Государственный долг. 25

1.3 Государственный  долг

Государственный долг - общая сумма всех положительных сальдо бюджетов федерального правительства, за вычетом всех дефицитов, которые имели место в стране.

Иными словами, государственный  долг - сумма задолженности по обязательствам государства, проценты по ней и неисполненные  финансовые обязательства государства  перед субъектами экономики.

Задолженность правительственных  органов накапливается и превращается в государственный долг. Говорят, что сегодняшние государственные  займы - это завтрашние налоги. Некоторые  налогоплательщики являются владельцами  государственных бумаг. Они получают проценты по этим бумагам и одновременно платят налоги, которые частично идут на выплату государственного долга.

Как правило, из текущих бюджетных  дефицитов не удается полностью  выплачивать проценты и в срок погашать государственные займы. Постоянно  нуждаясь в средствах, правительства  прибегают все к новым займам; покрывая старые долги, они делают все  больше новые.

Государственный долг растет в разных странах разными темпами. Превышение государственного долга  над выпуском валового продукта более  чем в 2,5 раза считается опасным  для стабильности экономики, особенно для устойчивого денежного обращения. Долг различают по двум критериям:

1) по сроку

2) по месту выплаты

По сроку различают  следующие виды долга: краткосрочный (до 1 года), среднесрочный (от 1 года до 5 лет), долгосрочный (свыше 5 лет).

По месту выплаты различают внутренний и внешний долги.

Та часть, которую государство  занимает за рубежом для покрытия дефицита государственного бюджета, будет, таким образом, входить как в  государственный, так и во внешний (иностранный) долг.

Внешний долг ложится тяжелым грузом на страну (хотя многие страны должны друг другу) -- надо отдавать ценные товары, оказывать услуги, чтобы оплатить процент и погасить долг. Кроме того, иногда кредитор ставит трудновыполнимые условия.

Внутренний государственный  долг приводит к перераспределению доходов среди населения страны. Выплаты государственного долга приводят к тому, что, как правило, деньги от менее обеспеченных слоев переходят к более обеспеченным, так как именно последние покупают государственные облигации.

Рисунок 1.4. Виды совокупного государственного долга.

Наиболее тяжелыми считаются  краткосрочные долги. По ним приходиться  выплачивать основную сумму с  высокими процентами. Государственные  органы стараются консолидировать  краткосрочную и среднесрочную  задолженности, т.е. превратить их в  долгосрочные долги, отложив на длительный срок выплату основных сумм, ограничиваясь ежегодной выплатой процентов.

В ряде стран существуют специальные управления государственного долга при Министерстве Финансов, которые осуществляют погашение  и консолидацию старых долгов и привлечение новых заемных средств.

Предметом особого внимания является внешний государственный  долг. Если платежи по нему составляют значительную часть поступлений  от внешнеэкономической деятельности страны, например 20-30%, то привлекать новые  займы из-за рубежа становится труднее. Их предоставляют неохотно и под  более высокие проценты, требуя залогов  и особых поручительств.

Обычно правительства  стран-должников принимают всевозможные меры, чтобы не попасть в положение  безнадежных должников, так как  это ограничивает доступ к зарубежным финансовым ресурсам. Для этого возможно несколько путей:

1) Традиционный путь - выплата  долгов за счет золотовалютных  резервов. Для закоренелых должников  этот путь, как правило, исключен, так как у них эти резервы  исчерпаны или очень ограничены.

2) Консолидация внешнего  государственного долга, которая  возможна только с согласия  кредиторов. Кредиторы создают специальные  организации - клубы, где вырабатывают  общую политику по отношению  к странам, которые не в состоянии  выполнять свои обязательства.  Наиболее известные - Лондонский  клуб, в который входят банки-кредиторы,  и Парижский клуб, объединяющий  страны-кредиторы. Оба названных  клуба не раз шли навстречу  просьбам стран-должников об отсрочке  выплат, а в ряде случаев частично  списывали долги.

3) Сокращение внешнего  государственного долга путем  конверсии, т.е. превращение его  в долгосрочные иностранные инвестиции. В счет долга иностранным кредиторам  предлагают приобрести в стране-должнике  недвижимость, ценные бумаги, участие  в капитале. Одним из вариантов  является участие хозяйственных  субъектов страны-кредитора в  приватизации государственной собственности  в стране-должнике. В таком случае  заинтересованные фирмы страны-кредитора  выкупают у своего государства  или банка обязательства страны-должника  и с обоюдного согласия используют  их для приобретения собственности.  Такая операция ведет к увеличению доли иностранного капитала в национальной экономике без поступления в страну из-за рубежа финансовых ресурсов, вещественных носителей капитала, новых технологий, но она облегчает бремя внешнего государственного долга, делает возможным получение новых кредитов из-за рубежа.

4) Обращение страны-должника, попавшей в тяжелое положение,  к международным региональным  банкам, Всемирному банку. Такие  банки, как правило, предоставляют  льготные кредиты, но обуславливают  свои кредиты жесткими требованиями  к государственной экономической  политике, в частности к эмиссионной,  кредитной политике, к сведению  до минимума дефицита государственного  бюджета. К таким кредитам в  90-х годах часто обращались  постсоциалистические страны. [5, c.17]

Некоторые развивающиеся  страны, чтобы смягчить кредиторов, предоставляют им право пользования  своей морской хозяйственной  зоной, строительства военных баз, станций слежения за спутниками.

Последствия государственного долга

Наличие государственного долга  предполагает его обслуживание, т.е. текущую выплату по процентам. Расходы  на обслуживание госдолга определяются ставкой процента, которая обусловлена  совокупным спросом и предложением кредитно-денежных ресурсов. Экономические последствия государственного долга можно свести к четырем моментам:

1) Необходимость обслуживать  внешний долг, что при крупном  его объеме означает существенное  сокращение возможностей потребления  для населения данной страны.

2) Долг приводит, в определенной  мере, к вытеснению частного капитала, что может ограничить дальнейший  рост в экономике.

3) Увеличение налогов  для оплаты растущего государственного  долга выступает в качестве  антистимула экономической активности.

4) Перераспределение дохода  в пользу держателей государственных  облигаций. 

Необходимость обслуживания долга ограничивает возможности  правительства балансировать текущий  бюджет или тратить средства, направляемые на обслуживание долга на другие нужды. Хотя с другой стороны, большая часть  процесса обслуживания долга (внутреннего) является лишь формой перераспределения, когда средства налогоплательщиков переходят владельцам государственных  ценных бумаг.[16, с.21]

Как же действовать в такой  ситуации? Как предотвратить рост государственного долга и возможно ли решить проблему государственного долга в ближайшем будущем?

Может ли крупный государственный  долг привести государство к банкротству, лишив его возможности выполнять  свои финансовые обязательства? Ни в  коем случае, и тому есть три причины:

1. Рефинансирование - когда подходит ежемесячный срок выплаты части долга, правительство обычно не сокращает расходы и не повышает налоги, чтобы погасить облигации, срок которых истек. На самом деле правительство рефинансирует свой долг; оно продает новые облигации и использует выручку для выплат держателям погашаемых облигаций.

2. Налогообложение - правительство имеет конституционное право облагать население налогами и собирать их. Повышение налогов для правительства - один из способов получить достаточные доходы для выплаты процентов и общей суммы государственного долга.

3. Создание денег - банкротство государства очень сложно себе представить еще и потому, что государство вправе печатать деньги, которыми можно выплатить и основную сумму долга, и проценты по нему. Создание новых денег для выплаты процентов или погашения основной суммы долга может иметь инфляционный эффект.

Крупный долг действительно  может породить вполне реальные проблемы. Внешний долг - то есть долговые обязательства  государства перед иностранными гражданами и институтами - действительно  представляет собой экономическое  бремя для страны. Эта часть  государственного долга не является "задолженностью самим себе", и  фактически выплата процентов и основной суммы такого долга требует передачи части реального продукта страны другим государствам. Так, даже решив проблему дефицитного бюджета, не следует забывать о механизме "голландской болезни". Это такая ситуация, когда появляется значительное по размерам положительное сальдо платежного баланса, которое приводит к существенному притоку иностранной валюты. Это сопровождается увеличением денежной массы, а, следовательно, и повышением внутренних цен и реального курса национальной валюты. Скорость увеличения реального валютного курса возрастает при низких значениях монетизации экономики. Ослабление международной конкурентоспособности национальной экономики в этом случае может быть замедлено при проведении властями активных операций по стерилизации части, поступающей в страну валюты, одним из наиболее эффективных видов, которых выступает обслуживание и погашение внешнего долга. Поэтому, как это ни покажется на первый взгляд парадоксальным, страны, наиболее агрессивно проводившие политику обслуживания и погашения внешнего долга, имели, как правило, и более высокие темпы экономического роста и обеспечивали тем самым наиболее благоприятные макроэкономические условия для повышения уровня благосостояния своего населения. Другие же страны, оказавшиеся в ситуации "голландской болезни", но не проводившие активную политику по обслуживанию и погашению внешнего долга, а, наоборот, наращивавшие внешние заимствования, как правило, имели и более низкие темпы экономического роста и при прочих равных условиях - более низкие темпы повышения уровня благосостояния своего населения

Основные методы управления государственным долгом представлены ниже:

Основной, традиционный метод - выплата долгов за счет золотовалютных резервов что, конечно, ведет к обеднению страны, так как уменьшается золотой запас государства.

Другой метод - это реструктуризация, которая помогает отсрочить платеж по долгу, что дает время государству для накопления и увеличения средств, предназначенных к выплате.

Еще один метод управления государственным долгом - конверсия, т.е. превращение его в долгосрочные иностранные инвестиции. В счет долга иностранным кредиторам предлагают приобрести в стране - должнике недвижимость, участие в капитале. Такие переговоры особенно актуальны в связи с тем, что на Западе давно говорят о 100-процентном списании межгосударственных долгов беднейших стран мира.

1.4 Зарубежный  опыт управления бюджетным дефицитом  и возможности его использования  на практике

Для более глубокого рассмотрения и понимания предмета исследования, необходимо ознакомиться с проявлениями бюджетного дефицита в других странах  и в первую очередь, в странах  с развитыми рыночными отношениями.

Практически невозможно представить  себе государство, в котором безупречно работают все финансово-экономические  рычаги, стимулирующие приток средств в бюджет, а государственные расходы не превышают доходов. Как свидетельствует мировой опыт, примеров стран, в которых оптимально решены проблемы бюджетного дефицита, немного - это, прежде всего, Германия, Япония и Швейцария.

Обслуживание государственного долга (имеется в виду оплата процентов  заимодателям) является тяжелой ношей  для любого государства, так как  постоянно оттягивает на себя определенную долю оборотных средств и приводит к увеличению дефицита бюджета государства. В свою очередь рост последнего обременяет экономику необходимостью постоянного изыскания средств для его погашения и, как следствие, приводит к новому витку роста как внутреннего, так и внешнего долга государства. Круг замыкается, и для того, чтобы его разорвать необходимо видоизменение экономической политики страны и, прежде всего законодательной базы, кардинальное реформирование банковской системы (в первую очередь, снижение ставки банковского процента), пересмотр системы предоставления льгот, оптимизация налоговой политики.

Даже беглое рассмотрение мирового опыта проявления бюджетного дефицита показывает, что многие процветающие сегодня страны, имели в прошлом  значительные дефициты государственного бюджета. Так США, в тяжелые 1943-1945 годы, имели дефицит государственного бюджета в размере 105-230 % от уровня доходов, или 50-70 % от расходов, или 22-31% от валового внутреннего продукта. В США, Германии, Великобритании и  Франции, начиная с 1974 г. не было ни одного государственного бюджета, не имевшего дефицита.[1, с.4]

К началу 90-х годов бюджетный  дефицит в расходной части  бюджета США составлял - 11,6%, во Франции  составлял 9,6%, в Японии - 15,6%, Италии - 25,2%.

Бюджетные дефициты значительно  усиливают напряжение на рынке ссудных  капиталов, вызывают рост ссудного процента, препятствуют снижению высоких процентных ставок. Резонанс от подобных действий правительств ряда стран выходит  за пределы национальной политики. Так высокий ссудный процент, установленный в США в середине 80-х годов, вызвал значительный отток  капиталов из Западной Европы. По оценкам  западных экономистов, в настоящее  время США поглощает до 15% всех накоплений капиталистического мира. [9, с.12]

Стремясь воспрепятствовать  оттоку капитала, западноевропейские страны также вынуждены повышать процентные ставки, что приводит к  уменьшению финансовых возможностей национальной промышленности в отношении расширения производства. Так, по данным Конференции  Британской промышленности, увеличение процентных ставок на 1% обходится промышленности в 250 млн. фунтов стерлингов в год.

Тем не менее, мировой опыт показывает, что некоторые страны успешно решают проблему сбалансированности бюджета государства, его доходов  и расходов. В первую очередь это  страны с развитыми рыночными  отношениями.

В качестве примера сбалансированного  бюджета, можно привести бюджет Японии, который свидетельствует о том, что в этой стране эффективно решается проблема покрытия дефицита бюджета. Немаловажную роль здесь сыграли мероприятия  по проведению ревальвации национальной денежной единицы.

Огромную роль в сбалансированности бюджетов западных стран играет мощная законодательная база, защищающая национального  производителя. Например, законы, касающиеся антимонопольных и антидемпинговых  мер в государстве.

Также необходимо отметить более детальный подход к изучению бюджетного дефицита в странах с  развитыми рыночными отношениями. Выявление скрытого дефицита, анализ причин его возникновения, а так  же рассмотрение зависимостей связанных  с проявлениями дефицита бюджета  по структуре (структурный дефицит) и в цикличности (циклический  дефицит), позволяет выявить первопричины и детализировать дефицит бюджета как явление. Естественно решать проблему, зная о ней все, или почти все, намного легче.

Немного подробнее необходимо остановиться на проблеме так называемого  «скрытого дефицита». По оценкам  зарубежных специалистов к его появлению  приводит неумелое составление бюджета, неверная оценка макроэкономических показателей, используемых при составлении статей доходов, а также использование  последних не в полном объеме. В  свою очередь совокупность сокращенных  статей бюджета приводит к накапливаемому или скрытому дефициту бюджета, а  это не что иное, как увеличение государственного долга и соответственно увеличение расходов по его обслуживанию, и как следствие, увеличение реального  дефицита бюджета страны.

Более глубокий анализ опыта  передовых стран показывает, что  нельзя не учитывать в качестве внутреннего  государственного долга задолженность  государства перед своими гражданами по выплате пенсий и заработной платы  работников бюджетной сферы. Такие  задолженности есть не что иное, как увеличение расходной части  бюджета и естественно должны увеличивать реальный бюджетный  дефицит.

Как показывает мировой опыт, бюджетный дефицит является проблемой  международной и присутствует в  бюджетах всех стран с развитыми  рыночными отношениями. Актуальность его сокращения отмечается правительствами  многих стран, в том числе и  правительством США, самой мощной и  экономически развитой страны в мире.

Решение проблемы дефицита бюджета (или хотя бы уменьшение его  доли в бюджете государства) зависит  от правильности подхода правительства  к ее оценке и введение цивилизованных мер направленных на сокращение бюджетного дефицита. Принятие продуманных законов  направленных на поддержание национального  производителя и развитие производства в целом, а так же разработка механизма  их выполнения, наиболее верный путь, ведущий  к сбалансированному бюджету  государства. Сущность государственного бюджета любой страны определяется ее социально-экономическим строем, природой, задачами и функциями государства.

В США в 1991 г. был принят план сокращения и постепенного сведения к нулю дефицита федерального бюджета. Тогда это не удалось, но страна не отказывается от намеченной цели. В 1995 г. принят закон "О сбалансированном бюджете", сведение дефицита к нулю намечено на 2002г. Главным считается  не увеличение доходов государства (предполагается снижение налогов), а  сокращение его расходов. Для этого  проводятся детальная инвентаризация и анализ решений и программ, включаемых в федеральный бюджет, устраняются  устаревшие "программы-динозавры", которые не пересматривались десятилетиями, а также многочисленные дублирования в деятельности организаций, ответственных  за выполнение одних и тех же статей бюджета. Пересматривается не только бюджетный  процесс в целом, но и функции  президента, комиссий конгресса по разработке и контролю за исполнением бюджета.

ГЛАВА 2. ФИНАНСИРОВАНИЕ ДЕФИЦИТА БЮДЖЕТА

2.1 СПОСОБЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ  ДЕФИЦИТА ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТА

Для устранения бюджетного дефицита необходимо его финансирование. Выделяют следующие способы финансирования:

1) кредитно-денежная эмиссия  (монетизация);

2) увеличение налоговых  поступлений в госбюджет. 

3) выпуск займов;

1) В случае монетизации  дефицита нередко возникает сеньораж - доход государства от печатания денег. Сеньораж возникает на фоне превышения темпа роста денежной массы над темпом роста реального ВНП, что приводит к повышению среднего уровня цен. В результате все экономические агенты платят своеобразный инфляционный налог, и часть их доходов перераспределяется в пользу государства через возросшие цены.

В условиях повышения уровня инфляции возникает эффект Оливера-Танзи - сознательное затягивание налогоплательщиками сроков внесения налоговых отчислений в государственный бюджет. Нарастание инфляционного напряжения создает экономические стимулы для "откладывания" уплаты налогов, так как за время "затяжки" происходит обесценивание денег, в результате которого выигрывает налогоплательщик. В результате дефицит госбюджета и общая неустойчивость финансовой системы могут возрасти.

Правительства особенно часто  прибегают к этому средству в  критических ситуациях -- во время войны, длительного кризиса. Последствия такой эмиссии общеизвестны: развивается неконтролируемая инфляция, подрываются стимулы для долгосрочных инвестиций, раскручивается спираль цены -- заработная плата, обесцениваются сбережения населения, воспроизводится бюджетный дефицит.

В целях сохранения хозяйственной  и социальной, стабильности правительства  развитых стран всемерно избегают неоправданной  эмиссии денег. Для этого в систему рыночной экономики встроен специальный предохранитель: конституционно закрепленная в большинстве стран независимость национального эмиссионного банка от исполнительной и законодательной властей.

Монетизация дефицита госбюджета может не сопровождаться непосредственно  эмиссией наличности, а осуществляться в других формах, например в виде расширения кредитов Центрального банка  государственным предприятиям по льготным ставкам процента или в форме  отсроченных платежей. В последнем  случае правительство покупает товары и услуги, не оплачивая их в срок. Если закупки осуществляются в частном  секторе, то производители заранее  увеличивают цены, чтобы застраховаться от возможных неплатежей. Это дает толчок к повышению общего уровня цен и уровня инфляции.

Если отсроченные платежи  накапливаются в отношении предприятий  государственного сектора, то эти дефициты нередко непосредственно финансируются  Центральным банком или же накапливаются, увеличивая общий дефицит госбюджета. Поэтому, хотя отсроченные платежи, в отличие от монетизации, официально считаются неинфляционным способом финансирования бюджетного дефицита, на практике это разделение оказывается весьма условным.

2) Второй способ вряд  ли можно отнести к способам, используемым исключительно для  финансирования дефицита бюджета.  Он широко применяется и просто  в целях пополнения доходов  бюджета. Проблема увеличения  налоговых поступлений в государственный  бюджет выходит за рамки собственного  финансирования бюджетного дефицита, так как разрешается в долгосрочной перспективе на базе комплексной налоговой реформы, нацеленной на снижение ставок и расширение базы налогообложения. В краткосрочном периоде снижение налоговых ставок сопровождается, во-первых, снижением степени встроенной стабильности экономики; во-вторых, ростом эффекта вытеснения негосударственного сектора на фоне повышения процентных ставок, которое возникает как реакция денежного рынка на сопровождающее экономическое оживление повышение спроса на деньги при их неизменном (в целях ограничения уровня инфляции) предложении; в-третьих, возможным увеличением бюджетного дефицита из-за одновременного снижения ставок налогообложения и налоговых поступлений в бюджет.

3) Если дефицит госбюджета  финансируется с помощью выпуска  государственных займов, то увеличивается  средняя рыночная ставка процента, что приводит к снижению инвестиций  в частном секторе, падению  чистого экспорта и частично - к снижению потребительских расходов. В итоге возникает эффект вытеснения, который значительно ослабляет  стимулирующий эффект фискальной  политики. [22, с.569]

Долговое финансирование бюджетного дефицита нередко рассматривается  как антиинфляционная альтернатива монетизации дефицита. Однако долговой способ финансирования не устраняет  угрозы роста инфляции, а только создает временную отсрочку для  этого роста, что является характерным  для многих переходных экономик. Если облигации государственного займа  размещаются среди населения  и коммерческих банков, то инфляционное напряжение окажется слабее, чем при  их размещении непосредственно в  Центральном Банке.

В случае обязательного (принудительного) размещения государственных облигаций  во внебюджетных фондах под низкие (и даже отрицательные) процентные ставки, долговое финансирование бюджетного дефицита превращается, по существу, в механизм дополнительного налогообложения.

Государственные займы менее  опасны, чем эмиссия, но и они оказывают  определенное негативное воздействие  на экономику страны.

Во-первых, в определенных ситуациях правительство прибегает  к принудительному размещению государственных  ценных бумаг и нарушает таким образом рыночную мотивацию деятельности частных финансовых институтов.

Во-вторых, если правительство  даже и создает достаточные стимулы  для приобретения юридическими и  физическими лицами правительственных  ценных бумаг, то государственные займы, мобилизуя свободные средства на рынке ссудных капиталов, сужают возможности получения кредита  частными фирмами. Фирмы, особенно мелкие и средние, не являются для банков такими надежными заемщиками, как  государственные органы.

Государственные займы на рынке ссудных капиталов способствуют удорожанию кредита -- росту учетной ставки. Ни один из способов финансирования дефицита государственного бюджета не имеет абсолютных преимуществ перед остальными и не является полностью неинфляционным.

2.2 ИСТОЧНИКИ ФИНАНСИРОВАНИЯ  ДЕФИЦИТА ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТА  В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ

Развал СССР, потеря экономических связей между бывшими  союзными республиками создали значительные финансовые трудности, в том числе  и в нашей стране. В результате, начиная с 1992 года, республиканский  и консолидированный бюджеты  исполняются с дефицитом.

Для финансирования расходов, превышающих реальные доходы, необходимо изыскивать дополнительные финансовые ресурсы. В этой связи  встает вопрос об источниках финансирования бюджетного дефицита.

Так как дефицит  бюджета предусматривает его  финансирование, то непосредственное влияние на уровень инфляции оказывает  не величина бюджетного дефицита, а  источники, используемые для его  покрытия.

Согласно бюджетной  классификации Республики Беларусь, утвержденной Законом «О бюджетной  классификации Республики Беларусь»  от 18 декабря 2002 года с изменениями  и дополнениями, выделяют внутренние и внешние источники финансирования дефицита бюджета.

Внутреннее финансирование дефицита включает:

1. Источники, получаемые  от органов денежно-кредитного  регулирования, в основном представленные  кредитами Национального банка  и ценными бумагами, приобретенными  им непосредственно у правительства.

2. Источники, получаемые  от коммерческих банков и иных  юридических и физических лиц  (государственные краткосрочные  и долгосрочные операции, векселя  правительства Республики Беларусь, прочие государственные ценные  бумаги).

3. Источники, получаемые  из других секторов государственного  управления: заемные средства, полученные  из государственных внебюджетных  фондов, операции по средствам  в иностранной валюте и др.

4. Прочие источники  внутреннего финансирования.

Внешнее финансирование дефицита включает:

1. Чистые кредиты международных финансовых организаций.

2. Кредиты правительств  иностранных государств.

3. Государственные ценные  бумаги Республики Беларусь, выпущенные  на внешних финансовых рынках.

4. Прочие источники внешнего  финансирования.

С момента образования бюджетного дефицита его финансирование полностью  осуществлялось за счет эмиссии Национального  банка.

С целью оптимизации источников финансирования дефицита бюджета необходимо:

1. Свести к минимуму  эмиссионное кредитование Национальным  банком дефицита республиканского  бюджета.

2. Принять необходимые  меры для более динамичного  развития рынка государственных  ценных бумаг:

· расширить номенклатуру государственных ценных бумаг, выпуская облигации с более разнообразными сроками обращения, механизмами  погашения и выплаты доходов;

· принять меры для улучшения  ликвидности банковской системы: в  первую очередь, отказаться от принуждения  банков к кредитованию определенных субъектов хозяйствования;

· по мере повышения реальных доходов населения провести внутренний облигационный заем для населения.