Государственно-частное партнерство. 3

Содержание

Введение

1. Понятие и признаки государственно-частного партнерства

2. Субъекты государственно-частного партнерства

3. Правовые формы осуществления государственно-частного партнерства

4. Перспективы развития государственно-частного партнерства

Заключение

Введение

В последние годы в России активизируется процесс создания необходимого нормативно-правового базиса, регулирующего взаимодействие государства и частного предпринимательства в рамках модели государственно-частного партнерства. На настоящий момент уже в 34 субъектах Российской Федерации действуют законы о государственно-частном партнерстве, а более чем в 20 – идет работа по их принятию¹.

Государственно-частное  партнерство обладает огромным модернизационным потенциалом, который может полноценно реализоваться лишь в рамках правильно  организованного правового поля. В целом ряде зарубежных государств использование механизмов государственно-частного партнерства способствовало успешному развитию экономики, решению острых социальных проблем, выходу из политического кризиса. Изучение опыта этих стран является необходимым условием успешного развития механизмов государственно-частного партнерства в нашей стране. Поэтому целью настоящей работы является раскрытие особенностей международного опыта правового регулирования государственно-частного партнерства для последующего использования его в Российской Федерации.

В соответствии с  поставленной целью должны быть реализованы  следующие задачи. Во-первых, необходимо определиться с самим понятием государственно-частного партнерства, выделив его основные признаки. Во-вторых, требуется очертить круг субъектов государственно-частного партнерства и формы его реализации в зарубежный странах. Наконец, еще одной важной задачей представляется обозначение перспектив развития государственно-частного партнерства в условиях глобализации и кризисных явлений в мировой экономике.

При написании настоящей  работы использовались материалы, содержащиеся в монографиях и учебных изданиях, периодической печати, а также  актуальная информация с различных Интернет-ресурсов.

 1. Понятие и признаки государственно-частного партнерства

Русскоязычный термин «государственно-частное партнерство» представляет собой дословный перевод английского термина «public-private partnership» и давно применяется в таких зарубежных государствах, как Франция, Великобритания, США, Канада, Австрия, Бельгия, Дания, Сингапур, Чехия и др.

Следует отметить, что за рубежом термин «public-private partnership»  нередко употребляется для характеристики практически любых форм сотрудничества государственной власти и частного предпринимательства.

Мировая практика знает  множество определений государственно-частного партнерства. К примеру, Всемирный банк определяет государственно-частное партнерство как наличие партнерского стиля взаимодействия в проектах по созданию объектов инфраструктуры в отличие от взаимоотношений «заказчик – поставщик». В отношениях государственно-частного партнерства либо каждая из сторон берет на себя полную ответственность за отдельно взятый участок работы, либо обе стороны отвечают совместно за все. Государственно-частное партнерство предполагает совместное принятие рисков, ответственности и отдачи, при этом деньги налогоплательщиков тратятся более эффективно².

Европейская комиссия определяет государственно-частное партнерство как соглашение между двумя и более сторонами кооперировать усилия по достижению общих (или совместимых) целей, при этом общими становятся ответственность, власть, ресурсы, риски и, в идеале, выгоды от реализуемого проекта³.

Рейтинговое агентство Standard&Poor's определяет государственно-частное партнерство как любые средне- или долгосрочные взаимоотношения между государственным и частным сектором, основанные на разделении рисков и доходов, объединении профессиональных знаний и совместном финансировании и служащие достижению определенных политических результатов⁴.

Однако при всем разнообразии определений под государственно-частным партнерством чаще всего понимается партнерство между государственным и частным секторами, направленное на достижение общих целей в рамках отдельных проектов и совместному распределению рисков при их реализации. На практике многие воспринимают такие партнерства как частный случай проектного финансирования.

Заметим, что необходимость в государственно-частном партнерстве возникает, прежде всего, в тех сферах экономики, за которые государство традиционно несет ответственность, – объекты общего пользования (транспортная, коммунальная, социальная инфраструктура), объекты культуры (памятники истории и архитектуры, театры и т.п.), так называемые публичные службы (жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение). Как правило, государство не может полностью отказаться от своего присутствия в этих сферах и поэтому вынуждено сохранять контроль либо над определенным имуществом (оставаться собственником), либо над определенным видом деятельности. В любом случае это означает либо непосредственное финансирование за счет государственных средств, либо использование государственного имущества при реализации соответствующих проектов.

На сегодняшний  день одну из лидирующих позиций по уровню использования концессионных механизмов как одной из форм государственно-частного партнерства занимает Франция. Развитое законодательство и отработанные механизмы администрирования проектов государственно-частного партнерства играют важную роль в одной из крупнейших экономик Европейского Союза. Примечательно и то, что Франция, наряду с Великобританией, имеет богатейший исторический опыт построения экономики на началах взаимодействия государства и бизнеса.

Государственно-частное партнерство в форме концессии активно использовалось многими странами, в том числе и Россией, на рубеже XIX – XX веков особенно при строительстве железных дорог⁵.

Однако следует отметить, что государство с древних времен привлекало частных лиц к сотрудничеству для решения общественно-значимых задач, передавая им часть своих исключительных прав за определенную плату и на определенных условиях. Так, в Древнем Иране (VI век до н.э.), Древней Греции и Древнем Риме (IV век до н.э.) существовала система откупов – частным лицам передавалось право взимать налоги и другие государственные доходы. Многовековую историю имеет также сотрудничество государства и предпринимательства в сфере инфраструктурных проектов. Так, в Римской империи на праве управления в частные руки передавались почтовые станции, порты, рынки и бани. Очевидно, что уже тогда реализовывалась идея, которая сейчас положена в основу государственно-частного партнерства, то есть привлечение частных структур для управления объектами, которые находятся в сфере интересов и контроля государства.

Первая концессия  во Франции была предоставлена в 1554 году Адаму де Крапонну на сооружение и эксплуатацию канала.

В начале XVII в. концессии  в Великобритании и Франции были связаны с кризисом государственного финансирования.

В 1882 году во Франции  был заключен 15-летний контракт с  братьями Перрье на поставку воды в  город.

Кроме того, нельзя не отметить успешный опыт взаимодействия муниципальных властей и частного бизнеса. Так, в начале XIX века во Франции муниципальные власти и частные предприятия взаимодействовали с целью улучшения качества услуг, предоставляемых гражданам в различных сферах экономики. Этот способ взаимодействия способствовал развитию многих крупных концернов, таких как «Veolia», «GDF», «Syez», «Vinci», «Boygues», которые, каждый в своей области, стали мировыми лидерами⁶.

Таким образом, в  Европе сложились две альтернативные модели взаимоотношений между государством и бизнесом – «британская» и «французская». В Великобритании государство передавало предпринимателям право решать, каким образом осуществлять проект, и оставляло за собой лишь право выдавать частным лицам официальные разрешения на строительство. Во Франции государство сохранило контроль над развитием инфраструктуры.

В 90-е годы XX века в Великобритании начала развиваться  новая британская форма гражданско-частного партнерства – «частная финансовая инициатива», суть которой состоит в привлечении частных инвестиций для строительства крупных государственных объектов, то есть когда фактически частный бизнес сам осуществляет строительство государственного объекта за счет собственных средств. Компенсация расходов частного инвестора впоследствии производится либо за счет доходов от эксплуатации, либо за счет платежей из бюджета. Стоимость объектов частной финансовой инициативы, в течение последних десяти лет составляет 24 млрд. фунтов стерлингов, а в течение следующих трех лет планируется реализовать проекты на общую сумму 12 млрд. фунтов стерлингов. Ежегодно заключается до 80 новых соглашений. По данным британского правительства, такие проекты обеспечивают 17% экономии для бюджета страны⁷.

Правда, как отмечает Сергей Кашин, не следует забывать первоисточник успеха британского опыта государственно-частного партнерства – «реформы Маргарет Тетчер, начавшей с беспощадного сокращения чиновников»⁸.

В США кооперация властей и представителей частного бизнеса особенно широко распространена и приветствуется на муниципальном уровне государственной иерархии. По данным Национального совета по государственно-частному партнерству (National Council for Public-Private Partnership), в США из 65 базовых видов деятельности муниципальных властей (водопровод, канализация, уборка мусора, школьное образование, эксплуатация парковок и т. п.) средний город использует коммерческие фирмы при исполнении 23 видов⁹. Это единственная страна с полностью частной сетью телекоммуникаций и одна из немногих стран, не имеющих государственных предприятий в области нефтяной, газовой и сталелитейной промышленности. Частные охранные компании США насчитывают большее количество сотрудников, чем муниципальные отделы полиции. В некоторых штатах США частные фирмы управляют тюрьмами. А прогнозы погоды, составляемые частными компаниями, смело конкурируют с прогнозами государственной службы. Почтовые посылки, некогда доставляемые в дома американцев только государственной службой, отныне нередко доставляются частными перевозчиками (типа DHL). Национальные парки и лесопарки, находившиеся в управлении соответствующих государственных служб, теперь также управляются частными организациями – экологи считают, что большее число частноуправляемых парков улучшило бы состояние окружающей среды.

Таким образом, мы видим, что по своей экономической природе государственно-частное партнерство является результатом развития традиционных механизмов взаимодействия между государственной властью и частным предпринимательством в целях разработки, планирования, финансирования, строительства и эксплуатации объектов инфраструктуры. Поэтому партнерство государства и частного предпринимательства следует характеризовать как долгосрочное взаимодействие с целью привлечения дополнительных источников финансирования.

При этом государственно-частное партнерство не отменят приватизацию. Однако есть традиционные сферы государственной ответственности: оборона, социальная сфера, инфраструктура. С чисто рыночной позиции они непривлекательны и могут исчезнуть, если их активы передать в частные руки. К тому же государство не может полностью передать их в частную собственность ввиду необходимости обеспечения обороны и безопасности страны. Поэтому на практике совершенно логично возникает так называемая полуприватизация (semi-privatization), с которой часто отождествляют государственно-частное партнерство. Это дает основание рассматривать государственно-частное партнерство как своеобразную управленческую альтернативу приватизации.

Кроме того, некоторые  страны прямо рассматривают государственно-частное партнерство как приватизацию.

На наш взгляд, отличие государственно-частного партнерства  и приватизации в том, что при  государственно-частном партнерстве  ответственность за производство и  предоставление общественных услуг  закрепляется за государственным сектором, тогда как при приватизации ответственность  переходит частному сектору. Также, при государственно-частном партнерстве  не происходит изменение формы собственности, и за государственным сектором сохраняется ответственность за качество и доступность общественно значимых услуг. Таким образом, при приватизации отсутствуют сбалансированное распределение рисков, прав, обязанностей, затрат и выгод.

Базовые признаки государственно-частного партнерства состоят в следующем:

– сторонами государственно-частного партнерства являются государство и частный бизнес;

– взаимодействие сторон в государственно-частном партнерстве закрепляется на правовой (договорной) основе;

– взаимодействие указанных сторон имеет действительно партнерский, равноправный характер (т.е. в обязательном порядке должен соблюдаться паритет, баланс взаимных интересов);

– государственно-частное партнерство имеет четко выраженную публичную, общественную направленность (его главная цель – удовлетворение интересов общества);

– в процессе реализации проектов на основе государственно-частного партнерства объединяются активы (ресурсы и вклады) названных выше сторон;

– финансовые риски и затраты, а также достигнутые в государственно-частном партнерстве результаты распределяются между сторонами в пропорциях согласно взаимным договоренностям, зафиксированным в соответствующих соглашениях¹⁰.

Как правило, государственно-частное  партнерство предполагает, что не государство подключается к проектам бизнеса, а, наоборот, бизнес приглашается государством к сотрудничеству в реализации общественно значимых проектов.

Исходя из всего  сказанного выше, отметим, что государственно-частное партнерство – это система взаимоотношений государства и субъектов частного предпринимательства, направленных на решение общественно значимых задач на условиях сбалансированного распределения прав, обязанностей, рисков, затрат и выгод, определяемых в соответствующих договорах. Посредством государственно-частного партнерства возможна реализация насущных социально значимых проектов, с перспективой своевременного получения качественного объекта в обговоренный срок и без значительных единовременных затрат из бюджета.

2. Субъекты  государственно-частного партнерства

Под субъектами государственно-частного партнерства понимаются основные (непосредственные) его участники – публичный и частный партнеры, а также субъекты, оказывающие содействие в организации и осуществлении государственно-частного партнерства. При этом публичный партнер наделен публичной властью и обеспечивает реализацию публичного интереса в государственно-частном партнерстве (государство, субъекты в федерации, муниципалитеты).

Частный партнер представляет собой частное предприятие в любой организационно-правовой форме и инвестирует в проект государственно-частного партнерства. Кроме того, в зарубежных странах накоплен значительный опыт государственно-частных партнерств с участием некоммерческих организаций, главным образом в сфере предоставления публичных услуг.

При выборе частного партнера конкурсная процедура является наиболее оптимальной (конкурс может быть открытым и закрытым). В зарубежных странах применяются также инструмент под названием «диалог конкурентов», переговоры и другие. Вне зависимости от способа выбора частного партнера он должен осуществляться с обеспечением равного доступа потенциальных частных инвесторов к проектам государственно-частного партнерства.

Мотивацию государства  к участию в государственно-частном  партнерстве можно свести к следующим  причинам:

1) желание привлечь  частный капитал к решению масштабных и социально значимых задач, увеличив тем самым финансирование этих проектов;

2) стремление повысить  эффективность государственных расходов и управления данными объектами за счет компетенций частного бизнеса.

Таким образом, государственно-частное  партнерство позволяет государству:

– при сохранении объекта в общественной собственности передавать его во владение и пользование частному сектору на возвратной основе при соблюдении строгого контроля за деятельностью частной компании;

– переложить функции строительства, эксплуатации, содержания объектов общественной собственности, в первую очередь в сфере производственной и социальной инфраструктуры, на частный сектор;

– обеспечить техническое и технологическое развитие государственных и муниципальных производств, объектов и услуг;

– создать условия и предпосылки для эффективного функционирования производственных объектов, находящихся в общественной собственности, оптимального управления ими, рациональной эксплуатации природных ресурсов, защиты окружающей среды;

– прерывать действие контракта в случае нарушения частной компанией его условий и положений, возвращать объект в государственное управление или передавать его другому хозяйствующему субъекту;

– более полно реализовывать принципы социальной справедливости при оптимизации государственного вмешательства в экономику;

– формировать конкурентные рынки в сфере отдельных сегментов государственной и муниципальной собственности;

– получать дополнительные платежи в бюджеты всех уровней¹¹.

Однако на практике больший интерес к государственно-частному партнерству по сравнению с государством проявляют представители бизнеса. Для них участие в партнерстве привлекательно тем, что, в идеале, дает возможность доступа к долгосрочному гарантированному финансированию и минимизации части рисков.

Особенно выгодно  участие в государственно-частном  партнерстве для крупных компаний. По мнению ряда экспертов, «Для малого и среднего бизнеса это не так важно, для них главное – создание комфортной среды для ведения бизнеса. Для крупного бизнеса, ввиду масштабности, ввиду задач, ввиду того, что некоторые предприятия крупного бизнеса могут быть моно предприятиями, то есть оказывают существенное влияние на жизнь целого города. Для такого бизнеса взаимодействие с государством просто неизбежно»¹².

Необходимо отметить и необходимость участия в  государственно-частных партнерствах третьей силы – гражданского общества, которое гарантирует публичность и открытость взаимодействия частных компаний и госструктур в рамках государственно-частного партнерства.

3. Правовые  формы осуществления государственно-частного  партнерства

Следует сразу оговориться, что видов государственно-частных  партнерств достаточно много. Более того, формы государственно-частных партнерств постоянно развиваются и совершенствуются в соответствии с требованием времени. Кроме того, в некоторых странах таких, как Франция, Великобритания, США и некоторых других уже исторически сложились специфическая терминология и практика ведения проектов государственно-частных партнерств.

В зависимости от формы  государственно-частного партнерства частный сектор принимает на себя те или иные функции, виды рисков и ответственности. Чем выше степень участия частного сектора, тем выше уровень принимаемого риска, ответственности, обязательств (в том числе в части финансирования), тем дольше срок заключаемых договоров государственно-частного партнерства.

В зависимости от характера решаемых в рамках государственно-частного партнерства конкретных задач все множество существующих и вновь возникающих форм партнерств подразделяется на отдельные типы (модели). Соответственно целям государственно-частного партнерства различают:

– организационные модели;

– модели финансирования;

– модели кооперации¹³.

Во многих случаях  партнерства используют формы, базирующиеся на преимуществах разных моделей и их сочетании.

Организационные модели не предполагают существенного вторжения  в отношения собственности. Сотрудничество публичного и частного партнеров осуществляется за счет привлечения третьих организаций, переуступки отдельных функций и контрактных обязательств, использования возможностей передачи объектов во внешнее управление. К организационной модели относят наиболее распространенный в настоящее время тип государственно-частного партнерства – концессии.

Модели финансирования включают такие формы, как коммерческий наем, аренда, все виды лизинга, предварительное  и интегрированное проектное  финансирование.

Модели кооперации представляют собой всевозможные формы  и методы объединения усилий ряда партнеров, отвечающих за отдельные стадии общего процесса создания публичного блага. Часто такая кооперация требует организации сложных, в том числе холдинговых, структур по сооружению объектов и их эксплуатации, особенно в сфере производственной и социальной инфраструктуры.

Принятые классификации государственно-частных партнерств выделяют следующие их формы: 

1. Контракты как административный договор, заключаемый между государством (органом местного самоуправления) и частным предприятием на осуществление определенных общественно необходимых и полезных видов деятельности. Наиболее распространенными в практике государственно-частными партнерствами считаются контракты на выполнение работ, на оказание общественных услуг, на управление, на поставку продукции для государственных нужд, на оказание технической помощи. В административных контрактных отношениях права собственности не передаются частному партнеру, расходы и риски полностью несет государство. Интерес частного партнера состоит в том, что по договору он получает право на оговариваемую долю в доходе, прибыли или собираемых платежах.

В частности, контракты на управление и содержание предусматривают осуществление субъектом частного сектора функций по управлению и обслуживанию объектов государственной собственности, принятию административных решений по текущей операционной и производственной деятельности. Такие контракты не предполагают внедрение существенных институциональных изменений передаваемого объекта. Основной целью таких контрактов является улучшение внутренней системы управления и операционной деятельности объекта. При этом за государственным сектором сохраняется общая ответственность перед потребителями за предоставление услуг, а также ответственность за решение задач по расширению, восстановлению и капитальному ремонту объектов. Такие контракты, как правило, заключаются сроком на 3 – 5 лет. Риски, возлагаемые на частный сектор, невелики.

2. Аренда в ее традиционной форме (договоры аренды) и в форме лизинга. Особенность арендных отношений между властными структурами и частным бизнесом заключается в том, что происходит на определенных договором условиях передача частному партнеру государственного или муниципального имущества во временное пользование и за определенную плату. Такие договоры предусматривают аренду частным сектором производственных объектов и выполнение им функций оператора. Частный сектор несет ответственность перед потребителем, как оператор услуг. Цель заключения таких договоров повышение операционной эффективности и улучшение качества оказываемых услуг, а также привлечение средств из частного сектора для финансирования объекта. Частный оператор покрывает потребности в оборотном капитале; в некоторых случаях он также финансирует замену и модернизацию части принимаемых активов. Финансирование основных капитальных вложений по восстановлению и расширению объекта остается обязанностью государства.

В случае договора лизинга  лизингополучатель всегда имеет  право выкупа государственного или муниципального имущества.

Продолжительность аренды обычно составляет 5 – 10 лет. Риски, возлагаемые на частный сектор, характеризуются, как средние.

3. Концессия (концессионное соглашение) является специфической формой отношений между государством и частным партнером, получающей все большее распространение. Ее особенность заключается в том, что государство (муниципальное образование) в рамках партнерских отношений, оставаясь полноправным собственником имущества, составляющего предмет концессионного соглашения, уполномочивает частного партнера выполнять в течение определенного срока оговариваемые в соглашении функции и наделяет его с этой целью соответствующими правомочиями, необходимыми для обеспечения нормального функционирования объекта концессии. За пользование государственной или муниципальной собственностью концессионер вносит плату на условиях, оговоренных в концессионном соглашении.

Источником исключительности предоставляемых по концессионному соглашению прав является не статус государства как собственника, а его прерогативы как органа публичной власти. Исключительный (монопольный) характер прав, предоставляемых государством концессионеру (частному партнеру), заключается в том, что в рамках территории или вида деятельности, на которые он получает исключительное право, не допускается аналогичная деятельность любых третьих лиц, а также и самого государства.

Концессионные отношения предусматривают осуществление субъектом частного сектора не только функций по управлению, содержанию и эксплуатации объекта концессии, но также по его финансированию, строительству или реконструкции. Другими словами, в рамках концессионных отношений концессионер может принять на себя капитальные затраты по объекту. Кроме того, в некоторых случаях концессионер принимает на себя ответственность за оказание сопутствующих услуг, например, по выставлению счетов на оплату услуг, сбору платежей и управлению связями с общественностью. Государственный сектор оставляет за собой лишь регулирующие функции.

Известно, что концессии  как важнейшая форма партнерства  государства и частного бизнеса получили наиболее широкое распространение в инфраструктурных отраслях, где особенно остро необходимы приток частных инвестиций и высококвалифицированное управление. Различаются, по меньшей мере, три вида концессий: 1) концессия на уже существующие объекты инфраструктуры; 2) концессия на строительство или модернизацию инфраструктурных объектов; 3) передача объектов государственной собственности в управление частной управляющей компании.

Концессии являются наиболее долгосрочными и сложными из всех форм государственно-частного партнерства (как правило, заключаются сроком на 20-30 лет) и предполагают внедрение существенных институциональных изменений передаваемого объекта. Степень риска частного сектора – высокая.

4. Соглашения о  разделе продукции. Эта форма партнерских отношений между государством и частным бизнесом частично напоминает традиционную концессию, но все, же отлична от нее. Если в концессиях концессионеру на правах собственности принадлежит вся выпушенная по соглашению продукция, то в соглашениях о разделе продукции партнеру государства принадлежит только ее часть. Раздел продукции между государством и инвестором, его условия и порядок определяются в соглашении. В мировой практике соглашения о разделе продукции как форма партнерских отношений между государством и частным бизнесом активно используются в сфере нефтяного бизнеса.

5. Совместные предприятия являются распространенной формой партнерства государства и частного бизнеса. В зависимости от структуры и характера совместного капитала разновидностями этой формы могут быть либо акционерные общества, либо совместные предприятия на долевом участии сторон. Существенной особенностью совместных предприятий любого типа является то, что государство постоянно участвует в текущей производственной, административно-хозяйственной и инвестиционной деятельности. Самостоятельность и свобода в принятии решений частным партнером здесь гораздо уже, чем, например, в концессиях.