Граждане как субъекты административного права

ПЛАН: 

1. Понятие, структура и виды административно-правового  статуса граждан.

2. Понятие, виды, элементы структуры  административно-правового  статуса граждан.

3. Основные  права и обязанности  граждан в системе  государственного управления. Гарантии осуществления  и факторы объема прав, свобод и обязанностей граждан в государственном управлении.

4. Особенности административно-правового  статуса граждан  Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, лиц с двойным  гражданством и лиц  с множественным  гражданством.

     1. Понятие, структура  и виды

     административно-правового  статуса граждан. 
 

     Гражданин как субъект административного  права - это участник общественных отношений, выступающий в качестве носителя содержащихся в нормативных актах  конкретных прав и обязанностей, которыми он наделен для реализации своих жизненных потребностей, участия в управлении делами общества и государства.

     Права и обязанности гражданина образуют в своей совокупности его правовой статус. Административно-правовой статус гражданина - сложное юридическое образование. Он включает в себя четыре разновеликих составных элемента.

     Первая, самая важная часть прав и обязанностей представляет собой правовой статус личности, человека как субъекта административного  права. В российском государстве правовое регулирование положения личности, человека должно занимать центральное, приоритетное место, поскольку выражает идею о том, что право и государство, его органы и должностные лица призваны служить обществу, каждой личности, каждому человеку. Именно эта мысль выражена в ст. 2 Конституции РФ: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства".

     Подобный  характер взаимоотношений личности и государства является общепризнанным для большинства государств мира, что нашло закрепление в важнейших актах международного права, принятых ООН, организациями Европейского союза, Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе.

     Эти, как их называют, естественные, неотъемлемые права и свободы нашли отражение во Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 г., и в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, утвержденной Советом Европы в 1950 г. <1>, и некоторых других актах.

     Российское  государство, следуя по пути признания  общедемократических начал развития общества и международных актов  в этой области, приняло в 1991 г. Декларацию прав и свобод человека и гражданина <2>, положения которой впоследствии нашли отражение в Конституции 1993 г.

     Согласно  Конституции РФ и основанному  на ней законодательству личность, человек, независимо от его служебного, общественного или имущественного положения, национальности, вероисповедания  и т.д., является в России субъектом  всех отраслей права, для чего основы правового статуса личности закреплены в Конституции РФ. При этом они пропитаны нормами конституционного, международного, гражданского, финансового и других отраслей права, отражающих взаимоотношения личности и общества, гражданина и государства, индивида и коллектива. Важное место в данном статусе человека занимают и нормы административного права.

     Среди основных прав и свобод, составляющих правовой статус личности и находящихся  в той или иной мере в сфере  административно-правового регулирования, можно назвать, например, право на жизнь, право на свободу и личную неприкосновенность, право на неприкосновенность жилища, право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, право на свободное передвижение, выбор места пребывания и места жительства, свободного выезда за пределы Российской Федерации и беспрепятственного возвращения в Российскую Федерацию. 

     --------------------------------

     <1> СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 163. Конвенция ратифицирована Российской Федерацией 30 марта 1998 г. // СЗ РФ. 1998. N 14. Ст. 1514.

     <2> ВВС. 1991. N 52. Ст. 1865.

     Провозглашая  права личности, Конституция устанавливает  для человека определенные обязанности  и запреты, например, платить законно  установленные налоги и сборы, сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, запрещается заниматься экономической деятельностью, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию, запрещается принудительный труд.

     Вместе  с тем Конституция РФ допускает в исключительных случаях возможность ограничения федеральным законом прав личности, причем эти нормы обычно носят административно-правовой характер. Например, право на неприкосновенность жилища может быть ограничено сотрудниками милиции на основе Закона РФ "О милиции" при наличии оснований, предусмотренных соответствующими административно-правовыми нормами, в частности, при розыске преступника, если в квартире или доме совершается преступление или нарушение общественного порядка, угрожающее жизни или здоровью людей, при пожаре и в других случаях.

     Вторая  составная часть административно-правового  статуса представляет собой статус гражданина Российской Федерации, вытекающий из факта гражданства <1>. Как субъект административного права каждый гражданин Российской Федерации имеет свой гражданский правовой статус.

     Нормы административного права, определяющие административно-правовой статус гражданина, устанавливают его права и  обязанности в государственной  и общественной деятельности. Это нормы об участии в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32 Конституции), право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование, обязанность нести воинскую службу и др. Далее - это нормы, определяющие административно-правовой статус гражданина в его хозяйственно-трудовой деятельности, например, право на свободное

     --------------------

     <1> См. Федеральный закон от 31 мая 2002 г. "О гражданстве Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 22. Ст. 2031.

использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности, право на свободный труд, выбор профессии и рода деятельности, право частной собственности, в том числе на землю, причем никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Наконец, нормы, определяющие административно-правовой статус гражданина в личной или семейной сфере, не затрагивающей интересы общества, в частности, право на литературное, художественное, научное, техническое творчество, право на изменение фамилии. Таким образом, гражданин Российской Федерации приобретает дополнительные к статусу личности права и обязанности, вытекающие из факта гражданства.

     Когда физическое лицо обрело статус личности, затем гражданина, к ним добавляется третий элемент административно-правового статуса - социальный. Он необходим, чтобы гражданин мог заняться конкретной трудовой профессиональной деятельностью, учиться, служить в Вооруженных Силах и т.д.

     Личности, гражданину для этого нужны новые, дополнительные права и обязанности. В сфере общественно-трудовой деятельности насчитываются тысячи профессий и специальностей и каждая из них имеет свой правовой статус, установленный в основном нормами трудового и административного права. И здесь в качестве социального элемента административно-правового статуса гражданина можно выделить правовые статусы рабочего, служащего, учащегося, военнослужащего, пенсионера, вынужденного переселенца и т.д.

     Четвертый элемент административно-правового  статуса гражданина называют особым статусом, включающим в себя права и обязанности, которые граждане приобретают по своему желанию, личному интересу для удовлетворения своих индивидуальных потребностей. Это, например, любители-охотники, любители-водители, в том числе судоводители, спортсмены-непрофессионалы, туристы, коллекционеры и т.д. Все они получают официальный документ для занятия избранным делом, причем для каждого особого субъекта установлен определенный круг новых прав и обязанностей.

     Вместе  с тем следует иметь в виду, что административно-правовой статус гражданина представляет собой единство всех названных его элементов. 

2. Понятие, виды, элементы структуры 

административно-правового  статуса граждан. 

     Административно-правовой статус гражданина определяется содержанием его административной правосубъектности, включающей в себя административную правоспособность и дееспособность.

     Гражданин, чтобы стать участником административно-правовых отношений, должен обладать административной правоспособностью, т.е. реальной возможностью иметь субъективные права и выполнять юридические обязанности, установленные административно-правовой нормой. Административная правоспособность возникает у граждан с момента рождения и прекращается со смертью. Она не может быть отчуждена или передана другому лицу, но может быть частично или временно ограничена в случаях, предусмотренных законодательством. Например, Кодексом об административных правонарушениях предусмотрена возможность временного лишения гражданина права управления транспортным средством за нарушения Правил дорожного движения.

     Административная  дееспособность представляет собой  способность гражданина своими действиями приобретать субъективные права  и выполнять возложенные на него юридические обязанности в сфере  реализации государственного управления. Административная дееспособность частично наступает с 14 лет - получение паспорта, затем в 16 лет - возможность привлечения к административной ответственности и полная - по достижении гражданином 18 лет.

     Одним из важных элементов административно-правового статуса граждан является их конституционное право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ). Обращения граждан в совокупности регулирующих их правовых норм представляют собой сложный и достаточно разветвленный институт административного права. Конечно, этот правовой институт нуждается в модернизации, совершенствовании механизма реализации обращений, учете новых реалий, но, тем не менее, он на протяжении многих лет сложился, функционирует и служит эффективным средством демократизации общества, формирования правового государства, широким каналом участия граждан в управлении делами общества и государства.

     Обращения граждан могут быть трех видов. Предложение - это обращение граждан в государственные или общественные организации, не связанные с нарушением каких-либо субъективных прав или ущемлением законных интересов граждан, они обычно направлены на улучшение, совершенствование работы органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных служащих. Заявление есть обращение с просьбой об удовлетворении тех или иных прав и законных интересов граждан, не связанных с их нарушением, либо сообщение о злоупотреблениях, нарушениях законности и иных нарушениях, не затрагивающих непосредственно права и интересы заявителя. Жалоба - это устные или письменные, индивидуальные или коллективные обращения граждан в государственные органы, органы местного самоуправления, негосударственные организации, к должностным лицам в связи с нарушением прав или законных интересов самого гражданина, других лиц либо общественных интересов.

     Право на обращения является абсолютным, неограниченным и неотчуждаемым  правом гражданина. Каждый дееспособный человек может обратиться в любую государственную или негосударственную организацию, к любому должностному лицу, по любому значимому для него поводу и в любое время. Этому праву граждан корреспондирует обязанность государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц принимать граждан, принимать обращения, регистрировать их, рассматривать эти обращения и давать на них своевременные ответы. Так, в соответствии с Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации" от 27 мая 2003 г. <1> к основным обязанностям государственных служащих относится обязанность в пределах своей компетенции своевременно рассматривать обращения граждан и общественных объединений, а также организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Федерации.

     В целях совершенствования работы с обращениями граждан Указом Президента РФ создано специальное  Управление в структуре Администрации Президента по работе с обращениями граждан. В Положении о нем к основным функциям Управления отнесены централизованный учет письменных и устных обращений граждан Российской Федерации, граждан СНГ, иностранных граждан и лиц без гражданства, поступающих на имя Президента, в адрес Правительства и Администрации Президента; обеспечение рассмотрения обращений граждан, адресованных Президенту, Правительству и Администрации Президента; информирование Президента, Правительства и руководителя Администрации Президента о количестве и содержании обращений граждан и принятых по ним мерах.

     Весьма  обширны задачи Управления: это организационно-методическое взаимодействие с подразделениями  Администрации 

     --------------------------------

     <1> СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063.

Президента  РФ, Аппаратом Правительства РФ, федеральными органами государственной  власти, органами государственной власти субъектов Федерации по вопросам рассмотрения обращений граждан; своевременное  рассмотрение поступивших письменных и устных обращений граждан, а также направление их для рассмотрения в соответствующие государственные органы и органы местного самоуправления по вопросам их компетенции; извещение граждан о результатах рассмотрения в Управлении их предложений, заявлений и жалоб; прием граждан работниками Управления в приемной Администрации Президента и Правительства, а также руководителями Администрации Президента РФ, министрами Правительства РФ и другими государственными служащими; осуществление контроля за своевременным и полным рассмотрением обращений граждан, направленных в федеральные органы государственной власти и органы власти субъектов Федерации; анализ и обобщение вопросов, которые ставят граждане в письмах и на личном приеме, и на основе этого оперативное и периодическое информирование Президента о характере обращений граждан; подготовка на основе анализа и обобщения обращений граждан предложений по устранению причин, порождающих обоснованные жалобы, и некоторые другие задачи.

     Так, в истекшем году в адрес Президента поступили сотни тысяч обращений от отечественных и зарубежных авторов, причем каждое десятое из них - коллективное, нередко с сотнями и тысячами подписей (резолюции митингов, собраний). Таким образом, можно говорить о миллионах граждан, проявивших желание или необходимость обратиться к главе государства со своими заботами и суждениями о событиях в жизни страны. Все эти обращения были зарегистрированы, рассмотрены компетентными лицами и получили то или иное разрешение. Значительное число граждан были приняты в Управлении на личном приеме. Существенное развитие получает работа с обращениями, поступающими по сети Интернет. Такую возможность для работы с обращениями граждан получили многие федеральные органы исполнительной власти и регионы страны.

     Подобные Управлению Администрации Президента РФ структурные подразделения по работе с обращениями граждан имеются и в составе федеральных органов и органов государственной власти субъектов Федерации. Например, приказом ФСБ России утверждена Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений, жалоб и организации приема граждан в органах ФСБ, которой, в частности, определены формы учета предложений, заявлений и жалоб, контроля за ходом и сроками исполнения каждого обращения, организации приема граждан. Аналогичные правовые акты действуют и в других федеральных органах исполнительной власти.

     Повышению эффективности обращений как  способа защиты прав, свобод и законных интересов граждан служит Указ Президента РФ "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" от 6 июня 1996 г. <1>. Указом предусмотрен специальный порядок рассмотрения сообщений, опубликованных в средствах массовой информации. Руководители федеральных органов исполнительной власти и главы исполнительной власти субъектов Федерации обязаны рассматривать сообщения о нарушениях, допущенных подчиненными им должностными лицами и другими государственными служащими, федеральных законов и указов Президента РФ, о неисполнении или ненадлежащем исполнении указанных актов и вступивших в законную силу решений судов - не позднее трех дней. Ответ редакциям должен последовать не позднее двух недель с момента опубликования сообщений в средствах массовой информации. В федеральных органах исполнительной власти копии решений по этим сообщениям должны направляться в Контрольное управление Администрации Президента РФ.

     --------------------------------

     <1> СЗ РФ. 1996. N 24. Ст. 2868. 

     Важное  значение в этом деле имеет обращение  Президента РФ к руководителям федеральных  органов исполнительной власти и  органов исполнительной власти субъектов РФ, в котором, в частности, говорится: "Работу с обращениями граждан прошу держать в поле постоянного контроля, и ни один факт равнодушия, волокиты, недисциплинированности должностных лиц не должен оставаться без последствий" <1>.

     Основным  нормативным правовым актом, определяющим юридическую природу, механизм реализации и порядок осуществления обращений  граждан, является Указ Президиума Верховного Совета СССР "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб  граждан" от 12 апреля 1968 г., который действует в редакции Указа от 4 марта 1980 г. <2> на территории Российской Федерации в части, не противоречащей законодательству РФ.

     В целях усиления борьбы с анонимными наветами 2 февраля 1988 г. данный нормативный  акт был дополнен Указом Президиума Верховного Совета СССР следующего содержания: "Письменное обращение гражданина должно быть им подписано с указанием фамилии, имени, отчества и содержать помимо изложения существа предложения, заявления или жалобы, также данные о месте его жительства, работы или учебы. Обращение, не содержащее этих сведений, признается анонимным и рассмотрению не подлежит" <3>.

     Данный  нормативный акт среди трех видов  обращений выделяет жалобу или, как  ее называют, - общую административную жалобу, которая отличается от специальной административной жалобы, регламентируемой особыми нормативными актами (например, Кодексом об административных правонарушениях, Трудовым кодексом).

     --------------------------------

     <1> РГ. 2000. 6 дек.

     <2> ВВС. 1980. N 11. Ст. 192.

     <3> ВВС. 1988. N 6. Ст. 94. 

     3. Права и обязанности граждан в сфере

     государственного  управления 

    Участие граждан в деятельности органов  исполнительной власти - это форма  реализации суверенитета народа в осуществлении  важнейшего вида государственной власти. Поэтому "вовлечение" в процесс государственного управления всегда рассматривалось наукой административного права как важнейшая составляющая "активного" административно-правового статуса гражданина, предоставляющего возможность "действовать для государства", а тем самым для общественного блага. Кроме того, участие граждан позволяет обеспечивать и другие существенные характеристики исполнительной власти правового государства: публичность, открытость, взаимодействие с демократическими институтами, ориентацию на общественную поддержку, предотвращение конфликтов в общественных отношениях и др.

     Конституционные права, свободы и обязанности  граждан для своей реализации нуждаются обычно в административно-правовом механизме, участии органов исполнительной власти, всей системы органов государственного управления. Именно поэтому еще совсем недавно реализация прав и свобод гражданина целиком зависела от административного усмотрения огромной армии чиновников государственного аппарата. Человек "терялся" перед стеной ведомственных актов, жестко регулировавших его поведение в разных сферах - хозяйственной, социальной, военной, коммунальной, жилищной и др.

     В современных условиях административно-правовой статус гражданина в сфере государственного управления существенно меняется.

     Во-первых, права и свободы человека признаны ст. 2 Конституции РФ высшей ценностью, и их признание, соблюдение и защита - обязанностью государства.

     Во-вторых, корреспондирующая ст. 2 Конституции  РФ ст. 18 устанавливает, что права  и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, в том числе и в сфере государственного управления.

     В-третьих, административно-правовой статус граждан  в сфере государственного управления все в большей мере регулируется на уровне законов, правительственных актов. Например, если ранее подавляющая часть прав и обязанностей граждан в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности регулировалась ведомственными нормативными актами, то теперь они регламентированы Законом РФ "О милиции". Правила дорожного движения в прошлом утверждались министром внутренних дел, сейчас - постановлением Правительства РФ.

     В-четвертых, административно-правовой статус граждан  становится по содержанию значительно  полнее, богаче, разнообразнее, расширяется диапазон его регулирования во многих сферах экономической, политической, социальной жизни. Подтверждением этого важного положения являются, например, Закон РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" от 25 июня 1993 г. <1>, отменивший прописку и установивший взамен нее регистрацию граждан и уведомительный порядок ее реализации; Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" от 15 августа 1996 г. <2>, который установил право граждан Российской Федерации свободно выезжать за пределы России и беспрепятственно возвращаться в свою страну; Федеральный закон "О защите прав потребителей" от 9 января 1996 г. (в ред. от 7 февраля 1992 г. с дополнениями и изменениями) <3>, значительно расширивший права граждан в сфере торговли, предоставления услуг и работ. Эти права и

     --------------------------------

     <1> ВВС. 1993. N 32. Ст. 1227.

     <2> СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4029.

     <3> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 140.

обязанности граждан получили дальнейшую конкретизацию  и развитие в Правилах продажи  отдельных видов товаров, утвержденных постановлением Правительства РФ от 19 января 1998 г. <1>.

     В-пятых, значительно повышается роль суда в  защите прав граждан в сфере функционирования исполнительной власти, государственного управления. В соответствии с Федеральным законом "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" от 27 апреля 1993 г. (в ред. от 14 декабря 1995 г.) <2> каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) или бездействием государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий, общественных объединений или должностных лиц, государственных либо муниципальных служащих нарушены его права и свободы. Согласно ч. 2 ст. 11 ГК РФ любое решение, принятое в административном порядке, также может быть обжаловано в суд. Существенно расширяется юрисдикционная подведомственность судов и судей по рассмотрению дел об административных правонарушениях.

     Конкретизируя, дополняя, детализируя нормы конституционного права, а также других отраслей права, например, налогового, таможенного, экологического права в сфере государственного управления, нормы административного права определяют многие дополнительные права и обязанности граждан и, что особенно важно, механизмы их реализации и защиты от нарушений.

     Административное  право регламентирует права и  обязанности граждан не только в  сфере публичной управленческой деятельности, но и управляемой деятельности. Пример тому - правила пожарной безопасности, поведения в общественных местах, торговли, охоты и рыбной ловли, правила, регулирующие преподавание в учебных заведениях, санитарные

     --------------------------------

      <1> СЗ РФ. 1998. N 4. Ст. 482.

     <2> ВВС. 1993. N 19. Ст. 685.

правила и т.д. Органы управления контролируют соблюдение этих правил и применяют  меры государственного принуждения  за их нарушение. Поэтому административное право определяет, какие деяния (действие или бездействие) являются административными правонарушениями, устанавливает виды и меры административной ответственности за их совершение, порядок производства по делам о таких правонарушениях.

     Права и обязанности граждан в сфере  государственного управления можно объединить в три блока.

     Первый  охватывает права и обязанности  граждан, необходимые им для участия  в управлении делами государства  как непосредственно, так и через  своих представителей, а также  посредством равного доступа  к государственной службе (ст. 32 Конституции РФ). При этом понятие участия в управлении "делами государства" является чрезвычайно широким и, по существу, охватывает все сферы жизни страны. Вместе с тем особенность данной группы прав и обязанностей граждан в государственном управлении состоит в том, что их реализация требует, прежде всего, активного волеизъявления самих граждан как субъектов административного права.