Гражданская служба

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ 

Слово "служба" имеет  много значений. Под службой понимается и вид деятельности людей, и ведомственное  подразделение (служба уголовного розыска  МВД и др.), и самостоятельное  ведомство (федеральная служба внешней  разведки, федеральная налоговая  служба). Здесь мы рассматриваем  службу как один из видов платной  общественно полезной деятельности, которая состоит в управлении, его обслуживании (делопроизводственном, техническом и др.) или социально-культурном обслуживании людей. Служащий - это  гражданин, занимающий должность в  какой-либо организации и за вознаграждение осуществляющий управленческую деятельность, либо социально-культурное обслуживание (врач, учитель, библиотекарь, инспектор, начальник цеха и т.д.). Все служащие - это профессионалы управления, социально-культурного обслуживания.

Закономерные для каждой страны увеличение объема управления, расширение систем образования, здравоохранения, социального обеспечения и т.п. влекут непрерывный рост числа служащих. Их количество возрастает абсолютно и относительно, т.е. растет их удельный вес в общем числе работающих.

Все служащие являются профессионалами  управления или социально-культурного  обслуживания.

Служащие выполняют полезную работу. Специфика их труда состоит  в том, что они:

• обладают особым предметом труда – информацией, которая в то же время выступает средством их воздействия на управляемых (обслуживаемых). Служащие, как правило, собирают, обрабатывают, передают, хранят, создают информацию (исключение – служащие строевых подразделений);
• воздействуют на людей, обслуживают их;
• непосредственно материальных ценностей не создают, но обеспечивают условия для их производства;
• обычно заняты умственным трудом;
• работают возмездно, получают заработную плату;
• занимают должности в легальных организациях, работают на профессиональной основе;
• работают в «чужих интересах», то есть выполняют волю тех, кому подчинены, действуют в интересах тех, кто оплачивает их работу.

По последнему признаку (кто  финансирует служащих, кому они подчинены, в чьих интересах действуют) можно  различать служащих следующих организаций:

1) государственных;

2) муниципальных;

3) частных;

4) международных.

В ст. 3 Закона об основах  государственной службы содержится такое определение: «Государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном Федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации».

Государственный служащий занимает государственную должность и в установленном порядке использует соответствующие права, реализует должностные полномочия, выполняет государственные функции.

Содержанием государственной  службы является обеспечение исполнения полномочий государственных органов, оборона страны, охрана правопорядка. Государственные служащие выполняют государственные функции. Необходимо отметить, что государственную службу закон связывает с исполнением полномочий, а значит, с осуществлением исполнительной власти.

Задачи, стоящие перед  государством, решаются именно государственной  службой. В своей работе госслужащие  используют определенные технические средства, но в основном их достижения, эффективность деятельности всего аппарата, зависят от организации труда, умения, добросовестности, активности служащих.

В данной работе пойдет речь как о государственных служащих, так и вообще об институте государственной службы и социально-правовых аспектах его функционирования.

1. Содержание государственной службы

 
1.1. Понятие государственной должности

 
Ученые-юристы понимают должность в  государственных организациях как простейший элемент, клеточку управленческой структуры. «Государственно-служебная должность - это часть организационной структуры государственного органа (организации), обособленная и закрепленная в официальных документах (штатах, схемах должностных окладов и др.), с соответствующей частью компетенции госорганов (организации), предоставляемой лицу - государственному служащему в целях ее практического осуществления».

С одной стороны, должность есть первичный, не расчленяемый компонент аппарата, в определенной степени обособленный. Ее можно рассматривать как минимальный предел дифференциации властных функций и как средство стабилизации, формализации деятельности служащего. Должность - простейшая ячейка аппарата, предназначенная для одного работника, определяющая его место и роль в управленческом ансамбле. С другой стороны, это стабильный комплекс обязанностей и прав, юридическое установление, ориентированное на одного человека, который должен осуществлять часть работы организации.

Каждая должность образуется в распорядительном порядке. Актами компетентных органов, лиц определяются ее название, место в служебной  иерархии (кому она подчинена, кто  подчинен ей), порядок замещения. Она  включается в штатное расписание, в единую номенклатуру должностей служащих. "Связующим звеном между структурой и компетенцией органов государства, с одной стороны, и его персоналом, - с другой, являются должности. Должность - это первичная ячейка органа (или  его аппарата) с ее правовым статусом; это, образно говоря, служебное место. В то или иное время оно может  быть занятым или вакантным. Должность  предопределяет требования, предъявляемые  к человеку, претендующему на ее занятие или уже занимающему ее, дает комплекс служебных и личных прав и обязанностей служащего.

Организационная структура  аппарата представляет собой структуру  формализованных "социальных позиций", юридически закрепленных ролей. Конкретные лица, реализующие должностные полномочия, могут меняться, а их роли - нет. Изменение же статуса должности чаще всего не влечет за собой замены служащего. Должность как юридически формализованная роль актуализирует одни свойства личности, отрицает другие, безразлична к третьим. Изменения личных свойств служащего не ведет к изменению должности, формальной структуры, но может отразиться на неформальной стороне дела.

Статус должности как  синтез ее организационно-правового  положения состоит из двух частей: служебной и личной. Вторая ее часть  регламентирует должностной оклад  и личные права работника (размер отпуска, право на служебную квартиру, льготы и др.). Должность есть комплексное  правовое образование, состоящее из норм административного, трудового и иных отраслей права. С помощью должностей обеспечиваются персонализация управленческих функций и правообязанностей, четкое разделение труда в аппарате, индивидуализация ответственности служащих. Система должностей имеет большое значение для профессионализации аппарата и повышения уровня компетентности его служащих: она нацеливает людей на приобретение определенных знаний и навыков, выполнение конкретной работы, занятие того или иного места в управленческих структурах, приобретение определенных служебных и личных прав.

Должность - это прежде всего служебные обязанности, во исполнение которых должны производиться необходимые действия, т.е. действия в интересах того, кто ее учредил, для достижения служебных целей. Служебные права носят обеспечительный характер, их объем призван создать служащему надлежащие условия для выполнения обязанностей. А значит, служащий обязан пользоваться ими. И вообще, понятие служебных прав условно: в отношении невластных субъектов - это права (давать задания, задерживать, привлекать к ответственности и т.д.). Но если рассматривать их с позиций государственного интереса (интереса организации), то служащий обязан распоряжаться, задерживать и т.п. - это его служебная обязанность. Поэтому служебные обязанности и служебные права часто объединяют одним понятием - полномочия, хотя, конечно, не всякое право является обязанностью. Наукой управления разработано положение о балансе обязанностей и прав: необходимо их соответствие друг другу.

Что же касается еще одного компонента должности - личных прав, то их набор должен быть таким, чтобы  стимулировать добросовестное выполнение служащим порученного ему дела. При  этом необходимо учитывать, во-первых, возможность государства (организации), а во-вторых, не забывать о социальной справедливости, не допускать чрезмерного  выделения обеспечения служащих из всей массы работающих, т.е. решать вопросы о социальном положении, в частности государственных  служащих, необходимо в тесной увязке с тем. как живут страна и се граждане.

До 1993 г. все служащие государственных  организации в законодательстве, на практике и в науке признавались государственными служащими. Иными  словами, существовало широкое понимание государственной службы. Правовые акты последних лет исходят из узкого понимания. Поэтому теперь необходимо различать должность в государственной организации и ее разновидность - государственную должность т.е. должность в органе государственной власти.

Государственные должности подразделяются на:

1) должности, устанавливаемые  Конституцией Российской Федерации,  федеральными законами (государственные должности РФ), конституциями, уставами субъектов Российской Федерации (государственные должности субъектов РФ) для непосредственного выполнения полномочий государственных органов (президент, председатель правительства, руководители органов законодательной и исполнительной властей, депутаты, министры, судьи и др.). Это государственные должности категории "А", их можно назвать политико-судебными;

2) должности, учреждаемые  в установленном законодательством  порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочия лиц, замещающих должности категорий "А". Это государственные должности категории "Б", их можно назвать патронатными;

3) должности, устанавливаемые  государственными органами для  исполнения и обеспечения собственных полномочий - это государственные должности категории "В" (административные).

Действующее законодательство закрепило еще один формальный признак  государственной должности: она должна быть включена в Реестр государственных должностей Российской Федерации. Он состоит из перечня политических должностей (категории "А") и государственных должностей государственной службы. В Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации включаются должности патронатные и административные (категории "Б" и "В"), классифицированные по группам. Этот реестр утверждается Президентом Российской Федерации.

 
1.2. Государственный служащий и  государственная служба

В ст. 3 Закона «Об основах  государственной службы» содержится определение: «Государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации».

Значит:

1) Государственным служащим  может быть только гражданин  РФ. Исключения из этого правила  устанавливаются специальными нормами.

2) Государственный служащий  занимает государственную должность  и в установленном порядке исполняет соответствующие обязанности: реализует должностные полномочия, выполняет государственные функции.

3) За свою службу он  регулярно получает денежное  вознаграждение не менее заранее  определенного размера.

4) Оплата труда государственных  служащих производится за счет  средств федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации, т.е. во всех случаях за счет средств, собранных с налогоплательщиков.

Под государственной службой  в законе понимается профессиональная деятельность лиц (замещающих государственные  должности категорий "Б" и "В") по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Будучи разновидностью службы вообще и обладая всеми ее признаками, государственная служба имеет ряд специфических признаков, определяющих ее качественное своеобразие.

Во-первых, это деятельность лиц, замещающих патерналистские и  административные (категории "Б" и "В") государственные должности. Новый закон четко определяет субъектов государственной службы и при этом значительно сужает их круг.

Деятельность служащих государственных  предприятий, учреждений, даже таких, как  начальник железной дороги, ректор вуза, главный врач больницы, руководитель отделения пенсионного фонда, не говоря уже о библиотекарях, деканах, врачах и т.п., теперь официально не считается государственной службой. Более того, не считает закон государственной  службой и деятельность Президента РФ, министров, губернаторов, судей и иных лиц, замещающих политико-судебные государственные должности (категории "А").

По правовому положению  служащих государственная служба подразделяется на гражданскую и милитаризованную. О последней в Законе "Об основах государственной службы" ничего не сказано. Но вряд ли стоит сомневаться в том, что, например, офицер милиции, таможенный инспектор, командир воинской части находятся на государственной службе. Фактически названный Закон является Законом об основах гражданской государственной службы и, конечно, жаль, что об этом прямо в Законе на сказано. Но очевидно и то, что отсутствие в законе четкого положения о том, что он регламентирует гражданскую службу и не распространяется на милитаризованную не прекратило существования последней.

Во-вторых, содержанием государственной  службы является обеспечение исполнения полномочий государственных органов, осуществление государственных  функций. Важно отметить, что государственную  службу закон связывает с исполнением  полномочий, а, следовательно, с осуществлением исполнительной власти.

«В любой системе социального  управления, непосредственно или в конечном счете, люди управляют людьми. Это относится и к государственному механизму. Без персонала он представлял бы собой безжизненные структуры, правовые статусы и схемы взаимосвязей. В большинстве современных государств этот персонал включает в себя депутатский корпус и служащих представительных органов, органов исполнительной власти, судов, прокуратуры и других органов государства. На службе у государства находятся также солдаты, офицеры и генералы армии и других вооруженных формирований.

В-третьих, государственная  служба содержится за счет бюджетного финансирования.

Задачи, стоящие перед  государством, соответственно полномочия государственных органов выполняют  государственные служащие. В своей  работе они используют технические  средства, но в основном их достижения, эффективность деятельности всего  аппарата зависят от организации  труда, умения, добросовестности, активности служащих. Поэтому понятно, какое  существенное значение для страны имеет государственная служба, а следовательно, правильное определение целей и направлений труда служащих, подбор кадров, распределение полномочий, стимулирование добросовестной работы и т.д. Некоторые ученые за рубежом утверждают, что хорошая администрация для общества важнее, чем хорошая конституция. И хотя такое мнение спорно, опыт многих стран свидетельствует о том, что там, где надлежащим образом не организован труд служащих, государство испытывает серьезные трудности.

Кризис нынешней системы  государственной службы напрямую отражается во всех сферах жизнедеятельности государства - в экономике, финансовой и банковской деятельности, в решении социальных вопросов, в науке и культуре, обороне и безопасности, межнациональной  политике. Россия нынче подошла к  тому рубежу, когда от качества государственной  службы, ответственности чиновничества зависит судьба не только отдельных россиян, но и общее будущее. Государственная служба - важнейший инструмент государства. На всем пространстве России она должна быть в высшей степени организационно отлажена, законодательно обеспечена, укомплектована квалифицированными специалистами, способными глубоко анализировать происходящие процессы, видеть далеко вперед, организовывать и проводить в жизнь принятые решения.

 
1.3. Правовой институт государственной  службы

 
Правовой институт состоит из норм административного права. Он связан с Конституцией, с рядом финансово-правовых правил, с уголовным, а особенно тесно – с трудовым правом.

Вопросы компетенции, деятельности государственных служащих регулируются всеми отраслями права. Например, работники агропромышленного комплекса часто обращаются к гражданскому, земельному праву, следователи МВД – к уголовному и уголовно-процессуальному, работники органов образования – к семейному. А институт государственной службы устанавливает только правовые основы ее организации и особенности правового положения государственных служащих.

При советской власти так  и не был принят закон о государственной службе. Детально регулировалось лишь прохождение службы в Вооруженных Силах и органах внутренних дел. Существовали Временные правила о работе в госучреждениях и на предприятиях, утвержденные Декретом СНК РСФСР от 21 декабря 1922 г., указы о введении классных чинов, рангов и специальных званий в некоторых отраслях, Единая номенклатура должностей служащих (утв. Госкомтрудом СССР 9 сентября 1967 г.), Положение о дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности (утв. ВЦИК и СНК РСФСР 20 марта 1932 г.), перечни № 1 и 2 к Положению о порядке рассмотрения трудовых споров (лица, должности которых попали в эти перечни, – а таких лиц было более 20 млн., – не имели права обжаловать в суд свое увольнение).

Названными актами перечень основных источников института государственной  службы, существовавших до 90-х гг., почти  исчерпывался. Негативную роль в законодательном регулировании и научной разработке этих вопросов сыграла Программа КПСС, принятая XXI съездом партии (1962). В ней говорилось: «Необходимо вести дело к тому, чтобы... навыками управления овладевали все более широкие массы, и работа в этом аппарате в перспективе перестала быть особой профессией».

После провозглашения в 1990 г. государственного суверенитета РСФСР, распада в 1991 г. СССР в России была создана новая, значительно расширенная, измененная нормативная база государственной службы. Этот правовой массив состоит из Конституции, ряда федеральных законов и значительного числа подзаконных актов, а также актов субъектов Федерации. Новейший правовой материал отличается от того, который был до начала 90-х гг. тем, что он:

• состоит из актов Федерации и ее субъектов;
• более полно регулирует организацию государственной службы, правовое положение служащих;
• в этом институте повышена роль закона;
• воплотил многие идеи правового государства (разделение государственной власти, плюрализм в экономике и политике и др.);
• по-новому решил вопросы о понятии государственной службы, государственных служащих, их защите, о классификационных разрядах государственных служащих и об ограничениях их прав, об их отношении к политическим партиям. Важнейшее место в рассматриваемом институте принадлежит Конституции РФ. Многие ее статьи (1, 10, 12, 32, 71, 78, 83, 89 и др.) прямо или косвенно закрепляют основы государственной службы.

Следующим по значению актом, создавшим правовой фундамент государственной службы, является Закон об основах государственной службы. Он закрепил общие положения, регулирующие оба существующих в России уровня государственной службы: федеральной и субъектов Федерации. В XX в. это первый комплексный акт такого содержания, принятый и действующий на территории России.

Конституция и указанный  выше Закон содержат положения, относящиеся  и к федеральной службе, и к  службе субъектов Федерации. А вторая группа актов регламентирует только тот или другой уровень. Это: Положение о федеральной государственной службе, утвержденное Указом Президента от 22 декабря 1993 г.; законы о государственной службе субъектов Федерации. А в 1997 г. был принят Кодекс государственных должностей Иркутской области (по содержанию – кодекс госслужбы области).

Третья группа источников института – федеральные акты, регулирующие правовой статус отдельных видов государственной службы. В их числе Федеральные законы: «О прокуратуре Российской Федерации»; «О статусе судей в Российской Федерации»;

«О воинской обязанности  и военной службе»; «О службе в  таможенных органах».

Такую же юридическую силу имеют утвержденные Верховным Советом  Российской Федерации в 1993 г. Положение  о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и Положение  о прохождении службы в органах налоговой полиции.

Многие вопросы правового  статуса работников налоговых инспекций регулируются Указом Президента от 31 декабря 1991 г. «О государственной налоговой службе». Еще одним примером подзаконных актов является постановление Правительства от 16 января 1995 г. «О военизированных горноспасательных частях по обслуживанию горнодобывающих предприятий металлургической промышленности и Дисциплинарном уставе военизированных горноспасательных частей по обслуживанию горнодобывающих предприятий металлургической промышленности».

В четвертую группу источников института государственной службы входят акты, регламентирующие отдельные элементы организации службы в целом или только определенных ее видов. Это, например, акты, регулирующие исчисление стажа, аттестации, конкурсы, ответственность служащих.

В ст. 4 Закона об основах  государственной службы содержится такое правило: «На государственных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, предусмотренными настоящим Федеральным законом».

Иными словами, нормы трудового  права в отношениях органов государственной  власти, строевых подразделений со своими служащими могут использоваться лишь тогда, когда соответствующие вопросы не регулируются административно-правовым институтом государственной службы.

В заключение этой главы, переходя к рассмотрению принципов и социального  института государственной службы, следует сказать, что сейчас популярны  идеи о необходимости принятия служебных  кодексов как федерального, так и  субъектов Федерации.

2. Основные принципы ГОСУДАРСТВЕННОЙ службы

 
          В ст. 5 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» провозглашено:

Государственная служба основана на принципах:

1) верховенства Конституции  Российской Федерации и федеральных  законов над иными нормативными  правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;

2) приоритета прав и  свобод человека и гражданина, их непосредственного действия, обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;

3) единства системы государственной  власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;

4) разделения законодательной,  исполнительной и судебной власти;

5) равного доступа граждан  к государственной службе в  соответствии со способностями  и профессиональной подготовкой;

6) обязательности для  государственных служащих решений,  принятых вышестоящими государственными  органами и их руководителями  в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации;

7) единства основных требований, предъявляемых к государственной  службе;

8) профессионализма и  компетентности государственных  служащих;

9) гласности в осуществлении  государственной службы;

10) ответственности государственных  служащих за подготавливаемые  и принимаемые решения, неисполнение  либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

11) внепартийности государственной  службы; отделения религиозных объединений  от государства;

12) стабильности кадров  государственных служащих в государственных органах.

Внимательное изучение текста статьи позволяет сделать вывод  о том, что она детализирует три  основных принципа государственной  службы:

• законность (п. 1, 2, 3, 6, 7);

• демократизм (п. 4, 6, 9);

• профессионализм (п. 8, 10, 11, 12).

Законность и демократизм  – общие принципы организации  и функционирования исполнительной власти, которые своеобразно проявляются в организации государственной службы. А профессионализм – это ее специфический принцип.

Анализ всего массива  правовых актов, образующих институт государственной службы, позволяет сделать вывод о том, что еще одним основным и специальным принципом государственной службы можно считать принцип социально-правовой защищенности служащих.

Все принципы службы являются проявлениями важнейшего начала исполнительной власти – эффективности.

Принцип законности означает признание:

а) верховенства Конституции, федеральных законов над иными  правовыми актами;

б) обязательности законных решений вышестоящих органов  и должностных лиц;