Государственный совет

Введение

В 2006 году исполнилось 100 лет  российскому парламентаризму, который  сыграл важную роль в реформировании государственной власти начала XX столетия.

Историческая связь современного российского парламентаризма с    представительными учреждениями дореволюционной  России имеет значение формирования законодательных традиций.

Обсуждение важнейших вопросов развития российской государственности на уровне Государственного совета способствовало выработке компромиссной позиции, что обеспечивало противодействие любым крайностям. Известно немало исторических случаев, когда в результате обсуждений в Государственном совете законопроект  отправлялся на доработку. Это впоследствии обеспечивало его высокое качество и способствовало укреплению законности и правопорядка в России. Государственный совет всегда стоял на страже государственных интересов.

Законодательная деятельность Государственного совета во многом способствовала формированию основ правового регулирования  парламентской работы, толкованию норм права, установлению правил заявления  и рассмотрения законодательных  инициатив.

Исследование одного из высших органов власти представляет значительный интерес для понимания политической системы последнего десятилетия  Российской империи и  возможностей ее эволюции.  Без изучения состава и деятельности совета невозможно в полной мере понять соотношение политических сил в высших эшелонах власти, какие идеологические течения были популярны и как они развивались, каков механизм принятия политических решений.

В связи с этим целью  моего исследования является история создания Государственного совета, выявление его реального места в законодательной деятельности России.

Задачи исследования:

• проанализировать источники научно-популярной литературы, посвященной истории создания и деятельности Государственного совета;
• рассмотреть историю и состав Государственного совета в различные периоды времени;
• выявить, является  ли Государственный совет прообразом Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации.

Объектом  исследования являются международные  правовые отношения в сфере формирования международных организаций, в частности  ООН. Предметом исследования являются законодательные основы деятельности ООН. 

В работе применялись  следующие методы исследования: сравнительно-исторический, сравнительно-правовой, диалектический и социологический.

Глава 1. История и состав Государственного совета

1.1.  Исследования деятельности Государственного совета в трудах различных авторов

В 1905-1906 годах Российская империя перешла к конституционному строю. В это период создается  двухпалатный парламент с законодательными, финансовыми и некоторыми контрольными полномочиями. Верхней палатой парламента становится реформированный Государственный  совет, состоявший из высших чиновников, назначавшихся императором, и выборных представителей различных групп  общественной элиты.

По мнению доктора исторических наук В.А. Демина реформированный Государственный совет исследован далеко не достаточно. До 1917 года о нем писали, во-первых, журналисты, во-вторых, специалисты по государственному праву. Первые имели целью проинформировать своих читателей о работе верхней палаты, подчеркивая тем самым правильность идеологии партии или течения, на которое ориентировалась та или иная газета. Поэтому их статьи в основном ограничивались обзором деятельности верхней палаты или журналистских наблюдений о ней.¹

Попытки проанализировать деятельность высшей палаты содержатся в работах  профессора Максима Ковалевского², корреспондентов газеты «Речь» в палате А. Идина и С. Озеросского³, в монографиях и статьях историков Н. Лазаревского, С. Котляревского, В. Гессена, Н. Захарова и др.

В советское время реформированный  Государственный совет изучался такими историками как В. Дякиной и Е. Черменским. Работы А. Степанского были посвящены началу деятельности реформированного Государственного совета. Он рассмотрел историю разработки законов о верхней палате Российского парламента, ее деятельность в первые 2 сессии и создание в ней политических групп. По его мнению, Государственный совет был самым влиятельными органом власти.⁴

 В работе А. Смирнова подчеркивается консервативная роль верхней палаты. Он указывает на то, что «правительство вносило законопроекты, Дума считала их недостаточными, вносила свои поправки, а Госсовет неизменно отвергал не только поправки Думы, но и правительственные предложения...», т.к. « по вине своих «членов по назначению императора…» шел вправо, а общественность склонялась все более влево».⁵

В конце XX века первые появились монографии, посвященные верхней палате. Первая из них была написана А. Бородиным. В этой работе досконально изучены история преобразования Государственного совета, состав палаты и соотношение численности его политических групп. По его мнению «классовая природа самодержавия и соотношение сил внутри третьеиюньского блока обусловили ярко выраженный дворянский характер реформирования Гос. совета».⁶ 4/5 членов Государственного совета происходили из потомственных дворян, 3/4 владели недвижимостью, в основном землей. Значительное большинство членов жили на жалованье. В результате отказа императора Николая II от реформ, «образовавшееся правое большинство парализует реформаторскую деятельность и Думы, и правительства, превращая Госсовет в “гибельную запруду”».⁷ В книге Бородина не изучена законодательная практика верхней палаты и использование ею контрольных полномочий.

Попыткой подробного изложения  организации деятельности Государственного совета является работа Е. Юртаевой. Монография написана на основе законов и иных нормативных актов, а также  использованы стенографические отчеты верхней палаты. В работе подробно рассмотрена судьба палаты до революции. Автор отмечает, что «народное правительство образца 1906 – 1917 годов в России не имело должной социальной опоры, оно не только не выражало интересы народа, но и прямо им противоречило».⁸ По ее мнению верхняя палата была крайне зависима от правительства и являлась «буфером между Думой и самодержавной властью», во многом снижая «остроту отношений между ними».⁹ Важное место в работе Юртаевой уделяется вопросам внутренней организации палаты. Новизна ее исследования заключается в том, что впервые в литературе проанализирована роль Государственного совета в системе органов власти на основе его законодательной, финансовой и контрольной деятельности и подробно рассмотрена идеология всех политических групп верхней палаты на всем протяжении ее истории.

1.2. Создание и деятельность Государственного совета Российской империи как высшего законосовещательного учреждения России

(1810-1906 годы)

Государственный совет Российской империи (далее – Совет) – порождение российской государственности Нового времени. Его историю начинают с 1801 или 1810 годов. В марте 1801 года вместо существовавшего малодеятельного Совета при высочайшем дворе был «для рассуждений о делах государственных» создан Непременный совет (официальные документы именовали Совет «Государственным»), который наделялся законосовещательными функциями.

«Непременный совет стоял  на высоте призвания, был истинным законодательным  учреждением в государстве, внимательно  следившим за современным удовлетворением назревавших общественных потребностей…. Деятельность Совета отличалась во многих случаях таким благородством, гуманным характером, в ней обнаруживалось такое всесторонне понимание настоящих потребностей страны… что Непременный совет смело можно поставить во главе государственного управления первой эпохи реформ  Александра I…»¹⁰

В 1810 году была проведена  реформа Совета под влиянием М.М. Сперанского. Проект реформы совета готовился в тайне и весьма поспешно. К концу 1809 года проект был готов. Вечером 31 декабря все члены Государственного совета получили повестки, по которым собрались утром 1 января 1810 года. После речи императора, М.М. Сперанский прочитал манифест об образовании Государственного совета. Так началась деятельность Государственного совета.

 Полномочия и устройство Совета определялись специальным нормативным документом – «Учреждение Государственного совета». Совет был призван осуществлять и кодификационную деятельность. Члены совета назначались императором. Постоянным председателем Государственного совета объявлялся монарх. Совет состоял из общего собрания, четырех департаментов, двух комиссий и Государственной канцелярии.

Согласно «Учреждению  Государственного совета» 1810 года в  него должны были вноситься дела, требующие  нового закона, устава или учреждения, предметы внутреннего управления, требующие  отмены, ограничения или дополнения прежних положений, дела о толковании законов, меры и распоряжения общие, приемлемые к успешному исполнению законов, общие внутренние меры, в  чрезвычайных случаях приемлемые. К  компетенции Совета относились и  дела об объявлении войны, заключении мира и др. важных внешних мер, государственный  бюджет и дополнительные кредиты, проекты  о приватизации государственных  доходов и имущества, а также о национализации частного имущества и назначении компенсации их владельцам, отчеты министерств.¹¹

Таким образом, по букве закона Государственный совет должен был  предварительно рассматривать все  законодательные и наиболее важные административные вопросы, контролируя  министров.

По всем делам Государственный  совет представлял свое заключение императору, который принимал окончательное  решение.¹²

Во главе Совета стоял  председатель. Он назначался императором  на один год и мог быть уволен досрочно. С января 1810 года по 1906 год  Государственный совет имел 12 председателей и 2 председательствующих, 8 из них занимали эту должность пожизненно.¹³

Начавшаяся в 1810 году с  широковещательных заявлений и  обширных планов деятельность Государственного совета к 1825 году затихла и стала  малозаметной в движении государственной  машины.

Государственный совет в  Николаевскую эпоху (1825-1855 гг.) занимал одно из важнейших мест в системе органов власти. Николай I признавал его необходимость, а его составу и, главное, руководству уделял первостепенное внимание. Порядок работы Государственного совета определялся рядом частных распоряжений.

Первым изменением в структуре Совета было отделение Комиссии составления законов. В феврале 1832 года в составе Совета создан Департамент дел Царства Польского. В январе 1835 года в непосредственное ведение императора перешла Комиссия по принятию решений при Государственном Совете. В 1854 году прекращает свою деятельность Департамент военных дел.

В 1842 году в «Учреждение Государственного совета» к числу предметов, подлежащих рассмотрению в Государственном совете, добавлены следующие позиции: дела об учреждении акционерных обществ, сметы и раскладки земских повинностей по губерниям и общественного сбора на мирские расходы государственных крестьян, ежегодные отчеты о государственных доходах и расходах и др.

В период правления Николая  I  через Государственный совет прошли такие важные законы, как об учреждении коммерческих судов (1832 г.), новый университетский устав (1835 г.) и др.

Круг деятельности Совета расширился с 1850 года за счет подробного рассмотрения смет всех министерств, а  также он получил возможность  контролировать исполнение всех своих  постановлений.

В результате деятельность Государственного совета была введена  в более жесткие рамки бюрократической  системы. Но в то же время новое  «Учреждение» способствовало более  органичному включению Совета в  систему управления, характерную  для дореформенной Российской империи, что явилось высочайшим положением Государственного совета во властной вертикали.¹⁴

Глубокие социальные и  политические реформы 1860 – 1870-х годов способствовали существенному повышению роли Государственного совета в системе органов власти и управления Российской империи.

В эпоху реформ усиливается  роль Государственного совета в бюджетном  процессе. В тоже время  в результате судебной реформы судебные функции  существенно сократились. В сентябре 1862 года были утверждены «Основные положения преобразования судебной части  в России», которые отделяли судебную власть от административной  и выдвигали принципы несменяемости судей, устность и гласность суда и др.

Александр II желал полностью сохранить за собой законодательную инициативу, не доверяя ее ни министрам, ни Совету. За его царствование назначено 132 новых члена Государственного совета.

В январе 1875 года высочайшим повелением было подтверждено, что  все рассматривающиеся в Совете вопросы должны представлять императору в установленном порядке. Это  было направленно на повышение контроля императора за законодательной деятельностью  и на ограничение самостоятельности  отдельных министров.

Важнейшим делом Государственного совета в царствование Александра II стало его участие в крестьянской и военной реформах.

В целом состав Государственного совета в 1860–1870-х годах отличался  высокой компетентностью и заметно  возросшим уровнем образованности.

В эпоху контрреформ при  Александре III значение Государственного совета несколько снижается. Император предпочитает обсуждать законопроекты в более узком кругу доверенных высших сановников. Чаще всего в роли узкого круга выступает Комитет министров. Это было связано с тем, что в Государственном совете весомую роль играли сановники времен Александра II, которые была настроены более либерально, чем действующие министры нового царствования.

В этот период происходит завершение процесса объединения в Государственном  совете законодательной и кодификационной  деятельности. В то же время можно  говорить о формальном усилении роли Государственного совета в законодательном  процессе, хотя фактически абсолютной монополии совета на рассмотрении всех законопроектов и других законодательных  мер не существовало никогда.¹⁵

Всего за 13 лет царствования Александра III был назначен 51 новый член Государственного совета. При нем членами Государственного совета стали назначать не только министров и т.п., но и «свежих» людей с мест – губернских предводителей дворянства, гражданских губернаторов.

Одним из первых дел, рассмотренных Государственным советом в новое царствование, стал перевод на обязательный выкуп временно обязанных крестьян и понижение выкупных платежей. В 1881 году в Совете был рассмотрен вопрос об отмене подушной подати. Государственный совет активно принимал участие в проведении реформы местного самоуправления, где неоднократно сталкивался с оппозицией императора. Он сыграл активную роль  в реформе тарифного дела и проекте нового городового положения.¹⁶

В целом можно сказать, что Государственный совет 1880–1890-х  годов был на высоте своего положения.

На рубеже XIX–XX веков в деятельности Государственного совета стали проявляться черты застоя. В это время Совет занимал более либеральную позицию, чем правительство, а подчас выступал в роли сдерживающего начала по отношению к правительствующим инициативам.

Состав рассматриваемых  Государственным советом дел  по-прежнему зависел от инициативы министров и повелений императора. Это было обусловлено отсутствием  у Государственного совета права  законодательной инициативы. Основными предметами рассмотрения Государственного совета в это время становились преобразования в экономической области.

В январе 1899 года император  утвердил мнение Государственного совета, одобрявшего законопроект Министерства юстиции об отмене ссылки в Сибирь. Новый закон также ограничивал  административную ссылку.

В январе 1900 года в составе  Государственного совета образовывается Департамент промышленности, наук и  торговли. В январе 1902 года было учреждено междуведомственное Особое совещание о нуждах сельскохозяйственной промышленности.

В июне 1905 года издан закон  об устранении нарушений в порядке  издания законов. Предписывалось вносить  все проекты общих законов в Государственный совет.¹⁷

В конце апреля 1906 года дореформенный  Государственный совет закончил свою работу, и были созваны новые  законодательные палаты.

1.3. Деятельность  Государственного совета Российской  империи как верхней палаты  Российского парламента

Изданный 6 августа 1905 года закон  о создании Государственной думы превратил Государственный совет  в верхнюю палату Российского  парламента.

Манифестом от 20 февраля 1906 года император установил, что  «со времени созыва Государственного совета и Государственной думы, закон  не может воспринять силы без одобрения  Совета и Думы». Государственный  совет и Государственная дума должны были ежегодно созываться и  распускаться императорскими указами. Обе палаты наделялись правом самостоятельно проверять полномочия своих членов. Одно и то же лицо не могло одновременно быть членом Государственного совета и Государственной думы. Обе палаты  пользовались правом законодательной  инициативы (за исключением основных государственных законов, почин  пересмотра которых император оставил  за собой).

Теперь реформированный  Государственный совет состоял  из 196 членов (98 выборных и 98 назначенных). 98 членов реформированного Государственного совета избирались высшими классами. Членами совета по выборам могли быть российские подданные мужского пола не моложе 40 лет, имевшие хотя бы среднее российское образование.¹⁸

В Государственном совете были представлены губернии Европейской  России, со значительным частным землевладением, в которых существовало земское  самоуправление или предполагалось его скорое введение.¹⁹

Председатель и вице-председатель Совета назначались императором.

Основной формой работы Государственного совета было Общее собрание. В его  составе действовали постоянные и временные комиссии.

Для осуществления вне  законодательных функций были созданы 1-й и   2-й департаменты  Государственного совета.

Слабостью нового высшего  законодательного органа было непропорциональное представительство в нем дворянства, а также отсутствие представителей от большинства народов империи  и всех конфессий, кроме господствующей. Это значительно ослабляло связь  с обществом.

Достоинством реформированного Совета считался региональный характер представительства в нем большей  части членов по выборам, что позволяло  в его работе опираться на знание региональных особенностей и учитывать  местные интересы.

В Государственный совет  должны были поступать все одобренные Государственной думой законопроекты. По новому «Учреждению Государственного совета», он обладал правом самостоятельной  законодательной инициативы.

В реформированном Государственном  совете сложились группы по политическим взглядам. Самая большая – группа центра (60% Совета). Значительно менее  многочисленной была Правая группа (28 членов по назначению и 15 выборных членов). На наиболее левых позициях стояла Академическая группа, состоявшая из членов Совета по выборам (9–12 человек).²⁰

Время ежегодных сессий верхней  палаты определялось императорскими указами²¹ в соответствии с сессиями Государственной думы.

В течение первой сессии Государственный совет рассмотрел лишь два законопроекта. Первый был об отмене смертной казни, который не получил одобрения Государственного совета, из-за возникших противоречий между центристами и правыми. Второй законопроект – о сверхсметном ассигновании 15 млн. рублей на помощь голодающим – был одобрен, утвержден императором и получил силу закона.

Во второй сессии также  не было активной законодательной работы. Из Государственной думы 2-го созыва  в Совет поступили, были им одобрены, а затем утверждены императором, законопроекты об очередном контингенте  новобранцев в армию  и об отпуске  новых средств на помощь голодающим.

Всего за 1907–1912 годы Государственный  совет одобрил 2197 принятых Думой  законопроектов, получивших затем утверждение  императора, окончательно отклонил 32 думских  законопроекта, а 26 возвратил в Думу на доработку. 3 законопроекта остались неутвержденными, а 37 не были рассмотрены  Государственным советом.²²

Таким образом, Государственный совет успешно выполнял данную ему роль в ограничении прохождения слишком либеральных законов, но в то же время он оказывался тормозом для реформаторской деятельности правительства и Государственной думы.

В 1908-1910 годах Государственный  совет дважды становился центром  правительственного кризиса. Причиной первого кризиса стал отклоненный  проект Государственной думы «Об установлении штата морского генерального штаба и об отпуске средств на его содержание». Второй кризис разразился в связи  с обсуждением законопроекта «О введении земских учреждений в шести западных губерниях».

Февральская революция 1917 года привела к фактическому упразднению  Государственного совета. Его деятельность прекратилась сразу же после революции.

14 декабря 1917 года, уже  после Октябрьского переворота, декретом Совета народных комиссаров  Государственный совет был упразднен.

Выводы по главе 1:

1. Реформированный Государственный  совет исследован в работах  различных авторов далеко не  достаточно. До 1917 года статьи в  основном ограничивались обзором  деятельности верхней палаты  или журналистских наблюдений  о ней. Наиболее подробно об организации деятельности Государственного совета изложено в работе Е. А. Юртаевой.

2. Государственный совет - вторая палата первого российского парламента - формировался по смешанному принципу. Половина его членов назначалась царем. Другая половина - избиралась частично по территориальному (по одному члену Государственного совета от каждого губернского земского собрания), частично по сословно-корпоративному принципу (шесть членов от духовенства православной Российской церкви, восемнадцать от губернских дворянских обществ, шесть членов от Академии наук и университетов,  по шесть от промышленных и торговых корпораций).

3. Первому русскому двухпалатному парламенту был отмерян недолгий век – чуть больше десяти лет.

4. В ходе Февральской и Октябрьской революций 1917 года сложилась новая система представительной власти. Ею стали Советы.

Глава 2. Совет Федерации Федерального Собрания

Российской Федерации

2.1. Советы, как представительный и законодательный орган в период с 1924 по 1993 годы

Ряд признаков Государственного совета как верхней палаты парламента позволяет считать его прообразом современного Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

В деятельности Совета во многом проявляется историческая преемственность  наиболее демократических традиций осуществления законодательной  власти в России.

С 1924 года в Союзе Советских  Социалистических Республик, в состав которого входила Российская Советская  Федеративная Социалистическая республика законодательная и представительная функция принадлежала Съезду Советов. Для текущей работы формировались две палаты - Союзный Совет и Совет Национальностей. Президиумы обеих палат входили в состав Президиума Центрального исполнительного комитета Съезда Советов.²³

По Конституции 1936 года Верховный  Совет СССР являлся высшим органом  государственной власти Советского Союза, который, принимая решения по важнейшим вопросам государственного строительства, экономики, социально-культурной сферы, определяя основные направления  внешней политики, осуществлял высший контроль за деятельностью государственного аппарата. Верховный Совет СССР избирался  населением страны сроком на 4 года путем  всеобщего, равного и прямого  избирательного права. Депутатом мог  быть избран гражданин СССР не моложе 23 лет.

Был сохранен принцип двухпалатности. Верховный Совет СССР состоял  из двух равноправных палат - Совета Союза  и Совета Национальностей. Совет  Союза избирался по норме: один депутат  на 300 тыс. человек населения. В Совет  Национальностей избирались по 32 депутата от каждой союзной республики, по 11 депутатов от каждой автономной республики, по 5 депутатов от каждой национальной области и по 1 депутату от каждого  национального округа.²⁴

Обе палаты обладали правом законодательной инициативы, их сессии проходили одновременно, в случае разногласий между палатами вопрос рассматривался согласительной комиссией, образуемой самими палатами на паритетных началах.

Законодательная деятельность Верховного Совета СССР осуществлялась в двух формах: непосредственно путем  принятия законов и путем утверждения  указов Президиума Верховного Совета СССР, изданных в период между сессиями.

Голосование законов производилось  раздельно по палатам. Закон считался утвержденным, если за его принятие в каждой из палат подавалось простое  большинство голосов (для внесения изменений в Конституцию требовалось  квалифицированное большинство, не менее 2/3 голосов, в каждой палате). Руководящим  ядром всех государственных органов, в том числе и Верховного Совета СССР, являлась Коммунистическая партия. Выдвигаемые КПСС задачи определяли деятельность каждого Совета, лежали они и в основе деятельности Верховного Совета СССР.

Конституция СССР 1977 года дала новое название государственному институту  – вместо Советов депутатов трудящихся, появились Советы народных депутатов. Увеличен с 4 до 5 лет срок полномочий Верховного Совета СССР. Снижен возраст реализации избирательного права  с 21 до 18 лет.²⁵

Существенная активизация  деятельности советов всех уровней  начинается после отмены статьи 6 Конституции  СССР о руководящей и направляющей роли КПСС. Особенно активно стали  работать Съезды народных депутатов  РСФСР и Верховный Совет РСФСР. Всего за 1990 год было принято свыше 150 законодательных актов, формирующих  основу рыночных реформ, законодательное  закрепление принципа частной собственности, расширение форм собственности и  хозяйственной деятельности, утверждение  их равенства, создание конкурентной среды. Были введены институт президентства  и Конституционный Суд.

Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 января 1991 года было утверждено Положение  о Совете Федерации РСФСР в  качестве консультативно-координационного органа в составе Председателя Верховного Совета РСФСР (Председатель Совета Федерации), Председателей Верховных Советов  республик, автономных областей и округов, краев, областей, Московского и Ленинградского городских советов. Совет Федерации  РСФСР дважды собирался на свои заседания (22 ноября 1990 года и 23 января 1991 года) и  внес определенный вклад в подготовку Федеративного договора.

После осуществления конституционной  реформы в конце 1993 г. органы советской  власти прекращают свою работу как  на общегосударственном уровне (Съезд, Верховный Совет), так и в большинстве субъектов Федерации.²⁶

2.2. Совет Федерации после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года

Указы Президента Российской Федерации от 11 октября 1993 года (№1626) «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» и от 6 ноября 1993 года (№1846) «Об уточнении Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году и Положения о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 году» определяли формирование Совета Федерации.

Положение о выборах в  Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации первого созыва предусматривало, что в этот орган  должны входить по два депутата от каждого субъекта Федерации.

Принятая 12 декабря 1993 года Конституция Российской Федерации  закрепила статус двухпалатного  парламента России, состоящего из Государственной Думы и Совета Федерации. «Заключительные и переходные положения» Конституции устанавливали, что Совет Федерации первого созыва избирается только на два года, а депутаты Совета Федерации осуществляют свои полномочия на непостоянной основе.²⁷