Использование стратегического планирования в муниципальном управлении

Введение

Внимание к стратегическому  планированию в структурах местного управления связано с процессами децентрализации государственного управления, которые способствовали повышению автономности в принятии решений на региональном и местном  уровнях. В тех странах, где процесс  децентрализации совпал с процессом  экономической глобализации, местные  органы власти сумели переориентироваться  в формулировании собственной экономической  политики и оказались более подготовленными  для преодоления структурного кризиса  местной экономики. Там, где этого  не произошло, экономический спад приобрел серьезные масштабы и значительно повлиял на благосостояние городского и сельского населения. Сейчас очевидно, что экономический и политический контекст принятия стратегических решений главами городов значительно отличается от такового 10-15-летней давности. Однако в странах с переходной экономикой системы городского управления в основном продолжают воспроизводить модели, сложившиеся в недавнем прошлом, и сталкиваются со значительными затруднениями в адаптации своих решений к новым политическим и экономическим реалиям.

Когда мы говорим о стратегическом планировании, мы имеем в виду две  его составляющие: разработку стратегий  и организацию планирования.

Практика традиционного  планирования сегодня быстро устаревает. Она имела краткосрочную перспективу, ориентировалась на имеющийся персонал и обычно не получала поддержки со стороны граждан общины. Новая  модель планирования должна исходить из того, что субсидий на программы  будет меньше, ожиданий со стороны  граждан в сфере общественных услуг – больше, а реакция на рост налогов – отрицательная. Все это происходит в условиях общественного скептицизма по отношению к властям вообще.

Новая модель планирования требует оптимального использования  человеческих и финансовых ресурсов на местах.

Выбор стратегии местного развития может оказать серьезное  влияние на модель городского развития. Традиционно регионами с самым  большим экономическим потенциалом  являлись те, которые имели легкий доступ к топливным ресурсам, сырью, капиталу, дешевому труду низкой квалификации и крупным местным рынкам. Эти  естественные преимущества в новых  условиях стали терять свою значимость с развитием новых информационных технологий, систем транспортировки  и телекоммуникаций. Исследования показывают, что современный бизнес оказывает  огромное влияние на качество местной  жизни, ее соответствие условиям современной  жизни. Процветание предпринимательства  происходит именно в тех регионах и городах, где относительно высок  уровень жизни, где можно привлечь квалифицированный труд, где возможен доступ к современным средствам  обслуживания и коммуникаций.

Объект контрольной работы является стратегическое планирование в муниципальном управлении. Цель – изучение основ стратегического планирования и его влияние в муниципальном управлении.

В соответствии с целью  данной работы были поставлены следующие  задачи:

• определить сущность стратегического планирования;
• проанализировать стратегическое планирование и требования к структуре муниципального управления; 
• выявить основные этапы стратегического планирования.

1. Сущность стратегического  планирования

Стратегическое планирование – процесс проектирования вероятного или логического будущего  и  предполагаемых будущих состояний. Это процесс познания того, как  достичь своих целей, как использовать знания, чтобы направить логическое будущее к более желаемому, и  затем построить эти действия, Обратный процесс идеализации стимулирует  творческое мышление. Он представляет людям возможность укрепить свою уверенность в том, что они знают, какие состояния системы желательны и с каким приоритетами. Используя обратный процесс, специалисты по планированию выявляют как благоприятные возможности, так и препятствия и в итоге выбирают эффективные стратегии, облегчающие достижение желаемого будущего.

Очевидно, что все планы  имеют три общих элемента – начальное состояние, цель (или конечное состояние) и процессы, связывающие эти два состояния. Цель планирования – соединить эти элементы так, чтобы с наименьшими затратами достигнуть наибольшей эффективности – т.е. максимизировать результаты.

Первый элемент любого плана – начальное состояние. Начальное состояние людей –  обычно это их положение в настоящее  время: люди управляют определенными  ресурсами, которые позволяют им достигать некоторого другого состояния. Следует учесть все ресурсы и  ограничения для обеспечения  эффективности планирования.

Вторым элементом является цель. При условии, что остальные  два элемента учтены правильно, этот элемент становится просто мишенью. Цели могут быть неясно определены или установлены для недостижимого  состояния (не реальны). Не следует ставить  цель без точных знаний о силах  и влияниях, которые действуют  и формируют эту цель. Цель должна быть хорошо поставлена, достижима, а  также пересмотрена и изменена в  соответствии с требованиями обстоятельств.

Третьим элементом плана  являются процессы. Этот элемент –  сам план, так как по существу в нем содержится описание метода, с помощью которого происходит переход  от начального состояния к цели. Два первых элемента можно в основном рассмотреть теоретически; третий элемент, напротив, более конкретен. Он должен содержать: факторы, действующие на цель; внутренние и внешние силы, действующие на эти факторы; цели операции; логическую последовательность шагов и вероятные состояния, пригодные для принятия решений, которые нужны для управления процессом. Факторы могут быть экологическими, экономическими, культурными, социальными, политическими и  технологическими. Эти факторы могут в той  или иной степени контролироваться лицами, принимающими решения. Для учета  этих факторов необходимо пользоваться любой доступной информацией.

В основном процесс планирования направлен только в одну сторону, т.е. представляют собой упорядоченную  во времени последовательность событий, которая начинается в настоящее  время t=0 и заканчивается к некоторый момент  будущего t=T. В первой последовательности, которая называется прямым процессом, рассматриваются текущие факторы и предложения, которые порождают некоторый логический результат. Во второй последовательности, которая называется обратным процессом, состояния рассматривают, начиная с желаемого результата в определенный момент Т в обратном направлении во времени - к исходному состоянию, чтобы оценить факторы и промежуточные результаты, которые нужны для достижения желаемого. Оба процесса теоретически обоснованы, понятны и используются на практике.

Прямой процесс планирования обеспечивает оценку состояния вероятного конечного результата. Обратный процесс  планирования обеспечивает средствами контроля и управления прямым процессом  при движении в направлении желаемого  состояния.

Может возникнуть вопрос: какой из процессов – прямой или обратный – более эффективен при планировании? В зависимости от  обстоятельств один из этих процессов может полностью приемлемым, в то время как другой – может оказаться неприемлемым на практике. Наиболее важно, что каждый из них в отдельности может не подходить для создания хорошего плана. Однако если объединить их в единый прямой и обратный процесс планирования, то окажется возможным эффективно решить проблему. Таким образом, можно попытаться соединить желаемые цели с логическими, обеспечивая рамки сходимости друг к другу обоих результатов.

Для интеграции прямого и  обратного иерархического планирования и проведения действий в настоящем  сначала проектируется вероятное  будущее. Далее в качестве цели необходимо принять желаемое будущее, выработать новые политики, которые присоединяются к набору существующих, и с учетом этих изменений вновь спроектировать будущее и сравнить два варианта будущего – проектируемый и желаемый – относительно их главных характеристик. Желаемое будущее модифицируется с  целью увидеть, какие изменения  политики нужны для того, чтобы  оно стало проектируемым будущим, и процесс продолжается далее.

Формулировка процесса планирования для организации как граничной  задачи позволяет явно выразить структуру  решения. Используя понятия теории принятия решений, можно идентифицировать три основных вида переменных: стратегии планирования, которые есть у организации, результаты, которых может добиться организация в будущем, эффективность, которая выражает вероятностные соотношения между стратегиями планирования и результатами.

Эти три вида переменных – общие для всех процессов  принятия решений, однако отношения  между ними различны для всех проектируемых  и желаемых процессов планирования. Для проектируемых процессов  стратегии определяются, эффективность  оценивается, а вероятностные результаты выводятся. Для желаемых процессов  результаты оцениваются, эффективность  подвергается воздействиям, а стратегии  разрабатываются.

2. Стратегическое  планирование и требования к  структуре муниципального управления

Освоение стратегического  планирования как одной из важнейших  составляющих современных муниципальных  управленческих технологий невозможно без серьезного изменения принципов  и приоритетов в организации  деятельности органов местного самоуправления. Безусловно, стратегическое планирование не может появиться как разновидность  управленческой работы только за счет создания специализированного подразделения  в составе местной администрации. Эта деятельность требует распределения  функций стратегического планирования между представительным и исполнительными органами, а также вовлечения в нее различных социальных и профессиональных сообществ.

Для того чтобы соотнести  задачи и принципы развития системы  муниципального управления и местного самоуправления в России и в странах  с развитой системой местного самоуправления, попытаемся изложить систему принципов  построения (реорганизации) структуры  местной администрации, ориентирующейся  на стратегический подход к решению  местных проблем, эти принципы включают: стратегическое планирование, включающее в себя разработку муниципальных политик в различных сферах, определяющих жизнь муниципального образования, разработку программ и проектов, прогнозирование и сценирование социально-экономического развития в экономической, предпринимательской, общественной сферах.

Интересы этих субъектов  всегда противоречивы и эгоистичны. Например, предприниматель стремится к извлечению максимальной прибыли за счет модернизации своей деятельности, минимизации накладных расходов и сокращения персонала; в свою очередь, органы местного самоуправления заинтересованы в обеспечении занятости и в прибыльности предприятий; население заинтересовано в гарантиях занятости и не заинтересовано в модернизации производств, если при этом изменяются квалификационные требования к наемным работникам.

Стратегическое планирование и муниципальные политики необходимы в муниципальном управлении как  средства согласования интересов местных  сообществ в отношении ключевых вопросов муниципального развития. Они  призваны переводить конфликты и  проблемы в цели и задачи деятельности органов управления и сообщества в целом. Приведенные выше процессы являются базовыми для любого города, и, не освоив их, выйти на стратегическое планирование не представляется возможным.

• Муниципальные программы.

Выполняют задачу соорганизации деятельности всех подразделений администрации и других субъектов муниципального развития.

Программный подход ориентирован на работу именно с проблемами. Он позволяет управлять своей деятельности органы местного самоуправления имеют дело с различными субъектами процессом работы с ними и с постоянно меняющимся содержанием проблемного поля.

Программный подход позволяет  закрыть разрывы, которые появляются на границах ведомственной компетенции  и являются источниками организационных  конфликтов и рассогласований в работе.

• Формирование нормативно-правовой базы местного самоуправления.

Это прежде всего работа с Уставом муниципального образования и создание условий для усиления регулирующей роли органов муниципального управления.

Большинство уставов муниципальных  образований представляет собой  сегодня небольшой перечень статей, определяющих организацию органов  местного самоуправления. Однако сбалансированное решение задач местного самоуправления требует установления четких принципов  и правил деятельности со всеми местными ресурсами, вне зависимости от форм собственности, на длительный период времени.

Развитая муниципальная нормативно-правовая база – важнейшее средство успешного стратегического планирования.

• Формирование базы социально-технических нормативов.

Одной из ключевых задач, решение  которых необходимо для нормальной организации муниципального управления, является определение социальных норм, по которым муниципальное образование  предоставляет различные услуги населению за счет своего бюджета.

Эту задачу очень хорошо понимают управленцы из производственной сферы, поскольку ни один производственный процесс нельзя построить без  описания составляющих его процедур и операций, а также определения  нормы затрат и стоимости каждой из них.

• Анализ внешней и внутренней ситуации как условие гибкого реагирования структуры муниципального управления на изменения

Безусловно, аналитическая  работа – дорогое удовольствие, и не каждое муниципальное образование может себе позволить содержать аналитические подразделения.

Однако если муниципальное  образование не способно обеспечить аналитическое сопровождение своей  деятельности, оно вынуждено заимствовать цели и задачи на вышестоящих уровнях  управления, у других муниципальных  образований. На практике это означает, что деятельность структур муниципального управления теряет ориентацию на собственную  социально-экономическую ситуацию и интересы местных сообществ.

• Планирование работы как условие согласования действий подразделений администрации по используемым ресурсам и во времени.

Система планирования, пронизывающая  все уровни управления, гарантирует  прозрачность деятельности подразделений, позволяет установить характеристики результативности работы. Для оценки результативности деятельности подразделений  можно применять совокупность количественных, качественных и экспертных показателей.

Планы должны лечь в основу оперативных совещаний, оценки деятельности подразделений и их руководителей, анализа объема исполняемых функций, эффективности использования бюджетных средств и т. д.

• Контроль за исполнением нормативно-правовых актов и нормативных предписаний внутри структуры управления и в подведомственной муниципальной сфере

Существующие недостатки контроля за выполнением задач муниципального управления заключены в их ведомственном характере. Это нарушает важнейший принцип муниципального управления: разделение позиций заказчика, исполнителя и контролера.

Система контроля обязательно  должна быть перекрестной. Ни в коем случае нельзя сосредотачивать все  контрольные функции в одном  специальном контрольном подразделении.

На этом основании следует  проинвентаризировать все процессы, которые требуют контроля. И каждым и видов контроля должно заниматься профильное подразделение Администрации.

• Управление персоналом как условие мотивации муниципальных служащих и развития их компетентности.

Как правило, работа с сотрудниками администрации ведется отделами кадров и руководителями. Она охватывает весьма узкий круг задач, главным  образом определяемый функциями учета кадров.

В результате муниципальный  служащий не имеет четких представлений  ни о системе требований к выполняемым  им функциям, ни об условиях его продвижения  по службе.

• Регламентация собственной деятельности и деятельности в подведомственной сфере, как условие для обеспечения нормального функционирования всей структуры муниципального управления.

Любая система управления может нормально функционировать, если все ее основные функциональные связи описаны в терминах процедур и операций.

Соблюдение данного требования позволяет установить четкие границы  между уровнями иерархии управления и горизонтальные связи между  подразделениями.

На этом каркасе строится организация документопотоков, распределение  обязанностей, ответственности и  прав, появляется система единых требований к руководителям одного уровня.

• Система муниципального заказа, как условие обеспечения публичности в распоряжении средствами бюджета, минимизации расходов и создания конкурентной среды

Если руководство муниципальным  образованием считает необходимым  привлекать к исполнению своих задач  предприятия различных форм собственности  для создания в городе и районе конкурентной среды и повышения  качества услуг при одновременном  уменьшении их стоимости, снижение накладных  расходов, связанных с деятельностью  муниципальных учреждений и предприятий, то для достижения этой цели существует одно средство – муниципальный заказ.

• Публичность деятельности как условие вовлечения муниципальных сообществ в решение муниципальных задач и расширения гражданского участия

Принцип публичности в  деятельности органов местного самоуправления – эффективное средство установления отношений доверия между властью и населением. Понимание намерений власти и их поддержка населением – условие реализации муниципальных программ и проектов.

В противном случае власть всегда будет наталкиваться на негативную реакцию населения на свои инновации, базирующуюся на незнании, боязни потерять что-то, недоверии к власти как  таковой.

3. Основные этапы  стратегического планирования

К основным этапам стратегического  планирования относится:

• Оценка местной экономики

Органы местного самоуправления оценивают возможности местной  экономики для того, чтобы наметить те программы и средства их реализации, которые основаны на местных возможностях и нацелены на местные нужды.

Оценка местной экономики  помогает определить: те проблемы, с которыми сталкивается экономика, или те из них, которые так или иначе могут ее затронуть; преимущества в области конкуренции одних сообществ по сравнению с другими; препятствия на пути к достижению целей и задач экономического развития; региональный, общенациональный и международный контексты и их влияние на местную экономику, с учетом изменчивости этих факторов во времени; местные свободные ресурсы, пригодные для использования в осуществлении плана развития, мнения и суждения членов сообщества, способные помочь или помешать достижению результатов.

Начинать анализ экономики  надо с выявления релевантной  единицы для ее анализа. Задача эта  может быть очень непростой, поскольку  экономические зоны не поддаются  жесткому определению. Бывает так, что  они простираются за пределы районов  или самого города. В принципе сообщество может остановиться на изучении любой из указанных ниже областей.

Региональный анализ – в его рамках рассматриваются экономические тенденции более широкого охвата (население, безработица, сфера занятости).

Анализ города – в его рамках рассматриваются такие специфические для города факторы, как, например, доходы, создание новых фирм, население, тенденции в области безработицы и сфере занятости.

Зональный анализ – предполагает оценку как главных зон города, где сосредоточены крупнейшие фирмы, так и более мелких зон, кварталов.

Анализ (экономических) секторов – это анализ определенных составных частей экономики – производственного сектора, сферы обслуживания или рабочей силы.

Следующий шаг – это сбор релевантных данных и определение экономического профиля выбранной зоны. Сбор информации – не простое занятие. Для правильного решения нужна не всякая информация, а именно та, которая соответствует профилю деятельности.

Опросы, интервью и исследовательские  группы – все это примеры сбора первичных данных, без которых невозможна точная оценка экономического развития. Применение этих методов позволяет узнать истинные мнения и суждения сообщества. Благодаря им гораздо точнее определяются корни или воздействие той или иной проблемы.

Сбор данных – ключевой фактор в развитии экономического профиля региона. Однако эти данные не всегда легко добыть, особенно в небольших населенных пунктах. Не секрет, что большая часть статистических данных собирается в крупных центрах. А это создает проблемы для малых городов, сел и деревень, нуждающихся в конкретных данных, которые касаются их и только их.

И последняя проблема – стандартизация. Каждый агент экономического развития собирает и распределяет информацию по-своему. Поэтому надо, чтобы тот, кто занимается ее анализом, знал, каким именно способом эта информация была получена. Что может иметь большое значение для ее окончательной оценки.

Так как добывание дополнительных данных по регионам сопряжено с известными трудностями, приходится делать акцент на сборе первичных данных. Именно опросы могут помочь решению этой проблемы. Опрос следует проводить поэтапно. Во-первых, надо четко определить цель опроса. Так будет установлено, какая информация нас интересует, и то, как именно будут использоваться результаты опроса. Тем самым появится отправная точка для следующих шагов. Во-вторых, следует выбрать способ проведения зондажа. Это может быть телефонное интервью, личное интервью, опрос по почте или по факсу.

Несмотря на все трудности, органам местного самоуправления и  субъектам экономического развития удается изыскивать способы сбора  данных экономического, социального  и иного характера.

Это значит, что в рамках сообщества можно найти партнеров, которые в состоянии помочь в  сборе данных. В их роли могут  выступать университеты, торговые палаты, местные ассоциации товаропроизводителей и специализированные социологические  организации. Для органов местного самоуправления со скромными ресурсами  найти таких партнеров – отличный способ удовлетворить свои потребности в необходимой информации.

• Формулировка реалистичных целей, задач и стратегий

Определение целей местного экономического развития самым тесным образом связано с социокультурным  контекстом, теми ценностями, на которые  ориентируются различные местные  сообщества, и ценностями, которые приняты ими как общие.

В целях должны быть сосредоточены  общая концепция и желаемый результат  процесса экономического развития. Они  должны служить ориентиром и задавать направление развитию релевантных  стратегий, а также проектов и  программ экономического развития.

Следует наметить как долгосрочные, так и краткосрочные цели. Далее  через цели определяются задачи. Задачи устанавливают стандарты показателей  и выявляют те секторы, которые нуждаются  в помощи. Чтобы быть эффективными, они должны быть выполнимыми и  измеримыми.

Стратегии определяют способ достижения целей и задач стабильного  экономического развития. Они объясняют, каким образом можно достичь  цели, но не указывают ни этапов, ни сроков ее достижения. Бывают случаи, когда  для достижения цели может понадобиться более чем одна стратегия. Хорошая  стратегия всегда должна иметь реалистический характер и не ставить невыполнимых задач. Всего имеются три общих  типа стратегий:

• организационные стратегии, определяющие пути организационного развития;

• программные стратегии, ориентированные на развитие, менеджмент и постановку/исполнение конкретных программ;

• функциональные стратегии, направленные на административные и  вспомогательные нужды и призванные обеспечить эффективность и действенность  группы.

Когда формирование спектра  проектных идей завершено, пора переходить к выбору конкретной программы. Для  этого надо исследовать их на предмет  выполнимости. Исследования на предмет  выполнимости предполагают проведение работ, цель которых – определить, реализуем ли данный проект, или выбрать оптимальное мнение по поводу этого проекта.

Оценка выполнимости разбивается  на две фазы. Сначала оцениваются  и распределяются по приоритетам  те предложения, которым предполагается следовать впредь. На этой, оценочной  фазе программы следует учесть самые  разные критерии, т.е. решить, помогает ли данная программа достичь цели, обладает ли сообщество необходимыми ресурсами и может ли оно реализовать  эту программу.

Вторая фаза представляет собой более углубленное исследование проекта на выполнимость с учетом его внедряемости, реального финансирования, рыночного обеспечения и т.д.

Чтобы проект был успешным, он должен удовлетворять всем этим критериям. Поэтому, как только релевантные  проекты окажутся сведенными в рабочий список, надо заняться их «примеркой», т.е. сравнить и сопоставить между собой, чтобы выяснить, насколько они дополняют или противоречат друг другу.

Способом проверки жизнеспособности проекта на этом этапе может служить  анализ стоимости – прибыли, т.е. сравнение стоимости программы с прибылью от нее. Этот метод полезно практиковать при сравнении альтернативных проектов или альтернативных частей одного проекта. Однако для точного измерения реальной ценности проекта одного его недостаточно. Дело в том, что стоимости включают в себя все затраты на осуществление проекта. И потому надо определить все блага и услуги, необходимые, чтобы установить как операционные затраты, так и капитал, которые пойдут на получение прибыли от этого проекта.

• Выявление, оценка и распределение проектов по приоритетам

Распределение по приоритетам  предполагает оценку проектов исходя из таких критериев, как организаторские  способности, финансирование, приоритетность, выполнимость, совместимость с другими  программами и инициативами и  т.д. Зная свои нужды и то, в какой  мере каждая программа отвечает этим нуждам, сообщество сможет принять  к исполнению эти программы, руководствуясь приоритетами. Умение расставить проекты  по приоритетам – одна из тех проблем, которая, по мнению экспертов, является общей для местных администраций в странах.

Как только органы местного самоуправления совместно с местными сообществами определили, какой программе  они будут следовать, наступает  следующая фаза стратегического  планирования – составление планов действия.

• Составление планов действий

Планы действий намечают шаги, которые необходимо осуществить  для внедрения принятых проектов, и показывают, какими способами эти  проекты поддерживают стратегический план. Хороший план действий позволяет  предвидеть проблемы и дает рекомендации, как справиться с ними.