снижение ущерба в ЧС;

    - эффективное использование и экономия материальных и трудовых ресурсов при проведении мероприятий по предупреждению и ликвидации ЧС.

    Дальнейшее  улучшение положения дел в области защиты населения и территорий от ЧС требует все больших затрат, эффективность которых падает. Поэтому важным средством реализации единой государственной политики в области защиты населения и территорий от ЧС (в том числе и произошедших ранее) являются федеральные целевые программы (ФЦП). Финансирование целевых программ по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, по обеспечению устойчивости функционирования организаций осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

    Особое  место занимает научно-техническая политика государства в области защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера. Практика показывает, что без должного научного обеспечения, разработки и привлечения новейших технологий и технических средств эффективность противодействия ЧС низка. Министерствами и ведомствами должны приниматься инженерно-технологические меры повышения безопасности функционирования объектов промышленности, транспорта, систем жизнеобеспечения. Они включают: улучшение качества проектирования, строительства и монтажа; обновление основных фондов; внедрение энерго-, ресурсосберегающих и других совершенных технологий; уменьшение объемов хранящихся и транспортируемых опасных веществ; создание эффективных систем техно-логического контроля и диагностики, безаварийной остановки технологических процессов, локализации или подавления аварийных ситуаций; оповещение об авариях; формирование высокопрофессиональных объектовых спасательных служб и др.

    Защита  населения от природных и техногенных  катастроф является одной из обширных сфер применения научно-технических  достижений. К числу основных направлений  НИОКР в данной области относятся: прогнозирование природных катаклизмов, вероятностная оценка возможности возникновения и разработка средств предупреждения промышленных аварий и катастроф, создание эффективных технических решений и технологий поиска, спасения и реабилитации пострадавших, исследование возможностей выживания в экстремальных условиях, замена человека роботами на опасных работах.

    Еще недавно усилия правительств многих стран по уменьшению опасности стихийных  бедствий и техногенных ЧС были направлены на ликвидацию их последствий, оказание помощи пострадавшим, организацию спасательных работ и представление гуманитарной помощи. Однако ныне, когда неуклонный рост числа катастрофических событий и связанного с ними ущерба делает эти усилия все менее эффективными, выдвигается в качестве приоритетной иная задача: прогнозирование и предупреждение катастроф. Такой подход особенно актуален для России, в отношении которой, согласно данным Центра стратегических исследований гражданской зашиты МЧС России, в первой четверти XXI века ожидается обострение обстановки в сфере техногенной опасности. Сейчас риск ЧС от изнашивания производственных фондов и старения технологий отчасти «компенсируется» спадом промышленного производства, имеющим место в стране. Однако в случае подъема экономики фактор старения технологий и оборудования станет, как считают ученые, определяющим в росте числа ЧС и тяжести их последствий. Из-за этого перспективы успешного развития экономики страны в значительной степени будут определяться способностью прогнозировать и заблаговременно устранять риск возникновения ЧС природного и техногенного характера.

    Стратегией  снижения опасности необходимо руководствоваться  во всех проектах и программах, связанных  со строительством, образованием, социальным обеспечением, здравоохранением. Следует  направить усилия на повышение информированности  общественности об опасных природных  явлениях и ЧС техногенного характера, о правилах поведения в чрезвычайных ситуациях.

2. Управление  рисками ЧС и государственная  система предупреждения и ликвидации последствий  ЧС

     В последние десятилетия возрастает уровень опасностей и угроз, окружающих человека, происходит сверхпропорциональный  рост риска. Он становится доминирующим фактором развития общества. В научной  литературе для характеристики этого  качества используется термин «общество  риска». Это общество, в котором  риск проникает практически во все  сферы социума и в нем неуклонно  снижается запас (уровень) безопасности.

     Сложившаяся ныне ситуация актуализирует необходимость  качественного изменения деятельности органов власти по уменьшению уровней  опасности для жизни и здоровья людей. К числу приоритетных направлений  в этой области следует отнести  следующие:

     - снижение уровня опасности для жизни и здоровья населения от постоянных («хронических») рисков и чрезвычайных ситуаций;

     - организация системы по разработке и реализации мероприятий, ориентированных на предупреждение от опасностей, «катастрофических рисков» и защиту от них населения и территорий;

     - ликвидация последствий от чрезвычайных ситуаций природного, техногенного, экологического и т. д. характера, военных конфликтов (социально-политических катастроф). Для решения этих задач необходима единая государственная система обеспечения безопасности личности, общества и государства.

     Риск (применительно к проблеме обеспечения  безопасности) представляет собой вероятность  появления потерь, убытков, травм, болезней, смерти за единицу времени и тяжесть (серьезность) негативных последствий, если они возникнут. Применительно  к другим ситуациям понятие риск может иметь и иное содержание.

     Термин  «опасность» (угроза) обычно употребляется для описания источника риска. Скажем самолет, в котором летят пассажиры, является опасностью. Риском же является вероятность аварии этого самолета, которая повлечет за собой негативные последствия. Опасности могут классифицироваться по различным основаниям:

     1) по источнику происхождения –  политические, военные, экологические,  информационные, экономические, сейсмические, радиационные, техногенные, криминальные, террористические;

     2) по масштабу распространения  и тяжести последствий – локальные,  объектовые, местные, региональные, национальные и глобальные.

     Термин  безопасность в законе Российской Федерации  «О безопасности» определяется как  состояние защищенности интересов  личности, общества и государства  от внешних и внутренних угроз. Безопасность может анализироваться применительно  к различным сферам деятельности общества: экономика, развитие техники  и технологий, здравоохранение, политика, экология, духовная и социальная жизнь. На этом основании можно выделять различные виды безопасности:

     а) национальная безопасность представляет собой «состояние защищенности национальных интересов от внутренних и внешних  угроз»;

     б) военная, политическая, экономическая (включает в себя хозяйственную, финансовую, технологическую), экологическая, информационная, социальная (правовая, интеллектуальная, духовно-культурная), территориальная, сырьевая, экологическая.

     Рассуждая о вопросах управления безопасностью  жизни населения и территорий, нужно обратить внимание на следующую  особенность. Методология менеджмента  риска требует различать два  вида рисков: «катастрофические» и  «хронические». Под первыми подразумеваются  риски, возникающие в чрезвычайных ситуациях. Например, это гибель людей  от взрывов, пожаров, стихийных бедствий, аварий транспорта. Особенность «хронических»  рисков заключается в том, что  они существуют постоянно. Например, это риски для здоровья людей, связанные с существующим уровнем шума, загрязнением воздуха.

     Кроме того, в практической деятельности разных уровней власти обычно применяются  два основных подхода к управлению риском: «реактивное» и «формализованное». «Реактивное» управление (от термина «реакция») – управление как ответ на возникающие неблагоприятные ситуации. Оно осуществляется тогда, когда возникают условия, угрожающие жизни или ведущие к смерти людей. «Реактивное» управление сводится к разработке мер, направленных на предотвращение повторного возникновения подобных ситуаций. Этот вариант управления риском является спонтанным управлением; в данном случае управленческие меры осуществляются без тщательного анализа выгод и затрат, ибо нет достаточного времени для разрешения возникающих задач. «Формализованный тип» управления риском основывается на модели, разработанной еще до наступления неблагоприятных ситуаций, и представляет собой осуществление заранее предусмотренных шагов и действий. Он предполагает проведение количественной оценки риска, степени тяжести возможных последствий еще до принятия решений по минимизации негативных результатов возможной неблагоприятной ситуации. Если оценивать реальную практику управления риском с точки зрения применимости того или иного типа управления, то следует отметить, что региональные и особенно местные органы власти, если /c. 360/ и занимаются управлением риска, то в основном используют принципы «реактивного» управления и чрезвычайно редко делают это с применением заранее разработанных формализованных моделей.

     Кроме того, местные органы власти занимаются преимущественно управлением рисками  в условиях чрезвычайных ситуаций и  значительно меньше уделяют внимания «хроническим» (постоянным) рискам. Возникает  довольно странная ситуация: несмотря на то, что несчастные случаи, чрезвычайные ситуации («катастрофические» риски) дают лишь 10–15% общей смертности населения, именно они оказываются в центре внимания органов власти и средств массовой информации.

     Управление  рисками ЧС — это основанная на его анализе целенаправленная деятельность органов государственной власти и управления всех уровней, органов местного самоуправления, организаций, предприятий и граждан (как человеческого фактора, существенно влияющего на риски) по реализации наилучшей из возможных систем взаимосвязанных мер по уменьшению рисков до уровня, который общество считает приемлемым исходя из существующих ограничений на ресурсы и время. Целью управления рисками является создание в России благоприятных предпосылок для устойчивого социально-экономического развития в условиях безопасности личности, общества, государства, нации и окружающей среды. Организационной основой управления рисками ЧС является единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС).

     Безопасность  населения и территорий, т.е. приемлемый уровень безопасности населения, достигается путем управления природными (стихийные бедствия) и техногенными (аварии и катастрофы) рисками. Долгосрочные цели управления в масштабе отдельной страны ставятся на основе концепции устойчивого развития, среднесрочные — приемлемого риска, краткосрочные — оправданного риска.

     Под природным риском понимается возможность нежелательных последствий от опасных природных процессов и явлений, а под техногенным — от опасных техногенных явлений (аварий и катастроф на объектах техносферы), а также ухудшение окружающей среды из-за промышленных выбросов в процессе хозяйственной деятельности (также является сферой деятельности экологической безопасности и охраны окружающей среды).

     Заметим, что под социальным риском понимается возможность негативных последствий от опасных социальных процессов (ухудшение социально-экономического положения страны, дифференциация населения по доходам, появление значительных групп населения, живущих ниже черты бедности) и явлений (преступность, наркомания, алкоголизм, терроризм и др.).

     В рамках технократической концепции  природный и техногенный риски  измеряются вероятной величиной  потерь за определенный промежуток времени. Заблаговременное предвидение (прогноз) риска, выявление влияющих факторов, принятие мер по его снижению путем целенаправленного изменения этих факторов с учетом эффективности принимаемых мер составляет управление риском.

     В общем случае управление риском —  это разработка и обоснование оптимальных программ деятельности, призванных эффективно реализовать решения в области обеспечения безопасности. Главный элемент такой деятельности — процесс оптимального распределения ограниченных ресурсов на снижение различных видов риска с целью достижения такого уровня безопасности населения и окружающей среды, какой только возможен с точки зрения экономических и социальных факторов. Этот процесс основан на мониторинге окружающей среды и анализе риска.

     Согласно  другому определению управление риском — это основанная на оценке риска целенаправленная деятельность по реализации наилучшего из возможных  способов уменьшения рисков до уровня, который общество считает приемлемым, исходя из существующих ограничений на ресурсы и время.

     Для управления риском обычно используется подход, основанный на субъективных суждениях и игнорирующий социально-экономические аспекты, которые в значительной степени определяют уровень безопасности личности и общества. Научный подход к принятию решений в целях устойчивого развития общества, т. е. обеспечения безопасности человека и окружающей его среды в условиях повышения качества жизни каждого индивидуума, требует взвешенного и непредвзятого мышления, основанного на количественном анализе риска и последствий от принимаемых решений. Эти решения принимаются в рамках системы управления риском.

     Важной  составной частью этого управления должна стать система управления рисками ЧС (или управления природной, техногенной и социальной безопасностью населения). Для управления рисками ЧС следует развивать:

     систему мониторинга, анализа риска и  прогнозирования чрезвычайных ситуаций как основы деятельности по снижению рисков ЧС;

     — систему предупреждения ЧС и механизмы  государственного регулирования рисков;

     — систему ликвидации ЧС, включая оперативное реагирование на ЧС, технические средства и технологии проведения аварийно-спасательных работ, первоочередного жизнеобеспечения и реабилитации пострадавшего населения;

     — систему подготовки руководящего состава  органов управления, специалистов и населения в области снижения рисков и смягчения последствий ЧС.

     Структура системы управления природными и  техногенными рисками в масштабе страны или на конкретной территории включает следующие основные элементы:

     — исходя из экономических и социальных факторов устанавливаются уровни приемлемого риска и строятся механизмы государственного регулирования безопасности;

     — мониторинг окружающей среды, анализ риска для жизнедеятельности населения и прогнозирование ЧС;

     — принятие решений о целесообразности проведения мероприятий защиты;

     — рациональное распределение средств  на превентивные меры по снижению риска  и меры по смягчению последствий  ЧС;

     — осуществление превентивных мер  по снижению риска ЧС и смягчению последствий;

     — проведение аварийно-спасательных и  восстановительных работ при  ЧС.

     Анализ  риска осуществляется по схеме: идентификация опасностей, мониторинг окружающей среды — анализ (оценка и прогноз) угрозы — анализ уязвимости территорий — анализ риска ЧС на территории — анализ индивидуального риска для населения. В дальнейшем сравнение его с приемлемым риском и принятие решения о целесообразности проведения мероприятий защиты — обоснование и реализация рациональных мер защиты, подготовка сил и средств для проведения аварийно-спасательных работ, создание необходимых резервов для смягчения последствий ЧС.

     Меры  защиты осуществляются в рамках единой государственной системы предупреждения и действий в ЧС (РСЧС) по двум основным направлениям:

     — превентивные меры по снижению рисков и смягчению последствий ЧС, осуществляемые заблаговременно;

     — меры по смягчению (ликвидации) последствий  уже произошедших ЧС (экстренное реагирование, т. е. аварийно-спасательные и другие неотложные работы, восстановительные  работы, реабилитационные мероприятия и возмещение ущерба).

     Для экстренного реагирования, направленного на спасение людей, неусугубления последствий ЧС в рамках РСЧС создаются, оснащаются, обучаются и поддерживаются в готовности к немедленным действиям аварийно-спасательные формирования, разрабатываются планы мероприятий по эвакуации населения и первоочередному жизнеобеспечению населения пострадавших территорий. Для решения данной задачи создаются запасы материальных средств и финансовых ресурсов, страховые фонды.

     Рациональные  меры защиты выбираются на основе анализа рисков и прогнозирования возможных ЧС. При этом вначале анализ проводится с целью определения риска разрушения отдельных объектов инфраструктуры, затем стихийных бедствий для территории в целом, и, наконец, природных и техногенных рисков для населения исследуемой территории.

     Учитывая  влияние на индивидуальный риск различных  факторов: вида негативных событий, их частоту, силу, взаимное расположение источников опасности и объектов воздействия, защищенность и уязвимость объектов по отношению к поражающим факторам источников опасности, а также затраты на реализацию мер по уменьшению негативного влияния отдельных факторов, обосновываются рациональные меры, позволяющие снизить природный и техногенный риски до минимально возможного уровня. Отдельные опасные явления, потенциально опасные объекты сравниваются между собой по величине индивидуального риска, выявляются критические риски. Рациональный объем мер защиты осуществляется в пределах ресурсных ограничений, следующих из социально-экономического положения страны.

    Итак, рассмотрим подробнее единую государственную систему предупреждения и ликвидации последствий ЧС (РСЧС).

    Главная цель РСЧС — объединение усилий центральных и региональных органов  власти, а также организаций и  учреждений для предупреждения и  ликвидации ЧС.

    В основе функционирования РСЧС лежат  следующие постулаты: 1) риск возникновения  ЧС исключить невозможно; 2) следует  соблюдать принцип превентивной (опережающей) безопасности, который  предусматривает снижение вероятности  возникновения ЧС; 3) следует отдавать приоритет профилактической работе; 4) следует осуществлять комплексный  подход при формировании системы, то есть учитывать все виды ЧС, все  стадии их развития и разнообразия последствий; 5) следует строить систему на правовой основе с четким разграничением прав и обязанностей участников. Основными задачами РСЧС, согласно ФЗ «О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» являются:

    - разработка проектов законов и других важных документов, регулирующих вопросы защиты населения и территорий от ЧС, и их последующая реализация;

    - обеспечение постоянной готовности органов управления, а также сил и средств, предназначенных для предупреждения и ликвидации ЧС;

    - сбор и обработка поступающей оперативной информации и выдача рекомендаций в области защиты населения и территорий от ЧС; постоянная подготовка населения к действиям в условиях ЧС; прогнозирование и оценка последствий ЧС; создание финансовых и материальных резервов для ликвидации ЧС;

    - осуществление государственной экспертизы, надзора и контроля в сфере защиты населения и территорий от ЧС;

    - ликвидация последствий ЧС;

    - осуществление мероприятий по социальной защите населения, пострадавшего от ЧС, проведение гуманитарных акций;

    - содействие в реализации прав и обязанностей граждан в области зашиты от ЧС;

    - международное сотрудничество по вопросам зашиты населения и территорий от ЧС.

    Структура РСЧС. Указанная система объединяет органы государственного управления РФ всех уровней, различные организации  и учреждения, в обязанности которых  входят функции, связанные с обеспечением безопасности и защиты населения, предупреждением, реагированием и действиями в  условиях ЧС.

    Единая  система предупреждения и ликвидации последствий ЧС на федеральном уровне объединяет силы постоянной готовности следующих министерств и ведомств: МЧС, Минприроды, МВД, МСХ, МПС, Минздрава, Минтопэнерго, Минтранса, Росгидромета, Рослесхоза России и ряда других. Ее основой, управляющим и организующим центром является Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (сокращенно МЧС России). При этом здесь главным руководящим органом является комиссия по ЧС (КЧС) по защите населения и территорий. В качестве рабочих органов территориальных КЧС выступают штабы по делам ГО и ЧС и ликвидации последствий стихийных бедствий.