Государственное управление в США. 3

Государственное управление в США 

Принцип разделения властей 

В США за основу построения системы гос. власти был взят принцип разделения властей, который трансформировался в т.н. систему сдержек и противовесов (checks and balances). В Конституции проведено последовательное разделение властей между тремя ветвями гос. власти, представленных, соответственно, Конгрессом, Президентом и Верховным судом. Каждому из них предоставлена возможность действовать самостоятельно в конституционных рамках. Установленные отношения между ними имеют целью предотвратить усиление одного из них за счет другого, подобная система препятствует возможности узурпации власти со стороны какого-либо из названных органов. 

Принцип разделения властей проведен через все важные положения Конституции. Он выражается, в частности, в раздельном  и  последовательном изложении правового  статуса трех ветвей власти. Большинство  учрежденных федеральных институтов  не избиралось всеобщим и прямым голосованием. Президент получал и получает власть в результате косвенных выборов; Сенат - верхняя палата Конгресса - до 1913 г. состоял из членов, также избиравшихся  законодательными собраниями штатов, а Верховный суд и поныне остается назначаемым органом. Только Палата представителей  с 1789 г. формируется  путем прямого голосования.  

Фактические отношения  между тремя основными органами власти - Конгрессом, Президентом (кстати, он именуется не Президентом республики, а Президентом Соединенных Штатов)  и Верховным судом постоянно  изменяются, но сам принцип  разделения властей остается неизменным.  

Юридическим средством  воздействия Президента на Конгресс является: 

1)(а)право  вето в отношении законопроектов, принятых последним. Законопроект возвращается Президентом в Конгресс, который может преодолеть вето двумя третями голосов в каждой палате.  

  (б)В арсенале Президента имеется также так называемое карманное вето, процедура принятия которого состоит в том, что свое неодобрение акта Конгресса Президент выражает не письменным  запрещением, а тем, что оставляет законопроект неподписанным до перерыва сессии Конгресса, когда такой перерыв наступает до истечения 10-дневного срока, предусмотренного Конституцией для подписания акта Президентом. В этом случае Конгресс должен снова принять законопроект на следующей сессии. Президент не обязан излагать мотивы применения «карманного  вето».  

Вето распространяется на весь законопроект, даже если глава  государства не согласен с его  отдельными положениями. Другими словами, если он не хочет промульгировать какую-либо часть законопроекта, то должен отвергнуть весь акт. Вето может быть применено к любому законопроекту, кроме вносящего изменения в Конституцию. Впрочем, для принятия Конгрессом поправок (точнее - предложения поправок) к Конституции требуется две трети голосов в палатах; именно столько необходимо для преодоления вето Президента.  

2)Вторым важным  средством воздействия на Конгресс  являются  послания Президента -- «О положении Союза». Они содержат  изложение политических целей главы исполнительной власти; послания рассматриваются как программа законодательной  деятельности Конгресса.  

3)Из других полномочий  Президента  в отношении Конгресса  можно выделить право главы  государства созывать Конгресс  на специальные сессии; в настоящее   время оно почти не используется  из-за большой продолжительности   обычных сессий (часто более 300 дней в году).  

В то же время Конгресс США по праву считается высшим органом власти страны. Большая часть  полномочий, перечисленных  в Конституции, передана в ведение Конгресса (раздел  8 ст. 1), тогда как компетенция  Президента республики освещена в гораздо  меньшей степени.  

1)Законодательство - монополия Конгресса: 

он принимает законы,  

обладает исключительным  правом принятия бюджета, установления налогов;  

палаты Конгресса  обладают широкими контрольными полномочиями,  могут учреждать специальные  расследовательские комитеты.  

2)Кроме того, Сенат  утверждает высших должностных   лиц страны, назначаемых Президентом,  в том числе министров  и  судей Верховного суда;  

3)разрешает Президенту  ратифицировать  международные договоры.  

4)Конгресс может  предать суду (Палата представителей) и судить (Сенат) Президента, Вице-президента  и других должностных лиц США  в порядке импичмента.  

Чтобы управлять  страной, Президент должен сотрудничать с Конгрессом, которому в случае разногласий принадлежит последнее  слово. Конгресс по праву персонифицирует  Соединенные  Штаты. При принятии Верховным судом решений, в которых  Конгресс является стороной, эта сторона  определяется  термином «Соединенные Штаты». Кроме того (и это очень  важно), Президент не обладает правом досрочного роспуска Конгресса. Другими  словами, Президент небезоружен (право вето), но и Конгресс весьма могуществен, обладая кардинальными средствами воздействия на исполнительную ветвь власти. 

Верховный суд США, помимо указанных в Основном законе полномочий, с 1803 г. присвоил себе право  конституционного контроля, т. е. право  решать вопрос о соответствии Конституции  актов Конгресса, Президента и органов  власти штатов. Толкуя конституционные  нормы, судьи Верховного суда, как  и других судов, осуществляющих такой  контроль в США, определяют  судьбу правовых актов, и гибкость всех подразделений  государственной власти.  

Структура исполнительной власти 

Согласно Конституции  вся исполнительная власть принадлежит  Президенту. Он руководит и осуществляет полный контроль за деятельностью системы органов федерального управления.  

Но один Президент  руководить всей страной не может. Существует механизм в виде президентского кабинета (в США вообще не используется термин “правительство”). Этот орган не предусмотрен ни Конституцией, ни законодательством, но играет важную роль в организации  федерального управления. Кабинет существует как совещательный орган при  Президенте, он состоит из 13 глав ведомств и других членов (вице-президент, помощники  президента и т.д.), которые определяются самим назначаются Президентом. Заседания кабинета проводятся как правило не чаще одного раза в месяц; каких-либо актов кабинет не принимает. 

В настоящее время  система органов федерального управления включает следующие звенья: 

1)Исполнительное  управление Президента. Сюда входят: Канцелярия Белого Дома, Служба  вице-президента, Административно-бюджетное  управление, Совет национальной  безопасности, Совет экономических консультантов, Совет внешней политики, Совет по качеству окружающей среды, Совет по стабилизации цен и з/п, Управление по науке и технике, Управление по торговле.  

Это очень важная часть механизма ИВ, ИУП играет всю большую роль, нередко оттесняя министерства и ведомства. 

2)департаменты (в  США их очень мало, т.к. их  очень трудно создавать), их всего-навсего  13(!): Государственный департамент (министерство иностранных дел, торговли, обороны, юстиции, финансов, внутренних дел, образования, труда, транспорта, с/х, жилья, здравоохранения и социальных служб, энергетики. 

В функции отраслевых департаментов входят исполнение законов  и осуществление национальных программ в соответствующих сферах общественно-политической и экономической жизни (самостоятельного значения не имеют). 

3)третье звено  - это чисто американская специфика.  Существует система т.н. независимых  агентств и правительственных  корпораций, например: ФБР, ЦРУ, Управление  гражданской авиацией, Агентство  контроля над вооружениями и  разоружением, Агентство по международной  торговле, Почтовая служба, Коллегия  по выборам, Коллегия по безопасности  товаров, Коллегия по межштатной  торговле, Федеральная резервная  система, Администрация мелкого  бизнеса, Администрация по биржевым  бумагам, Федеральная торговая  комиссия, Экспортно-импортный банк  и т.п. (всего 54). 

О чем здесь идет речь? Изменить количество департаментов  в соответствии с законодательством  практически невозможно. А независимые  агентства - это организации, которые  создаются Конгрессом; с формальной точки зрения они не входят в систему  механизма ИВ, но de facto занимаются ее функциями.  

Все 3 группы образуют механизм ИВ. Именно поэтому в США  не используется термин “правительство”, вместо него используется другой термин - “администрация”.  В общей сложности  в аппарате федеральной исполнительной власти занято около 3 млн. гос. служащих. 

Сенат (конституционно-правовой статус и полномочия) 

Сенат (100): каждый штат избирает по два сенатора на шесть  лет, Сенат обновляется через 2 года на 1/3 состава. Сенатором может стать  гражданин США не менее 9 лет, 30 лет  и проживающий в штате, от которого избирается (разд. 3, ст. 10). Сенаторы и депутаты не ответственны перед избирателями, не могут быть отозваны ими досрочно, не несут ответственности за выступления в Конгрессе, свобода слова и голосования, фактически не пользуются депутатской неприкосновенностью. 

Конгресс работает сессионно: одна сессия ежегодно (с  января до осени с перерывами на каникулы). Президент - право созыва Конгресса на специальные сессии. В сенате председательствует вице-президент. В случае его отсутствия избирается временный председатель от партийной  фракции большинства.  

Важную роль в  деятельности Конгресса выполняют  комитеты: объединенные, комитеты всей палаты, специальные, согласительные, постоянные.  

Объединенные включают членов обеих палат (экономический, по налогообложению, по библиотеке Конгресса) и координируют деятельность палат Конгресса в определенной сфере (заседание палаты в полном составе).  

Специальные комитеты носят временный характер - создаются  для решения конкретного вопроса. В палате представителей действовали  специальные комитеты по разведке, по делам престарелых, по проблемам  наркомании; в сенате - по разведке, по делам индейцев, по этике. Согласительные комитеты учреждаются обеими палатами в случае возникновения разногласий  между ними по определенному вопросу.  

Решающая роль в  законодательной деятельности Конгресса  принадлежит постоянным комитетам  палат, в сенате - 16 постоянных комитетов (по сельскому хозяйству, финансовый, по вопросам малого бизнеса, по иностранным делам и др.). Постоянные комитеты определяют судьбу каждого законопроекта (около 90% законопроектов, одобренных постоянными комитетами, принимаются палатами без поправок), контролируют исп. власть.  

Председатели постоянных комитетов: определяют повестку дня, назначают  слушание (могут ускорить или задержать), назначают докладчиков по законопроектам, контролируют работу служащих комитета. Они имеют право создавать  подкомитеты (уже более 200).  

Важное место в  деятельности Конгресса принадлежит  партийным фракциям. Их возглавляют  лидеры, избираемые на конференциях партийных  фракций. Они руководят партийными организаторами ("кнутами"), "рулевым  комитетом" (ведующим назначениями в комитеты), политическим комитетом, вырабатывающим партийную программу в сфере законодательства. Лидер большинства планирует партийную стратегию парламентской деятельности, поддерживает постоянные связи с официальными лицами, президентом, министрами, оказывает влияние на назначения в комитеты палаты. 

Компетенция Конгресса (разд. 8 и 9 ст. 1, поправка XVI).  

Финансовые полномочия: устанавливать и взимать налоги, пошлины, подати и акцизные сборы  единообразно на всей территории США; уплачивать долги, делать займы, чеканить монету, регулировать стоимость валюты США, устанавливать наказания за подделку государственных ценных бумаг  и монет.  

Полномочия в области  экономики и торговли: принимать  единообразные законы по вопросам о банкротстве, регулировать торговлю с иностранными государствами и между отдельными штатами создавать почтовые службы, содействовать развитию науки и полезных ремесел, регулировать патентное и авторское право, устанавливать единицы мер и весов.  

Военные полномочия: объявлять войну, формировать и  обеспечивать армию, создавать и  содержать военно-морской флот, издавать правила по организации и управлению армией и флотом, создавать милицию  для обеспечения исполнения законов, подавления мятежей и отражения  вторжений. Иные полномочия: регулировать порядок приобретения гражданства  США, учреждать федеральные суды, исключительные законодательные полномочия в федеральном округе Колумбия.  

Верхняя палата наделена исключительными полномочиями: право  ратифицировать международные договоры, утверждать назначения на высшие должности в государстве, производимые президентом республики (“по совету и с согласия сената”), решать вопрос о виновности должностного лица в порядке импичмента, избирать вице-президента, если ни один кандидат не получит абсолютного большинства голосов выборщиков. Сенат рассматривается как орган, представляющий интересы штатов и обеспечивающий преемственность государственной власти (с этой целью сенат обновляется по частям). 

Полномочия  Палаты представителей 

Палата представителей (435) - на два года по одномандатным  округам. Депутатом может стать  гражданин США не менее 7 лет, 25 лет  и проживающее в штате, где  находится его избирательный  округ (разд. 2, ст. 1). Депутаты не ответственны перед избирателями, не могут быть отозваны ими досрочно, не несут  ответственности за выступления  в Конгрессе, свобода слова и  голосования, фактически не пользуются депутатской неприкосновенностью. 

Конгресс работает сессионно: одна сессия ежегодно (с  января до осени с перерывами на каникулы). Президент - право созыва Конгресса на специальные сессии. Каждая палата имеет свою внутреннюю систему вспомогательных органов: председатели палат, комитеты, партийные  фракции, административно-технические  службы.  

Председателем палаты представителей является спикер, формально  избираемый палатой. Его избрание предопределено - является представителем партийного большинства в палате. Спикер - "третье" должностное лицо в государстве: занимает пост президента вслед за вице-президентом. Спикер обладает большими правами: определяет повестку дня, руководит  дебатами и обсуждением законопроектов, решает различные процедурные вопросы, назначает членов согласительного  комитета, направляет законопроекты  на рассмотрение в постоянные комитеты, под его руководством осуществляется деятельность чиновников палаты. Спикер поддерживает связи с высшими  должностными лицами федеральной власти и находится всегда в курсе  политики государства. Право голоса имеет только при равенстве голосов. 

Важную роль в  деятельности Конгресса выполняют  комитеты: объединенные, комитеты всей палаты, специальные, согласительные, постоянные.  

Объединенные включают членов обеих палат (экономический, по налогообложению, по библиотеке Конгресса) и координируют деятельность палат Конгресса в определенной сфере (заседание палаты в полном составе).  

Специальные комитеты носят временный характер - создаются  для решения конкретного вопроса. В палате представителей действовали  специальные комитеты по разведке, по делам престарелых, по проблемам  наркомании.  

Согласительные комитеты учреждаются обеими палатами в случае возникновения разногласий между  ними по определенному вопросу.  

Решающая роль в  законодательной деятельности Конгресса  принадлежит постоянным комитетам  палат, в Палате представителей - 22 постоянных комитета (по иностранным делам, по делам вооруженных сил, юридический, по ассигнованиям, по образованию и труду и др.). Председатели постоянных комитетов: определяют повестку дня, назначают слушание (могут ускорить или задержать), назначают докладчиков по законопроектам, контролируют работу служащих комитета. Они имеют право создавать подкомитеты (уже более 200).  

+ Рулевой комитет  (занят обеспечением партийного  единства), комитет правил (определяет  порядок прохождения билля, а  фактически его судьбу), комитет  всей палаты (по существу пленарное  заседание, но назначается председатель  и применяется упрощенная процедура). 

Важное место в  деятельности Конгресса принадлежит  партийным фракциям. Их возглавляют  лидеры, избираемые на конференциях партийных  фракций. Они руководят партийными организаторами ("кнутами"), "рулевым  комитетом" (ведующим назначениями в комитеты), политическим комитетом, вырабатывающим партийную программу в сфере законодательства. Лидер большинства планирует партийную стратегию парламентской деятельности, поддерживает постоянные связи с официальными лицами, президентом, министрами, оказывает влияние на назначения в комитеты палаты. 

Компетенция Конгресса (разд. 8 и 9 ст. 1, поправка XVI).  

Финансовые полномочия: устанавливать и взимать налоги, пошлины, подати и акцизные сборы  единообразно на всей территории США; уплачивать долги, делать займы, чеканить монету, регулировать стоимость валюты США, устанавливать наказания за подделку государственных ценных бумаг  и монет.  

Полномочия в области  экономики и торговли: принимать  единообразные законы по вопросам о банкротстве, регулировать торговлю с иностранными государствами и между отдельными штатами создавать почтовые службы, содействовать развитию науки и полезных ремесел, регулировать патентное и авторское право, устанавливать единицы мер и весов.  

Военные полномочия: объявлять войну, формировать и  обеспечивать армию, создавать и  содержать военно-морской флот, издавать правила по организации и управлению армией и флотом, создавать милицию  для обеспечения исполнения законов, подавления мятежей и отражения  вторжений.  

Иные полномочия: регулировать порядок приобретения гражданства США, учреждать федеральные  суды, исключительные законодательные  полномочия в федеральном округе Колумбия.  

Отличия полномочий: только в палату представителей могут  вноситься финансовые законопроекты. Палата представителей формулирует  обвинения в порядке импичмента в отношении Президента и др; избирает президента республики, если ни один кандидат не получит абсолютного большинства голосов выборщиков (прецеденты: в 1820 г. - Т. Джефферсон, в 1824 г. - Д. Адамс). 

Местное самоуправление 

Местное самоуправление в США играет значительную роль в  общественно-политической жизни страны. В США на службе в органах местного самоуправления занято более 55% всех работников управленческого аппарата, на долю муниципальных бюджетов приходится около 40% бюджетных доходов государства.  

Система органов  местного самоуправления строится на основе административно-территориального деления. Конституция США (поправка 10) относит к компетенции штатов вопросы административно-территориального деления и учреждения местного самоуправления. Конституции 50 штатов установили весьма разнообразное административно-территориальное  деление и различные системы  местного самоуправления.  

Штаты (кроме штатов Коннектикут и Род-Айленд) делятся  на графства (всего 3042), в которых  население избирает советы (комитеты) графства, а также управления и  некоторых должностных лиц (шерифа, прокурора, коронера, казначея и др.). Графства существуют вне городских поселений.  

Города выделены из графств. Органы местного самоуправления крупных городов обладают полномочиями органов графств. В США сложились  три системы городского управления:  

1. Совет-управляющий  (менеджер)  

Эта система распространена в большинстве городов США (55,5%). Население избирает городской совет. Председательствует на его заседаниях мэр, избираемый советом. Но не он выступает  в качестве исполнительного органа. Совет избирает на определенный срок чиновника-менеджера, которому и вверяется  исполнительная власть. Он фактически определяет деятельность совета, составляет бюджет города, назначает чиновников и руководит их работой.  

2. Мэр-совет (39% всех  городов)  

Население избирает городской совет, который реализует  свои полномочия через периодические  собрания. Мэр, избираемый населением города на два-четыре года, имеет право  налагать вето на решения совета, назначать  чиновников, составлять бюджет города, исполнять решения совета. Ему  принадлежит фактическая власть в городе.  

3.Комиссионная система  (6% городов)  

Население города избирает на два-четыре года комиссию в составе  от трех до семи членов, которые одновременно выполняют функции городского совета и исполнительного аппарата.  

Графства подразделяются на тауны и тауншипы (в основном, на Севере и Северо-Востоке). В таунах и тауншипах вопросы местного управления решаются на собраниях жителей общин, входящих в тауны. На этих собраниях избираются исполнительные комитеты (три-пять чел.), некоторые должностные лица (казначеи, констебли), которые выполняют в тауне исполнительную работу. В мелких таунах и тауншипах проводятся собрания всех жителей этих административных единиц (таун-митинг), на которых решаются вопросы местного управления и избираются исполнительные комитеты (три-пять чел.).  

В США существует большое число специальных округов (по образованию, водоснабжению, противопожарной  службе и т.д.), границы которых не совпадают с границами административно-территориальных единиц. Управляются они либо выборными комитетами, либо чиновниками, назначенными теми органами, которые учредили специальный округ.  

Компетенция органов  местного самоуправления определяется конституциями и законами штатов. Она включает следующие основные направления деятельности:  

1. Охрана общественного  порядка. Указанные органы руководят  местной полицией, юстицией, доводят  до населения законы и постановления  государственных органов федерации  и штатов, информируют вышестоящие  органы о положении на местах.  

2. Фискальные права.  Они устанавливают местные налоги  и сборы, определяют местный  бюджет.  

3. Оказание социальных  услуг. К ведению органов местного  самоуправления отнесено школьное  дело, здравоохранение, социальное  обеспечение, жилищное строительство,  коммунальное хозяйство, строительство  и содержание местных дорог.  

4. Управление имуществом. Местным органам принадлежат  некоторые предприятия, различные  хозяйственные службы.  

В целом, компетенция  органов местного самоуправления в  США все более расширяется  на базе тенденции децентрализации  власти. 

Место и роль главы государства 

В конституции США  записано: "Исполнительная впасть осуществляется Президентом...” (разд. 1 ст. II). Президент США является главой государства и главой правительства. Его полномочия огромны. В его непосредственном подчинении находится весь государственный аппарат управления: министры, которым он делегирует некоторые свои полномочия, главы многочисленных ведомств. Президент республики и исполнительный государственный аппарат образуют в США президентскую власть.  

 Конституция США  предоставляет Президенту республики  обширные полномочия исполнительной  власти. Он "обеспечивает точное  соблюдение законов и определяет  полномочия всех должностных  лиц Соединенных Штатов" (разд. 3 ст. II). Подобная  общая формула  конституционной компетенции позволяет  президенту расширять ее путем  делегирования полномочий со  стороны Конгресса ("чрезвычайные  полномочия"), а также на основе  так называемых "подразумеваемых  полномочий", выводимых  из  духа конституции, из практики  ее применения.  
 

Прерогативы Президента США, как главы президентской  республики, более значительны, чем  президентов в парламентских  республиках. Как высшее должностное  лицо он: 

представляет государство  в отношениях с другими государствами,  

назначает послов ("по совету и с согласия сената") и  отзывает их.  

Президент  имеет  право вести переговоры с иностранными государствами  и заключать международные  договоры (некоторые из них относятся  к соглашениям исполнительной власти и не подлежат ратификации сенатом).  

Он является главнокомандующим  вооруженными  силами и национальной гвардии; причем это правомочие  существует не номинально, а реально. Именно на основе решений президента американские вооруженные силы осуществляли  военные акции во Вьетнаме, Ливане и в других "горячих точках".  

Он наделен правом помилования и отсрочки исполнения  приговоров, награждает медалями и  другими знаками отличия.   

Президент США, как  глава государства назначает  министров ("по совету и с согласия" сената), которые несут ответственность  перед ним и могут по его  воле быть освобождены с поста  в любое время.  

Он назначает членов Верховного суда и многих других высших должностных лиц ("по совету и  с согласия сената").  Низшие должностные  лица назначаются президентом единолично,  без "совета и согласия" сената.  

(в отношении Конгресса): 

Президент республики направляет Конгрессу “информацию  о положении в Союзе”, в которых  сообщаются сведения о положении  в стране и обосновывается  принятие Конгрессом необходимых законов. Конституционное положение: "Президент рекомендует к его рассмотрению  такие меры, которые он сочтет необходимыми и целесообразными..." ( разд. 3 ст. II) фактически закрепляет за ним право законодательной инициативы.  

Президент США имеет право  созывать Конгресс на чрезвычайные сессии.  

Президент промульгирует (утверждает и опубликовывает) законы, принятые Конгрессом. При этом ему предоставлено право в случае несогласия  с законом возвращать его на повторное рассмотрение в Конгресс (отлагательное вето). При преодолении вето президента  палаты Конгресса должны повторно одобрить указанный закон 2/3 голосов. В условиях США, когда ни одна из партийных фракций не обладает 2/3 голосов, отлагательное вето является весьма эффективным средством "сдерживания" президентом законодательной деятельности Конгресса. Многолетняя практика свидетельствует, что Конгресс преодолевает не более 7-11% вето президентов. Президентское вето может быть применено к любому закону, кроме поправок к конституции.