Государственное регулирование процессов на воздушном транспорте

Лекция: №5    Государственное регулирование в области ГА

Вопрос: Должно ли государство оказывать прямую либо косвенную поддержку системе воздушного транспорта или ее функционирование необходимо ориентировать лишь на действие рыночных механизмов?

Такой вопрос был и остается предметом острых дискуссий как в рамках ИКАО, так и во многих странах мира и, в первую очередь в странах с наиболее развитыми системами воздушного транспорта (США и страны европейского сообщества). Ответ имеет принципиальное значение, т.к. экономическое регулирование и помощь государства приводят к нарушению законов рыночной экономики, это вступает в противоречие с рыночными механизмами, ставит различные компании (частные фирмы или госпредприятия) в неравные условия на рынке транспортных услуг, что в свою очередь ведет к формированию монополистических или олигархических тенденций.

Вопрос этот сегодня очень актуален и для России.

Исторический опыт человечества свидетельствует о том, что именно рыночные механизмы отличаются наиболее высокой эффективностью регулирования. Поэтому возникают сомнения в том, требуется ли при этом привлечение инструментов государственного регулирования и, если требуется, то какими должны быть эти инструменты.

Рыночная экономика  без государственного регулирования  также мало эффективна, как и тоталитарная плановая командно-административная экономика. Следовательно, конечный эффект в экономическом развитии общества определяется степенью, формами и действенностью государственного регулирования рыночной экономики, и в этом суть проблем государственной деятельности, поскольку ее целью является организация эффективной производительной деятельности всех граждан и каждого гражданина в отдельности.

Обсуждая эти вопросы, необходимо отметить, что современные  экономические теории не отрицают необходимости государственного регулирования различных процессов. Наоборот, они предполагают государственное воздействие, как обязательное условие обеспечения устойчивости и высокой эффективности экономики, и дискуссии идут лишь по поводу характера, степени, сферы и форм вмешательства государства в рыночные процессы.

В первые десятилетия  развития СВТ в период противостояния стран, где господствовали тоталитарные режимы, со странами с рыночной экономикой в тех и других странах сформировалась и проводилась политика протекционизма, когда органы государственной администрации устанавливали масштабы перевозок по тем или иным воздушным трассам и даже тарифы на них. По мере развития межгосударственных отношений и становления мировой СВТ, начиная с США, было проведено реформирование, так называемое дерегулирование СВТ с целью ее либерализации, т.е. перевода на рыночные механизмы. В настоящее время на развитие ВТ оказывают влияние обе упомянутые тенденции. С одной стороны, предпринимаются усилия по либерализации процессов в СВТ и созданию условий для свободной конкуренции авиатранспортных структур, и с другой - общепринятой международной нормой считается необходимость оказания прямой и косвенной государственной поддержки и помощи предприятиям авиастроительного комплекса и эксплуатационным авиатранспортным предприятиям. Обе упомянутые тенденции получили свое признание в решениях всемирной авиатранспортной конференции ИКАО еще в 1994г.

Опыт развития воздушного транспорта свидетельствует о том, что на этапе его становления и в переломные периоды его функционирования оказывается необходимой государственная поддержка, и это объясняется тем, что ВТ отличается особенно большой капиталоемкостью и медленной окупаемостью капитальных затрат.

В свою очередь, ответственность государства за высокое качество транспортных услуг для населения реализуется законодательными актами, предоставляющими органам государственной администрации полномочия по установлению норм, которым должны удовлетворять сами транспортные средства и эксплуатанты транспортных средств в интересах обеспечения надлежащего качества их функционирования. При этом особое внимание уделяется проблеме обеспечения безопасности транспортных операций. Более того, органам государственной администрации предоставляются право контроля качества транспортных операций и принятия соответствующих санкций к тем участникам транспортной деятельности, которые не выполняют установленных требований.

Принципиально важной международной  нормой государственного регулирования  деятельности на воздушном транспорте явилось принятое 32-й Ассамблеей ИКАО, которая проходила в период с 22.09 по 02.10 1998 г., решение о создании универсальной программы контроля за обеспечением безопасности полетов. Эта программа предусматривает проведение в государствах-членах ИКАО силами экспертов ИКАО обязательных систематических (регулярных) и единообразных проверок организации контроля за обеспечением безопасности полетов. Такие проверки проводятся во всех Договаривающихся государствах. Проведение проверок осуществляется по инициативе ИКАО, но всегда с согласия проверяемого государства на основе соблюдения принципа суверенитета.

В свою очередь, ответственность за безопасность воздушного транспорта и качество обслуживания на нем закрепляется за специально уполномоченными органами государственной администрации. С целью реализации этой ответственности высшим законодательным актом страны в области воздушного транспорта – Воздушным кодексом – они (т.е. полномочные органы) наделяются правами сертификации технических средств и предприятий и лицензирования транспортной деятельности.

Среди других форм государственного регулирования необходимо отметить благоприятный налоговый и таможенный режим, льготы в сфере валютного регулирования, гарантии государства при организации лизинговых компаний для приобретения дорогостоящей авиационной техники и др.

Цели, содержание и виды государственного регулирования

Целью государственного регулирования служит выполнение основной функции государства - организации эффективной производительной деятельности граждан по удовлетворению жизненных потребностей всего общества и каждого гражданина в отдельности. Из определения понятия государственного регулирования вытекает, что процесс государственного регулирования включает две фундаментальные компоненты, первая из которых состоит в установлении законодательных норм деятельности субъектов права, а вторая - в обеспечении их ответственности за исполнение этих норм.

В свою очередь, очевидно, что законодательные нормы деятельности должны преследовать цель обеспечения благоприятных условий деятельности физических и юридических лиц в данной сфере экономики, т.е. в области транспортной деятельности. Благоприятные условия деятельности предполагают:

• предоставление максимальной свободы реализации необходимых экономических функций;
• благоприятный инвестиционный, налоговый и таможенный климат;
• оказание государственной поддержки и помощи в выполнении тех функций, в которых заинтересовано общество и государство и др.

Обеспечение ответственности субъектов права за исполнение законодательных норм достигается четким определением предмета ответственности (кто за что отвечает) и процедур реализации этой нормы права.

Предмет ответственности  устанавливается требованиями к  техническим средствам, технологическим процедурам и персоналу, осуществляющему их эксплуатацию. Требования оформляются в виде международных или национальных государственных стандартов либо в виде норм годности средств к эксплуатации.

Процедуры реализации предусматриваемой законодательными актами ответственности включают:

• обязательную сертификацию юридических лиц и транспортных объектов;
• лицензирование определенных видов деятельности;
• аттестацию персонала;
• государственный контроль деятельности.

По отношению  к воздушному транспорту предусматривается государственный контроль на международном и национальном уровнях.

Рекомендации ИКАО по государственному регулированию ГА

В соответствии с документами  ИКАО (Чикагской конвенцией и Приложением 6 к нему) как государство эксплуатанта, так и эксплуатант несут ответственность за безопасное, регулярное и эффективное осуществление международных полетов.

Ответственность государства вытекает из принятия им Международных стандартов и Рекомендуемой практики (SARPS) по безопасности аэронавигации, ссылка на которые содержится в Статье 37 Конвенции о международной гражданской авиации; эти SARPS для удобства названы Приложениями к Конвенции. Хотя методы выполнения функций, вытекающих из данной ответственности, могут быть различными, ни один из них никоим образом не освобождает государство эксплуатанта от такой ответственности.

Эксплуатант несет ответственность  за безопасное осуществление полетов  и соблюдение любых законодательных  или нормативных положений, которые  могут быть опубликованы государством эксплуатанта. Эти законодательные и нормативные положения, которые являются средством выполнения государством требований Приложений, сами по себе не могут служить эксплуатанту в достаточной мере в качестве всеобъемлющих и подробных инструкций, на которые он опирался бы в своей деятельности. Ответственность за разработку эксплуатационных инструкций, которые необходимы для обеспечения безопасности, регулярности и эффективности полетов, должна, следовательно, возлагаться на самого эксплуатанта. Эти эксплуатационные инструкции не должны противоречить законодательным и нормативным положениям государства эксплуатанта или других государств, на территорию или над территорией которых осуществляются полеты. Основным средством, используемым эксплуатантом для опубликования этих эксплуатационных инструкций, является руководство по производству полетов.

Более подробные требования ИКАО по государственному регулированию гражданской  авиации приведены в “Руководстве по процедурам эксплуатационной инспекции, сертификации и постоянного надзора” (Doc 8335-AN/879).

Ответственность государства.

В соответствии с взятой на себя ответственностью государству  следует принять основное авиационное  законодательство, предусматривающее  разработку и опубликование кодекса  аэронавигационных правил, которые должны соответствовать требованиям принятым им Приложений. При разработке этого кодекса государство по своему усмотрению может принять положения, регулирующие его роль в применении эксплуатационных правил, которая может быть различной по своему характеру, от активной до пассивной.

Если государство эксплуатанта играет наиболее активную роль, оно  будет проявлять непосредственный повседневный интерес к деятельности эксплуатанта по осуществлению руководства  и контроля за производством полетов через посредство инспектирующей организации. Если государство играет пассивную роль, оно будет вмешиваться лишь для возбуждения судебного разбирательства или проведения расследования случаев нарушения правил. На практике ни одна из этих крайностей не совместима с целью сбалансированного разделения ответственности между государством и эксплуатантом.

Государству следует создать систему  первоначальной инспекции и сертификации, а также постоянного надзора  за деятельностью эксплуатанта, с  тем, чтобы гарантировать соблюдение требуемых эксплуатационных стандартов. Система активного контроля со стороны регулирующего полномочного органа за производством полетов может стать настолько жесткой, что она приобретет характер полного подчинения и диктата, отрицательно сказываясь на моральном состоянии эксплуатационного персонала и приводя к снижению уровня безопасности полетов. Кроме того, подобная система потребует создания большой контролирующей организации.

Государство, играющее пассивную роль, могло бы оставить как толкование, так и применение правил на усмотрение эксплуатанта, полагаясь на его компетенцию в технической области и побуждая его выполнять эти правила под угрозой принятия в противном случае принудительных мер. Такая ответственность за толкование и выполнение правил могла бы оказаться чрезмерной для эксплуатанта. Государство было бы поставлено в такое положение, при котором оно смогло бы оценивать степень соблюдения эксплуатантом этих правил лишь на основании случайно полученной информации или в ходе расследования авиационного происшествия или инцидента. Подобная система не позволит государству осуществлять необходимые функции превентивного и исправительного характера и, следовательно, оно не сможет надлежащим образом выполнять обязательства в соответствии с Конвенцией.

На основании вышеизложенного  можно сделать вывод о том, что значительными достоинствами  обладает та государственная система  регулирования, которая не относится  ни к крайне активной, ни к крайне пассивной и которая:

a) представляет собой хорошо сбалансированное разделение ответственности за безопасность полетов между государством и эксплуатантом;

b) экономически оправдана  с точки зрения ресурсов, которыми  располагает государство;

c) позволяет государству  постоянно регулировать и контролировать деятельность эксплуатанта, не препятствуя без достаточных на то оснований осуществлению им эффективного управления и контроля последнего в рамках своей организации;

d) приводит к установлению и поддержанию хороших взаимоотношений между государством и эксплуатантом.

Выдавая сертификат и  лицензию, государство эксплуатанта имеет возможность обеспечивать защиту общественных интересов, а также  косвенным образом оказывать  влияние на деятельности эксплуатанта и осуществлять за ним контроль, не вторгаясь в сферу его прямой ответственности за обеспечение безопасности полетов. Факт выдачи государством сертификата эксплуатанта и лицензии подтверждает, что данный эксплуатант отвечает критериям этого государства в отношении обеспечения приемлемого уровня эксплуатации и что государство имеет достаточные основания считать, что данный эксплуатант в состоянии продолжать обеспечивать безопасные и эффективные воздушные сообщения.

В тех государствах, которые  являются одновременно регулирующим полномочным  органом и эксплуатантом, выполнение требований Конвенции о международной гражданской авиации и надлежащая защита общественных интересов может обеспечиваться путем разделения полномочий и ответственности между государственным эксплуатационным органом и государственным регулирующим полномочным органом. Процедуры сертификации и лицензирования должны выполняться при этом точно так же, как если бы эксплуатант являлся неправительственной организацией.

В соответствии с требованиями ИКАО по созданию системы государственного регулирования необходимо выполнить два предварительных условия, а именно:

a) включить в основное  авиационное законодательство государства  положение, предусматривающее разработку  и опубликование кодекса аэронавигационных  правил;

b) создать соответствующий  государственный орган, наделенный необходимыми полномочиями для обеспечения выполнения этих правил и называемый полномочным (по Воздушному кодексу РФ – специально уполномоченный орган в области гражданской авиации) органом гражданской авиации.

Выполнение требований ИКАО по государственному регулированию гражданской авиации в Российской Федерации.

Вышеизложенные требования ИКАО в  Российской Федерации реализованы  следующим образом:

В 1997 в Российской Федерации был  принят Воздушный кодекс в статусе федерального закона № 60-ФЗ от 19.03.97. В статье 2 определено, что воздушное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, федеральных правил использования воздушного пространства, федеральных авиационных правил, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Статьей 24 ВК РФ определено, что государственное регулирование деятельности в области гражданской авиации осуществляется специально уполномоченным органом в области гражданской авиации, в пределах, установленных этим органом, его структурными подразделениями и территориальными органами.

Более подробно механизм государственного регулирования гражданской авиации в Российской Федерации будет описан в следующей лекции.

Федеральная целевая программа «Модернизация транспортной системы России

(2002-2010 годы)».

Федеральная целевая  программа «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)» утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2001 года № 848 в соответствии с положениями Транспортной стратегии Российской Федерации, определяющей транспортную политику, этапы и направления ее реализации на период до 2020 года и являющуюся главным инструментом улучшения качества жизни населения, увеличения транзитного потенциала России и успешной интеграции страны в международное экономическое пространство.

Предпосылкой для разработки Программы послужило плачевное положение, сложившееся к началу ХХI в транспортной отрасли, а именно:

Основные фонды всех видов транспорта обновляются недостаточными темпами, их износ достиг 55-65%.

Финансово-экономические  механизмы, в том числе обеспечивающие воспроизводство основных фондов и инновации, недостаточно эффективны и не в полной мере адаптированы к особенностям транспорта.

Транспортные технологии не отвечают современным требованиям  эффективного функционирования транспорта в условиях рынка, не получили достаточного развития мультимодальные перевозки.

Низок уровень информатизации транспортных процессов и информационного  взаимодействия транспорта с другими  отраслями экономики, что мешает интеграции в мировую коммуникационную систему.

Недостаточно научное обеспечение функционирования и развития транспортной системы.

Помимо указанных общих  проблем имеются также специфические  проблемы развития отдельных видов  транспорта.

В гражданской авиации:

• парк воздушных судов морально и физически устарел, его основу составляют воздушные суда, отстающие по своим характеристикам от зарубежных аналогов;
• недоиспользуются возможности воздушного пространства Российской Федерации для транзитных полетов воздушных судов зарубежных авиакомпаний;
• состояние объектов авиатранспортной (наземной) инфраструктуры характеризуются значительным износом, особенно объектов, находящихся в федеральной собственности – взлетно-посадочных полос, рулежных дорожек, мест стоянок самолетов, светосигнального оборудования;
• нестабильно функционируют аэропорты в ряде районов, где авиация является основным или безальтернативным видом транспорта.

Целью Программы является повышение сбалансированности, эффективности и безопасности транспортной системы, обеспечивающей жизненно важные интересы страны.

Для достижения указанной цели необходимо решить следующие основные задачи:

• задачи социальной направленности (увеличение подвижности населения и снижение безработицы, увеличение качества товаров и снижение стоимости их доставки, увеличение рабочего времени за счет сокращения времени пребывания в пути к месту работы, отдыха, торговым центрам, сокращение смертности вследствие своевременности оказания медицинской помощи и т.д.);
• повышение конкурентоспособности транспортной системы России и обеспечение реализации транзитного потенциала страны;
• повышение эффективности системы товародвижения;
• обеспечение гарантированной доступности транспортных услуг для населения и хозяйствующих субъектов;
• повышение комплексной безопасности и устойчивости транспортной системы.

Для решения этих задач предусматривается осуществить модернизацию производственной базы транспорта, внедрить новые технологии и виды технических средств, обладающие повышенной безопасностью и экономичностью, повысить эффективность транспортной деятельности.

(Выдержки из доклада Министра транспорта РФ И.Е. Левитина на «Правительственном часе» в Государственной Думе Федерального Собрания РФ «О ходе реализации федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)» 21 сентября 2005 года)

Анализ выполнения целевых и объемных показателей Программы показал, что по ряду подпрограмм наблюдается перевыполнение, по другим - существенное отставание от заданий Программы. Основная причина невыполнения заданий – недофинансирование мероприятий из средств субъектов Федерации и внебюджетных источников.

Произведенная в последние  годы реформа налоговой системы  привела к сокращению поступлений  в бюджеты субъектов Российской Федерации. В то же время их сфера  ответственности за функционирование и развитие транспортной системы отнюдь не сократилась.

Низкий уровень выполнения предусмотренных Программой показателей  финансирования из внебюджетных источников, прежде всего, является следствием произошедшего  уже после утверждения Программы  пересмотра инвестиционных программ крупнейших транспортных организаций – предприятий железнодорожного транспорта общего пользования, гражданской авиации, морских пароходств и других. Видимо следует также признать и то, что задания Программы были недостаточно согласованы с реальным инвестиционным потенциалом организаций транспорта и объективными возможностями привлечения внебюджетных средств с помощью кредитов и другими способами.

О корректировке  Программы. Изменившиеся социально-экономические условия, переход работы транспортного сектора с отраслевого принципа к функциональному управлению по конечным результатам потребовали уточнения приоритетов развития транспортной системы и задач государства в области развития транспорта, направлений и механизмов их реализации. В декабре 2003 года Правительством Российской Федерации была одобрена Транспортная стратегия Российской Федерации, определяющая транспортную политику, этапы и направления ее реализации на период до 2020 года. Во исполнение поручения Правительства осуществлена корректировка Программы в соответствии с положениями Транспортной стратегии и Посланием Президента России Федеральному Собранию от 25 апреля 2005 года, с учетом осуществляемых административной и бюджетной реформ, а также итогов реализации Программы в 2002-2004 годах.

Повышенное внимание в ходе корректировки  было уделено показателям результативности Программы. С учетом накопленного опыта  более совершенной стала система  управления реализацией Программы.

Структурно откорректированная Программа  состоит из 7 подпрограмм, сформированных по отраслевому и функциональному признакам.

В откорректированной Программе с  учетом новых поручений Президента и Правительства Российской Федерации, реализацию подпрограмм "Внутренний водный транспорт", "Безопасность дорожного движения", "Реформирование пассажирского транспорта общего пользования", "Информатизация" и "Международные транспортные коридоры" предусматривается завершить в 2005 году.

В соответствии с решениями Правительства  Российской Федерации в состав Программы  включена новая подпрограмма "Развитие экспорта транспортных услуг", предусматривающая реализацию комплексных масштабных инвестиционных проектов на условиях государственно-частного партнерства.

Реализация подпрограммы "Развитие экспорта транспортных услуг" обеспечит  согласованное развитие объектов транспортной инфраструктуры, повысит конкурентоспособность российских перевозчиков на мировом рынке транспортных услуг, позволит получать дополнительные доходы в размере более 6 млрд. долларов США в год.

Среди проектов, включенных или запланированных к включению в подпрограмму можно отметить: создание крупного европейско-азиатского мультимодального транспортного узла на базе аэропорта «Кольцово» в Екатеринбурге и другие проекты.

В целом модернизация транспортной системы позволит создать дополнительные рабочие места для более, чем 200 тыс. человек в транспортной отрасли и обеспечить работой более 2 млн. человек в смежных отраслях экономики - машиностроении, строительстве и др.

Для дальнейшего развития инструментов Транспортной стратегии планируется расширить Программу за счет включения нового блока «Общественный транспорт», направленного на развитие современного городского пассажирского транспорта, где особое место отводится развитию метрополитенов и развитию междугородных пассажирских перевозок.

Большой эффект должно дать расширение хорошо себя зарекомендовавшей в  предыдущие годы практики государственной  поддержки обновления парков транспортных средств – субсидирования процентных ставок по кредитам и лизинговых платежей на воздушном, морском и речном видах транспорта.

Важным условием модернизации транспортной системы является подготовка кадров. В этой связи необходимо с удовлетворением  отметить решение о закреплении  в ведении Минтранса учебных  заведений, осуществляющих подготовку специалистов для отрасли.