Источники законодательства о государственной службе

Источники законодательства о государственной службе

Законодательство о государственной  службе Российской Федерации образуют нормативные правовые акты, регулирующие ее организацию и правовое положение  государственных служащих — условия  и порядок их работы, права и  виды поощрения, обязанности и ответственность, прекращение ими государственной  службы и т. п.

 Каковы основные источники  этого законодательства? Они перечислены  в Федеральном законе "Об основах  государственной службы Российской  Федерации" от 31 июля 1995 г. (ст. 4 п.1). Разумеется, и сам этот закон  является одним из главных  ее источников. Прежде чем мы  займемся их перечислением и  комментариями, напомним, что любое  законодательство представляет  собой систему, а в нашем  случае это система двухуровневая.  Первый из уровней — федеральный.  Здесь речь идет о Конституции  РФ, упомянутом Законе, других федеральных  законах и иных нормативных  правовых актах РФ. Второй уровень  — законодательство субъектов  Федерации — их конституции,  законы, уставы и т. п. Соотношение  всех этих актов наглядно представлено  на прилагаемой схеме. Все это  законодательство имеет конституционное  происхождение.

Теперь обратимся к  конкретным источникам и прежде всего  к Конституции РФ.

Конституция Российской Федерации

Естественно, мы не найдем в  ней конкретного регламента госслужбы, но увидим целый ряд положений, закладывающих ее основы (как, впрочем, и основы многих других сторон нашей жизни). В этом и состоит ее задача — не случайно ведь Конституция называется Основным законом. Без каких же ее положений даже идеально внутренне организованная госслужба не может существовать? Вот они.

Верховенство Конституции  РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (ст. 4 ч. 2).Единство системы государственной  власти, разграничение предметов  ведения между РФ и ее субъектами (ст. 5 ч. 3).Приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие (ст. 18).Обязанность государства  признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и  гражданина (ст. 2).Разделение законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 10).Равный доступ граждан к государственной  службе (ст. 32 ч. 4).Некоторые обязанности  всех должностных лиц (ст. 24 ч. 2, ст. 41 ч. 3, ст. 46 ч. 2 и др.).

"Как же так? —  спросит внимательный читатель. — Ведь государственная служба  предполагает целый ряд правоограничений для состоящих на ней лиц. Не противоречит ли это Конституции?" Нет, ответим мы, ибо ст. 55 указывает, что такое ограничение прав допускается, но только по федеральному закону.

 Хочется в связи  с этим сказать вот о чем.  Решительно повернув к демократическим  формам общественной жизни, мы  претендуем на статус правового  государства. Но тогда особенно  важна защита прав человека, в  частности госслужащего, учитывая  к тому же ограничения его  прав. К чести наших законодателей  надо сказать, что они понимают  принципиальную важность такой  защиты и предусмотрели это  в Основном законе страны. Ст. 42 п. 2 Конституции РФ прямо говорит  о возможности обжалования в  суд решений и действий (или  бездействия) органов государственной  власти и должностных лиц. Но  почему же ни здесь, ни в  Законе РФ об обжаловании в  суд действий и решений, нарушающих  права и свободы граждан, нет  конкретного перечня таких действий  и решений? Потому что даже  самое подробное их перечисление  не может быть полным, а значит, будет ограниченным. Закон же  исходит из того, что в таком  вопросе не может быть ограничений.

 Мы упоминали о двухуровневой  системе госслужбы, но в Конституции РФ об этом ничего не сказано. Конечно, всего предусмотреть невозможно, но в ст. 77 п. "т" установлено, что федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации. Ну а раз это так, то здесь как бы косвенно закрепляется, что госслужба субъектов РФ находится в их ведении. Предусмотрено и совместное ведение Федерации и ее субъектов — в нем находятся кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура и нотариат (ст. 72 ч. 1 п. "л").

 Таким же образом  применительно к госслужбе можно разобрать и другие положения Основного закона. Но уже из сказанного видно, что в Конституцию как источник законодательства о госслужбе заложен подход к ней не изнутри, а извне, с более высокого, общегосударственного уровня. Государственная служба предстает здесь как цельное нерасчлененное явление, как один из множества других аспектов общественной жизни, которые подлежат конституционному регулированию. Здесь заложены основы не только самой госслужбы, но и законодательства о ней, а также их последующего развития.

Федеральные законы

Продолжим наш путь по иерархической  лестнице законодательства о госслужбе. В ст. 4 п. 1 Закона от 31 июля 1995 г. среди следующих по значению после Федеральной Конституции источников этого законодательства указаны законы. Сейчас поговорим о федеральных законах.

 Уж коль скоро мы упомянули об иерархической лестнице, то сразу скажем, что федеральное законодательство также занимает на ней две ступеньки, т. е. включает акты двух уровней. Сразу отметим, что юридически, как законы, они равноправны, но по степени обобщения иерархичны. На верхней ступени стоит базовый Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации", устанавливающий правовые основы как самой госслужбы, так и положения ее служащих. Нижняя ступень занята тем, что юристы называют "иными нормативными правовыми актами Российской Федерации". Должны бы тут быть и конкретные федеральные законы, но правда в том, что таковых пока не существует...

 А между тем Федеральный  закон "Об основах государственной  службы Российской Федерации" (далее — Закон о госслужбе) является базовым, т. е. содержит основы (начала) всех иных законодательных актов по этой проблематике. Но в отличие от Конституции РФ он еще и регулирует весь комплекс наиболее существенных проблем государственной службы изнутри, другими словами, устанавливает конкретные принципы ее организации и правового положения госслужащих.

 И все же он остается  базой без адекватной "надстройки", что означает массу в полной  мере не реализованных возможностей  и вполне реализованных злоупотреблений... Это особенно тревожит потому, что ряд положений Закона имеет  рамочный характер, а такие положения  просто требуют конкретизации.  И еще потому, что очень уж  важные возможности, заложенные  в базовом законе, слишком долго  ожидают своей разработки. Это  возможности поставить пределы  бюрократизму, коррупции, произволу  центрального и местного чиновничества,  практике подбора кадров по  принципу личной преданности.  Благодаря этому Закону можно  повысить требования к государственным  служащим, исполнению ими своих  обязанностей и обеспечить их  правовую и социальную защищенность.

 Что же представляет  собой сам Закон о госслужбе? Думаю, что для того чтобы читатель получил начальное представление о нем, достаточно будет перечислить названия его глав, кратко прокомментировав их. Таких глав шесть, и они подразделены на 30 статей.

 Глава I "Общие положения"  дает содержание основных понятий  государственной службы.

 Глава II "Основы  организации государственной службы" представляет общие принципы  организации госслужбы и порядок ее финансирования.

 В главе III "Основы  правового положения государственного  служащего" рассматриваются его  права и обязанности.

 Глава IV "Прохождение  государственной службы" регламентирует  общий порядок поступления на  госслужбу и ее прохождение.

 В главе V "Обеспечение  эффективности государственной  службы" определены полномочия  Совета по вопросам государственной  службы при Президенте РФ и  общий порядок создания подобных  органов в субъектах Российской  Федерации.

 Наконец, глава VI "Заключительные  и переходные положения" устанавливает  порядок вступления в силу  Федерального закона.

 Как уже знает читатель, других федеральных законов о  госслужбе на сегодняшний день не существует. Имеется лишь один проект такого закона, подготовленный Правительством РФ, о федеральной государственной службе в Российской Федерации. Он представлен в Государственную Думу, где и ожидает своего утверждения. Поэтому мы должны перейти к рассмотрению "иных нормативных правовых актов", под которыми имеются в виду указы и распоряжения Президента и постановления Правительства РФ.

Указы и распоряжения Президента

В Законе о госслужбе есть одно положение, от которого мы хотели бы оттолкнуться, начиная рассмотрение актов Президента. В нем говорится, что вопросы госслужбы, регулируемые нормативными правовыми актами Президента и Правительства РФ, могут также регулироваться Федеральным законом. Это, конечно, так. Но у законов есть свои специфические особенности. Они, например, не могут разрешать каждую конкретную ситуацию, так как по самой своей природе носят общий характер, т. е. не рассматривают ситуации, а обобщают их, выявляя закономерности. Кроме того, законы принимаются долго, а госслужба (как и любая другая деятельность, регламентируемая законами) идет и требует своего регулирования.

 Для того чтобы удовлетворить  эти объективные требования, рядом  с законами, на той же ступени  законодательной иерархии стоят  акты оперативного регулирования.  В частности, если говорить  о госслужбе, то здесь важнейшими из таких актов и по количеству, и по решаемым вопросам являются указы и распоряжения Президента РФ.

 Проблематика, которую  затрагивают эти акты, свидетельствует,  что практически ни один аспект  госслужбы не остался вне поля зрения законодателей. Основное внимание уделено организации госслужбы. Но кроме этого регулируются управление ею; вопросы повышения квалификации, переподготовки и стажировки госслужащих; организации их учебы и научного обеспечения; финансирования; дисциплины и др.

 О важности этих  вопросов говорит и тот факт, что еще до принятия Закона  о госслужбе в 1995 г. Указом Президента от 22 декабря 1993 г. было утверждено Положение о федеральной государственной службе. Кроме того, также до принятия Закона был издан ряд других указов по различным проблемам госслужбы, с одной стороны, обеспечивающих ее повседневное функционирование, а с другой — подготовивших законодательную базу для принятия Закона 1995 г.

 Из числа "организационных"  наиболее важным можно считать  Указ от 6 сентября 1996 г. "О первоочередных  мерах по улучшению работы  с кадрами в системе государственной  службы и реализации Федерального  закона "Об основах государственной  службы Российской Федерации". Указ издан "по горячим следам" Закона о госслужбе, выделяется среди прочих многосторонностью, системностью подхода и утверждает обширный план мероприятий по организации госслужбы.

 Принципиальное значение  для организации госслужбы имели два указа Президента — № 32 и 33 от 11 января 1995 г., которыми он утвердил сводный перечень наименований государственных должностей и Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих. Можно говорить о громоздкости структуры нашей госслужбы, о тенденциях к ее упрощению, которые все явственнее заметны в развитых странах, но остается фактом, что в практической деятельности федеральной госслужбы России эти указы стали основополагающими и для приема на госслужбу, и для продвижения по ней, и для четкого распределения и исполнения обязанностей, для достаточно эффективного ее функционирования. Добавим для полноты, что Указом Президента от 13 июня 1995 г. в Реестр были внесены изменения и дополнения.

 Указы и распоряжения  по другим аспектам деятельности  госслужбы мы просто перечислим.

По вопросам организации  управления:

 Указ от б мая 1994 г. "Вопросы Совета по кадровой политике при Президенте РФ";

 Указ от 7 марта 1996 г. "Вопросы Главного управления  Президента РФ по вопросам  государственной службы и кадров" (лингвисты, помогающие Президенту, наверное, долго отрабатывали эту  формулировку...);

 Указ от 13 апреля 1996 г. "О внесении изменений в  Положение о Главном управлении  Президента РФ по вопросам  государственной службы и кадров, утвержденное Указом Президента  РФ от 7 марта 1996 г. № 344".

По вопросам повышения  квалификации, переподготовки и стажировки госслужащих:

 Указ от 23 августа 1994 г. об общем порядке и сроках  повышения квалификации и переподготовки  федеральных государственных служащих;

 Указ от б сентября 1995 г. о первоочередных мерах по улучшению работы с кадрами в системе государственной службы;

 Указ от 9 марта 1996 г., которым утверждено Положение  о проведении аттестации федеральных  государственных служащих.

По организации учебной  и научной базы государственной  службы:

 Надо здесь заметить, что основным учебным заведением, которое готовит будущих государственных  служащих, является Российская академия  государственной службы при Президенте  РФ. Поэтому, естественно, указы  Президента направлены на улучшение  ее учебной и научной деятельности.

 Указ от 6 июня 1994 г. "О  Российской академии государственной  службы при Президенте РФ";

 Распоряжение от 23 июня 1994 г. "Вопросы Российской академии  государственной службы при Президенте  РФ";

 Распоряжение от 26 апреля 1995 г. с тем же, что и предыдущее, названием, но затрагивающее новые  вопросы.

По финансированию:

 Указ от 2 декабря 1993 г. об общем порядке направления  в загранкомандировки должностных  лиц центральных федеральных  органов исполнительной власти  и возмещения командировочных  расходов федеральному государственному  служащему;

 Указы от 7 июля 1994 г.  и 26 августа 1995 г. о должностных  окладах в органах государственной  власти.

По исполнительной дисциплине:

 Указ от 6 июня 1996 г. "О  мерах по укреплению дисциплины  в системе государственной службы".

 Этот Указ принят  в соответствии со ст. 80 Конституции  РФ, и в нем установлено, что  однократным грубым нарушением  дисциплины является нарушение  или неисполнение федеральных  законов, указов Президента РФ  или вступивших в силу решений  суда. Здесь хорошо видно взаимодействие  законодательства разных уровней.

Постановления и  решения Правительства РФ

Мы рассмотрели федеральную  законодательную базу госслужбы, и настала пора двинуться дальше. Вообще, если мы хотим увидеть, как функционирует государственная служба, наше путешествие закончится на конкретном исполнителе. Но такой проблеме посвящена вся книга, наша же задача — показать законодательные основы госслужбы.

 Итак, законодательные  акты написаны, утверждены и вступили  в силу. Что же дальше? Дальше  их надо исполнять. Вопросами  исполнения занимается исполнительный  орган государства — его Правительство.  Оно, конечно, не может решать  каждый конкретный вопрос госслужбы, но делает это через свои постановления, обязательные для тех, на кого они распространяются, и через контроль за их исполнением.

 Роль Правительства  в организации исполнения законодательных  актов очень велика, можно сказать  — решающая. Оно делает это  правовыми и организационными  средствами. Таких средств достаточно  много, и они образуют существо  повседневного управления государственной  службой. Вот только некоторые  из них:

 подготовка проектов  нормативных актов по вопросам  госслужбы;

 организация формирования  конкурсных комиссий;

 организация аттестаций, конкурсов, квалификационных экзаменов;

 подготовка предложений  по внесению изменений и дополнений  в Реестр государственных должностей;

 определение порядка  формирования, размещения и исполнения  государственного заказа на переподготовку  и повышение квалификации федеральных  государственных служащих;

 обеспечение рационального  взаимодействия с министерствами  и образовательными учреждениями, осуществляющими такую переподготовку...

 Уж коли речь зашла  об обучении, то уместно будет  сказать, что Правительство заботится  о квалификации и своих работников. В частности, 30 декабря 1994 г. оно  утвердило Положение о государственном  заказе на переподготовку и  повышение квалификации государственных  служащих исполнительной власти.

 Государственная служба  требует постоянного внимания  — ведь в ней залог эффективного  функционирования государства, и  не секрет, что нам до этого  еще далеко. Что же в этом  плане более всего заботит  Правительство сегодня? Нетрудно  догадаться, что, как и вчера,  — практическая реализация не  такого уж плохого законодательства  о государственной службе, и прежде  всего базового Закона о госслужбе от 31 июля 1995 г. и указов Президента.

 В принципе это верно,  что если требуешь что-то от  других, начни с себя. Наведению  порядка в "собственном доме" и посвящено Постановление Правительства  от 5 ноября 1995 г. "О структуре центрального  аппарата федеральных органов  исполнительной власти", где определяется  количество высших, главных, ведущих  и старших должностей государственных  служащих в федеральных органах  исполнительной власти. Работа у  них нелегкая и очень ответственная,  а потому требует поощрения.  Постановление Правительства от 8 сентября 1994 г. установило дополнительные  льготы работникам центрального  аппарата федеральных органов  исполнительной власти. Льготы, правда, не лучшее средство для того, чтобы этот, равно как и другие, аппарат работал эффективно. Но  Правительство, очевидно, считает,  что цель столь значима, что  годятся и такие средства. Правительством  РФ также установлен порядок  ежемесячных доплат к государственной  пенсии лицам, замещающим государственные  должности.

 Иные нормативные правовые акты о государственной службе

 К таким актам относятся  уставы и положения о дисциплине, положения о конкретных органах  и подразделениях (они в основном  определяют статус тех или  иных должностных лиц), должностные  инструкции, утверждаемые министерствами  и ведомствами. Задача у них  одна — конкретизировать законодательство  более общего характера, не  выходя за его рамки.

 Например, положения о  дисциплине действуют в целом  ряде отраслей и сфер государственной  деятельности и отражают их  специфику. Многие из них утверждены  постановлениями Правительства.  Они имеют типичную для дисциплинарных  актов структуру: общие положения  — поощрения— взыскания, но конкретное наполнение этой структуры различается, порой значительно.

 В целом нормативные  правовые акты этого ряда имеют  ограниченное действие — распространяются  на отдельные категории госслужащих.

Проблемы госслужбы в основных законах субъектов РФ

Закон о госслужбе от 31 июля 1995 г. включает в законодательство РФ о госслужбе конституции, уставы, основные законы субъектов Федерации. Почему это необходимо? Потому что в них, как и в Конституции РФ, содержатся некоторые общие положения о госслужбе в субъектах РФ, без которых законодательство было бы неполным. Благодаря этим законам, а также иным нормативным правовым актам субъектов РФ создается положение, когда организация госслужбы и правовое положение ее работников остаются едиными, так как регламентируются федеральным законодательством, а формы, методы ее осуществления и другие ее аспекты обретают многообразие, определяемое спецификой субъектов РФ и их законодательства.

 Впрочем, в своих  основных законах субъекты Федерации  в целом придерживаются "духа" Конституции РФ, а сплошь и  рядом и ее "буквы" и закрепляют  главные конституционные принципы:

 верховенство Конституции РФ и федеральных законов (Ленинградская, Липецкая, Новгородская, Оренбургская, Свердловская области и др.);

 приоритет прав и  свобод человека и гражданина, их непосредственного действия (Иркутская,  Курганская, Оренбургская, Пермская  области и др.);

 разделение законодательной,  исполнительной и судебной власти (Ставропольский край, Иркутская,  Курганская области и Др.);

 единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между РФ и краями, областями как ее субъектами (Курганская, Липецкая, Новгородская, Оренбургская области и др.);

 обязанность всех государственных  органов и должностных лиц  соблюдать конституцию республики, Конституцию РФ и издаваемые  на их основе законы (Конституция  Республики Бурятия);

 принцип законности (Конституция  Республики Бурятия, Конституция  Республики Дагестан);

 другие подобные нормы,  закладывающие основы государственной  службы.

 Типичными и, пожалуй,  наиболее характерными для законодательства  субъектов Федерации любого уровня  можно считать нормы "двойного  ведения". Что это такое? Это  нормы, определяющие, что тем или  иным предметом ведения распоряжаются  и Федерация, и ее субъект.  Такой принцип ведения дел  естествен для федерального устройства, не случайно он закреплен и  в Конституции РФ. Конкретные  же нормы демонстрируют многообразие  объектов и ситуаций, на которые  этот принцип распространяется, но в строгом соответствии  с федеральным законодательством.

 Уверен, что любой может  вспомнить не одну такую норму.  Они на слуху, в средствах  массовой информации, в научной  и учебной литературе, в различных  устных и письменных сообщениях. Мы к ним привыкли, и это  хорошо: значит, мы привыкаем к  демократическому мышлению. Я же  приведу несколько примеров, показывающих  многообразие их применения.

 Уставы некоторых краев  и областей (Липецкая, Свердловская, Курганская области) содержат  разделы о государственной (и  муниципальной) службе. В них определяется, что госслужба в крае, области осуществляется гражданами, занимающими должности в государственных органах и реализующими от имени Российской Федерации и края, области их задачи и функции.

 Любая государственная  должность учреждается и ликвидируется  в порядке, предусмотренном федеральными  и местными законами. То же  самое относится и к требованиям,  предъявляемым к соискателю такой  должности. Они обусловлены федеральными  и местными законами и содержанием  должностных обязанностей. И это  положение также закреплено в  уставах краев и областей.

 В краях и областях  работают госслужащие как края, области, так и федерального уровня. И если правовой статус последних определяется законодательством Российской Федерации, то для краевых и областных работников он устанавливается федеральным и краевым (областным) законодательством. Таков же порядок ответственности госслужащих за свои решения и действия. Ущерб же, причиненный неправомерными решениями и действиями госслужащего, возмещается государственным органом, в котором он работает. Правда, делается это только на основании судебного решения.

 Мы не будем здесь  останавливаться на принципе  разделения власти и поговорим  об этом ниже, но, конечно, он  широко (порой слишком) применяется  законодателями субъектов РФ. Например, конституции некоторых республик  декларируют, что федеральная госслужба находится в ведении Российской Федерации, а госслужба республики — в ведении самой республики. Такая норма имеется, в частности, в Конституции Республики Бурятия (ст. 61, 63).

Законы субъектов  РФ о государственной службе

Как и на федеральном уровне, в субъектах Федерации на базе их основных законов созданы законы о государственной службе. Это  разумно, так как общие положения  законодательного акта любого уровня нуждаются в конкретизации, и  это удобно, так как регламентирует все аспекты госслужбы в одном документе.

 В 1993—1998 гг. законодательные  акты по проблемам госслужбы были приняты более чем в 78 субъектах РФ. Налицо опережающее развитие законодательства этого уровня по сравнению с федеральным. Общее законодательство о госслужбе отнюдь не выигрывает от такого положения вещей: возникают противоречия с нормами федеральных законов, происходит необоснованная дифференциация правового регулирования.

 Есть вещи и посерьезнее — законодательные акты о госслужбе ряда республик предстают как акты суверенных государств: в них нет ссылок на Конституцию РФ и федеральные законы, а сама госслужба регулируется исключительно актами этих республик. В этом смысле в областях и краях дело обстоит значительно лучше — в них указывается, что госслужба этого уровня регулируется как законодательством субъектов РФ, так и федеральным, т. е. подтверждается единство исполнительной власти.

 Удивительно, но нельзя  не признать, что и в этом  случае законодательство более  высокого уровня менее совершенно. Правда, здесь речь идет уже  о качественной, а не о количественной  стороне дела...

 И все же Федеральный  закон о госслужбе существует, и с той поры, как он вступил в силу (а это произошло 3 августа 1995 г.), правовые акты субъектов Федерации имеют общий ориентир и постепенно приводятся в соответствие с ним — тем более что это закреплено в ст. 29 Закона о госслужбе.

 А вообще-то основной  пафос законов о госслужбе субъектов РФ состоит прежде всего в разграничении полномочий. В них ставится задача максимально четко определить, что остается вне пределов ведения Федерации, а значит, в компетенции ее субъектов, найти специфическую проблематику в предметах совместного ведения, четко выявить круг обязанностей, которые возлагают на себя госслужбы субъектов РФ.

 Структура же законов  о госслужбе, как правило, идентична на всех уровнях: общие положения — государственная должность — государственный служащий — прохождение службы — управление ею. В конечном счете это не так важно, главное, чтобы госслужба любой структуры успешно решала в изобилии встающие перед ней профессиональные задачи.

 Проблемы муниципальной службы

Проблема, собственно, в том, что Федеральный закон о госслужбе не включает в состав федерального законодательства нормативные правовые акты о муниципальной службе, хотя таковые и существуют в законодательстве субъектов РФ. Однако федеральная нормативная база правового регулирования муниципальной службы все же существует. Государственной Думой 17 декабря 1997 г. принят Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (одобрен Советом Федерации 24 декабря 1997 г.). Более того, он не является первым и единственным, так как развивает и конкретизирует положения другого Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

 С другой стороны,  не только Закон 1995 г. (в ст. 4, п. 7), но и Конституция РФ (ст. 72 п. "н" и ст. 12) определяли необходимость принятия закона "Об основах муниципальной службы в РФ", так как отнесли регулирование основ муниципальной службы к федеральным полномочиям. Это означает, что Федерация может вводить общие установочные нормы не только для госслужбы субъектов РФ, но и для муниципальной службы.