История государственного управления сферой образования в России

" История государственного  управления сферой образования  в России"

1. История становления органов управления образованием.
2. Законодательные и организационные основы управления сферой образования РФ.
1. Правовые аспекты управления сферой образования в РФ
2. Организационные аспекты управления сферой образования в РФ

3. Государственное управление  в сфере образования.

3.1. Органы управления  в сфере образования

4. Государственно-общественная  система управления образованием

Одна из отличительных  особенностей современной системы образова- ния – переход от государственного к государственно-общественному управлению образованием. Сущность государственно-общественного управления заключается в объединении усилий государства и общества в решении проблем образования, в предоставлении учителям, учащимся, родителям больше прав и свобод в выборе содержания, форм и методов организации образовательного процесса, различных типов образовательных учреждений. При этом человек является не только объектом образования, но и его активным субъектом, самостоятельно совершающим свой выбор из широкого спектра образовательных программ, учебных заведений, форм отношений.

Государственный характер системы образования означает, прежде всего, что в стране проводится единая государственная политика в области образования, зафиксированная в Законе РФ «Об образовании», принятом в 1992–1996 гг.

В соответствии с законом, сфера образования в РФ провозглашается  приоритетной, т.е. успехи России в социально-экономической  и международной сферах связываются  с успехами в системе образования. Приоритетность сферы образования предполагает также первостепенное решение ее материальных, финансовых проблем.

Организационной основой  государственной политики в области  образования является Федеральная  программа развития образования, принимаемая высшим органом законодательной власти – Федеральным собранием РФ на определенный срок. Федеральная программа – это организационно-управлен-ческий проект, содержание которого определяется как общими принципами государственной политики в сфере образования, так и объективными данными проведенного анализа состояния, тенденций и перспектив развития образования.

Поэтому программа содержит три основных раздела: аналитический (освещение состояний и тенденций  развития образования); концептуальный (изложение основных целей, задач, этапов программной деятельности) и организационный (определение основных мероприятий и критерии их эффективности).

Государственный характер управления системой образования закреплен  следующей совокупностью принципов  государственной политики в области образования, сформулированных в Законе РФ «Об образовании»:

• гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития, воспитание гражданственности;

• единство федерального, культурного и образовательного пространства; защита системой образования национальных культур и традиций в условиях многонационального государства;

• общедоступность образования, адаптивность системы образования к уровню и особенностям развития и подготовки обучающихся;

• светский характер образования государственных, муниципальных ОУ;

• свобода и плюрализм в образовании;

• демократический, государственно-общественный характер управления образованием, автономность ОУ.

Государственный характер управления образованием проявляется в соблюдении органами управления государственных гарантий прав граждан на образование независимо от национальности, языка, пола, возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, социального происхождения, места жительства, отношения к религии и убеждений.

Для последовательного  проведения государственной политики в сфере образования в стране создаются государственные органы управления образованием: федеральные (центральные), республиканские, краевые, областные, автономных регионов, муниципальные (местные).

Органы управления на местах проводят государственную политику путем соблюдения государственных  образовательных стандартов, включающих федеральный и национально-региональный компоненты с установлением обязательного минимума содержания образовательных программ, максимального объема учебной нагрузки обучающихся, требований к уровню подготовки выпускников. Задача органов управления образованием состоит не только в формальном обеспечении гарантий на образование, но и создании условий для самоопределения и самореализации личности.

Государственные органы управления образованием – министерства образования, управления образованием в краях, областях, автономных округах  в границах своей компетенции решают вопросы разработки и реализации целевых федеральных и международных программ; разработки государственных образовательных стандартов (ГОС) и установления эквивалентности документов об образовании; государственной аккредитации ОУ; расширения границ общественной аккредитации; аттестации педагогических кадров; определения перечня профессий и специальностей, по которым ведется профессиональная подготовка, а также осуществляют контроль за исполнением законодательства РФ в бюджетной и финансовой дисциплине в системе образования.

Для современного состояния  системы управления образованием наиболее характерен процесс децентрализации, т.е. передача ряда функций и полномочий от высших органов управления низшим, при котором федеральные органы разрабатывают наиболее общие стратегические направления, а региональные и местные органы занимаются решением конкретных финансовых, кадровых, организационных проблем.

1. История становления  органов управления образованием.

Из истории  министерства образования 

Министерства в России ведут свое начало от судебно-административных учреждений - "приказов". Приказы  возникли еще в XV веке в московском государстве. Были приказы, чья власть распространялась на всю страну (Поместный, Посольский, Пушкарский). А были такие, которые управляли сравнительно небольшой территорией или отраслью (не правда ли, напрашиваются некоторые аналогии?). К концу XVII в. приказов насчитывалось 44, но ни один из них еще не отвечал за просвещение нации. При Петре I приказы заменены "коллегиями", заимствованными у Дании и Швеции, со своей иерархией должностных лиц. К этому времени относится появление знаменитого документа - Табели о рангах 1722 г., приведшей в систему все чины империи на всех трех поприщах государственной службы: сухопутной, военно-морской и гражданской. К концу царствования монарха коллегий учреждено 12. И опять об управлении просвещением говорить еще слишком рано, поскольку системы образования в России пока не было. Правда, в 1722 г. Петром учреждена Герольдмейстерская контора, которой вменялось создание учебного заведения ("пока академии исправятся") для детей "знатных и средних дворянских фамилий" для обучения гражданским специальностям. Но эта обязанность так и осталась на бумаге. Далее петровские коллегии были заменены единоличными министерствами, впервые появившимися в 1797 г. И, наконец, официальное учреждение министерства получили в 1802 г. В 1811 г. они были реорганизованы.

Министерство  народного просвещения Российской империи

Впервые как орган  управления образованием учреждено манифестом императора Александра I от 8 сентября 1802 года, и представляло из себя сочетание единоначалия с коллегиальностью. Первым министром народного просвещения Российской империи стал граф Петр Васильевич Завадовский. В ведение министерства входили Императорская академия наук, Российская академия, университеты и другие учебные заведения, типографии, цензура, издание периодических сочинений, народные библиотеки, музеи и различные общества по распространению знаний.

В 1811 г. принято "Общее учреждение министерства", определившее систему отношений его структурных частей между собой и с другими государственными учреждениями. Во главе Министерства стоял министр, который имел заместителя (товарища министра). При министре действовали Совет и Канцелярия. Совет представлял собой совещательный орган из начальников подразделений. Канцелярия Министра служила для связи со всеми подразделениями. В состав министерства входило несколько департаментов (исполнительный аппарат), которые делились на отделения, а те в свою очередь - на столы. Каждый департамент возглавлялся директором. Аппарат министерства был небольшим. Функции коллегии при министре выполняло Главное управление училищ. Состав управления определялся государем; это были чиновники и попечители учебных округов. Управление решало все вопросы административного, хозяйственного, учебного и научного характера. Основные принципы организации Министерства просуществовали до 1917 года. 

В январе 1803 г. были утверждены "Правила народного просвещения". В их основе лежала идея общеобразовательной школы. Учебные заведения делились на 4 разряда: приходские училища, уездные, губернские гимназии и университеты. На территории России устанавливались 6 учебных округов, в каждом из которых было несколько губерний под попечительством одного из членов "высшего правления". Каждая из низших ступеней служила подготовительной к следующей до университета включительно. К этому времени уже существовали 3 университета: Московский, Дерптский (Тарту) и Виленский (Вильнюс). Были готовы С-Петербургский, Казанский и Харьковский. 1804 г. был ознаменован выходом "Устава учебных заведений, подведомых университетам". По Указу 5 ноября 1804г. в каждом губернском городе надо было иметь хотя бы одну гимназию, а в уездном - уездное училище и при нем приходские училища. В стране создается весьма стройная система народного образования, состоящая из 4-х ступеней.

Министерство  Духовных дел и Народного просвещения

Создано осенью 1817 г. и  состояло из двух департаментов, соответственно по духовным делам и по просвещению. Весь аппарат Министерства народного просвещения целиком вошел во вновь созданное учреждение. В 1824 г. был восстановлен прежний порядок заведования делами православной церкви и народного образования, которые снова перешли в компетенцию двух независимых друг от друга инстанций - Синода и Министерства народного просвещения. Весь этот период пришелся на правление князя А. Н. Голицына.

Государственный Комитет по народному образованию

Учрежден в мае 1917 года как совещательный орган при Министерстве народного просвещения (пост министра в то время занимал А. А. Мануйлов) и просуществовал 5 месяцев. В состав Комитета вошли представители всероссийских советов: рабочих и солдатских депутатов, крестьянских депутатов, а также Исполнительного комитета Государственной думы, профсоюзов, студенческих организаций, учительского союза и все товарищи Министра народного образования. Комитет не только мог иметь свое особое мнение по законопроектам, представляемым Министерством во Временное правительство, но и разрабатывать самостоятельные тексты законов. 

В период деятельности Комитета Россия неоднократно переживала политические потрясения. Председателем Комитета по Уставу состоял Министр народного  образования. Полностью поглощенный  в то время занятиями во Временном правительстве. При А. А. Мануйлове работа Комитета и Министерства не стала совместной в полном смысле этого слова. Более того, между двумя ведомствами возник конфликт, совпавший по времени с кризисом всего кабинета министров. Министр Мануйлов и его товарищи были выведены из состава Временного правительства. Два последующих министра, хотя и были ближе к Комитету, столь недолго находились на своем посту, что войти в плодотворное сотрудничество не успели. С первых дней создания Комитет начал активнейшую работу по подготовке реформирования российского образования, имея целью начать новый учебный год, коренным образом изменив отживший школьный строй. За такой краткий период деятельности Комитетом было разработано свыше 40 отдельных законопроектов. Но лишь один из них обрел силу закона: о передаче начальных училищ органам местного самоуправления. Переворот 25 октября прервал работу Комитета именно в тот момент, когда она вошла в нормальную колею.

Народный комиссариат  просвещения (Наркомпрос)

Учрежден на II Всероссийском Съезде Советов рабочих и солдатских депутатов в дни октябрьского переворота. Первым Наркомом просвещения России стал А. В. Луначарский. Первые несколько месяцев сотрудники этого ведомства работали в комнатах 1 этажа Зимнего дворца, а с 1918 г. обосновались в Москве. С самого начала своей деятельности Наркомпрос провозгласил утопический проект немедленного создания всесторонне развитой гармонической личности. Совершенно очевидно, что при всех усилиях ни средств, ни сил измученной России на культурный подъем населения первой в мире Социалистической Республики не хватало. И тем не менее, большинство основных задач в сфере просвещения широких масс населения и коренной перестройки всей системы образования было выполнено. Чего стоят сообщенные Сталиным в 1934 г. на Съезде партии цифры: процент грамотности в стране всего за 3 года (1930-1933) возрос с 67% до 90%, а количество учащихся школ за 7 лет удвоилось, на всей территории страны введено всеобщее обязательное начальное образование.  
 
Управление Наркомпросом возлагалось на Коллегию в составе Наркома, его заместителя и 5 членов. Уже в 1918 г. стала оформляться иерархическая региональная структура управления образованием страны. В каждой области, губернии, уезде и волости созданы Отделы (ОНО) и Советы народного образования. При этом столичные города приравнивались к губерниям. ОНО ведали дошкольным, школьным и внешкольным образованием на местах, за исключением высшего. Советы же играли роль контрольно-совещательных органов при ОНО. В декабре 1917 г. дело воспитания и образования из духовного ведомства было передано в ведение Наркомпроса, а в январе 1918 г. последовал Декрет СНК "Об отделении церкви от государства и школы от церкви". Преподавание религиозных вероучений во всех типах учебных заведений было запрещено. Хотя частным образом получать такие знания не возбранялось.

В 1933 г. Наркомпрос был  коренным образом перестроен, особенно в отношении управления начальной  и средней школой. Внутри него выделились специальные органы для дифференцированного руководства отдельными типами школ - начальной, средней и высшей (университетами и специальными педагогическими), а также школ для взрослых. В 1936 г. для этого созданы специальные управления. К середине 30 -х годов, после закрепления образования СССР в Конституции 1924 г. и утверждения приоритета союзного законодательства над республиканским в Сталинской конституции 1936 г. наркомпросы существовали уже во всех союзных и автономных республиках, а ОНО - при всех исполнительных комитетах областных, окружных, районных и городских советов депутатов трудящихся. Наркомпрос же принадлежал к группе республиканских наркоматов. В 1938 г. Наркомпрос состоял уже из 22-х управлений и отделов. При этом вузы находились в ведении и других наркомпросов.

Государственная Комиссия по народному образованию

Ставший по назначению большевиков  сразу после переворота во главе  Министерства народного просвещения  Народный комиссар по просвещению А. В. Луначарский 9 ноября 1917 г. учредил  Государственную Комиссию по народному образованию, которую сам и возглавил. Незадолго до этого Луначарский вошел в состав Государственного Комитета по народному образованию в качестве представителя от Всероссийской организации профсоюзов. Все функции Министра народного просвещения и его товарищей были возложены на вновь образованную Комиссию. Комиссия состояла из 15 отделов, наименование которых представляет бесспорный интерес для современников.

Вот они:

1. Отдел по введению всеобщей грамотности
2. Отдел автономных высших учебных заведений
3. Отдел министерских учебных заведений
4. Отдел муниципальных учебных заведений
5. Отдел дошкольного воспитания и помощи детям
6. Отдел внешкольного образования
7. Отдел помощи самостоятельным классовым просветительным организациям
8. Отдел научный
9. Отдел искусств
10. Отдел финансовый
11. Отдел статистики и экспериментальной педагогики.
12. Отдел технических школ и политехнического образования.
13. Отдел по подготовке преподавательского персонала.
14. Отдел школьной медицины и гигиены.
15. Отдел школьного строительства

Основной задачей Комиссии было добиться в кратчайший срок всеобщей грамотности путем организации сети школ.

Главный комитет  профессионального образования (Главпрофобр)

Создан в 1920 г. после  принятия декрета СНК РСФСР "О  мерах по распространению профессионально-технических  знаний" (1919 г.). Целью работы было связать сеть профессиональных школ, курсов и т.д. с хозяйственной деятельностью страны, в которой ощущалась острая необходимость в квалифицированной рабочей силе. Вновь образованный Комитет заменил Секцию профессионально-технического образования Наркомпроса, и имел теперь собственную смету и право самостоятельного распоряжения кредитами. Во главе комитета стоял О. Ю Шмидт. Председателем Коллегии Комитета состоял нарком просвещения. Главпрофобр с первых дней взял курс на "героическое направление" - обучение прежде всего рабочим профессиям по разнарядке ВСНХ с последующим распределением выпускников школ Государственным комитетом труда. Главпрофобру было поручено руководство всем профессиональным образованием в стране и объединение работы в этом направлении отдельных ведомств и организаций.

Всесоюзный  комитет по высшей школе при Совнаркоме СССР

В год принятия Конституции  СССР 1936 г. существовавший с 1933 г. Всесоюзный комитет по высшему техническому образованию был упразднен. Взамен его 21 мая 1936 г. постановлением ЦИК образован Всесоюзный комитет по высшей школе при СНК СССР. На Комитет по высшей школе возлагалось руководство всеми вузами страны, независимо от их подведомственности, за исключением военных учебных заведений и тех, которые были в ведении Всесоюзного Комитета по делам искусств. Комитет обязан был определять смету расходов на содержание вузов по республикам и наркоматам СССР, устанавливать количество и типы вузов, утверждать типовые учебные планы и программы, планы распределения выпускников высшей школы между ведомствами СССР и союзными республиками, утверждать директоров вузов, а также их преподавателей в званиях профессора и доцента. При председателе ВК был образован Совет представителей союзных и республиканских наркоматов и учреждений, в ведении которых находились соответствующие высшие учебные заведения.  

Государственный комитет СССР по профессионально-техническому образованию

Образован по Конституции 1936 г., преобразован из Главпрофобра, в  разных формах просуществовал до распада СССР. Государственный комитет по профессионально-техническому образованию cоздан на основании постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 11 июля 1959 "Об улучшении руководства профессионально-техническим образованием в СССР" взамен Главного управления трудовых резервов при Совете Министров СССР. До 1963 назывался Государственный Комитет Совета Министров СССР по профессионально-техническому образованию.  
 
Государственный комитет оказывает методическую помощь союзным республикам в организации и совершенствовании учебного процесса в профессионально-технических училищах и в подготовке квалифицированных рабочих непосредственно на предприятиях, изучает состояние профессионально-технического образования и разрабатывает мероприятия по дальнейшему его улучшению. С участием союзных республик составляет учебные программы, обеспечивает издание учебников, изготовление учебных и наглядных пособий для всех видов профессионально-технического образования; разрабатывает типовые нормы материального обеспечения учащихся, оснащения оборудованием, инструментом и инвентарём учебно-производственных мастерских, лабораторий и кабинетов профессионально-технических учебных заведений; утверждает по согласованию с Государственными комитетами по вопросам труда и заработной платы и Советами Министров союзных республик перечень профессий, по которым осуществляется подготовка квалифицированных рабочих в профессионально-технических училищах, средних школах с производственным обучением и непосредственно на предприятиях. По согласованию с Советами Министров союзных республик комитет утверждает задания по подготовке квалифицированных рабочих по профессиям для других союзных республик, а также предприятий и организаций союзного подчинения; проводит изучение, научное обобщение и распространение отечественного и зарубежного опыта; осуществляет внешние связи в области профессионально-технического образования. В ведении комитета находятся: журналы "Профессионально-техническое образование" и "Знание-сила", Центральный учебно-методический кабинет, Всесоюзный трест учебно-наглядных пособий с его производственными предприятиями и павильон "Трудовые резервы" Выставки достижений народного хозяйства СССР.

Министерство  просвещения РСФСР (1946 - 1989 г.г.)  
(включало в себя Главное управление высших учебных заведений)

Министерства  Высшего образования СССР (1946 -1988 г.г.)

Оба министерства ведут  свое начало с 1946 г. В 1946 г. система государственного управления страны коренным образом  изменилась: на смену наркоматам пришли министерства, а народные комиссары стали именоваться министрами. Всесоюзный комитет по высшей школе превратился в Министерство высшего образования СССР. Его руководителем до 1951 г. оставался С. В. Кафтанов. Все наркомпросы союзных республик, в том числе и РСФСР, были преобразованы в министерства просвещения. Управление образованием в стране стало приобретать сложную разветвленную структуру. Появились отдельные органы управления высшим и средним образованием, причем как на союзном, так и на республиканском уровнях. Два упомянутых министерства были первыми в целой веренице мер по реорганизации системы управления образованием. Дальше появление новых министерств и ведомств отражено в хронологическом порядке без разделения их на союзные, союзно-республиканские и республиканские.

Министерство высшего и среднего специального образования РСФСР (1959 - 1989 гг.) 

Минвуз СССР , центральный  орган государственного управления высшей и средней специальной  школой в 1946-1988. Учреждено как Министерство высшего образования СССР. В 1959 преобразовано в союзно-республиканское министерство под названием Министерство высшего и среднего специального образования. Предшественники: Главное управление по высшей школе при ВСНХ СССР (1928), Всесоюзный комитет по высшей технической школе (1932), Всесоюзный комитет по делам высшей школы при СНК СССР (1936- 1946; с 1937 осуществлял общее методическое руководство и системой средних специальных учебных заведений). Основными задачами Минвуза СССР были:

• развитие и совершенствование системы высшего и среднего специального образования, разработка основных показателей по перспективному и текущему планированию отрасли;
• издание общих учебно-методических материалов по высшему и среднему специальному образованию и координация действий союзных республик в подготовке квалифицированных специалистов;
• развитие научно-исследовательских работ в высшей школе;
• подготовка и повышение квалификации научо-педагогических кадров и их аттестация
• осуществление международных связей в области высшего и среднего специального образования

Министерство просвещения СССР (1964 - 1988 гг.)

Центральный орган государственного управления в области общего среднего образования, дошкольного и внешкольного воспитания, подготовки и повышения  квалификации педагогических кадров. Действовало в 1966-88 как союзно-республиканское министерство. Основные задачи: разработка и проведение мероприятий по совершенствованию системы школьного образования, определение содержания общего среднего образования, трудовой и допрофессиональной подготовки учащихся школ; развитие педагогической науки; совершенствование учебных планов и программ для средней общеобразовательной школы по основам наук, подготовка и издание на их базе учебников и др. При министерстве состояли Академия педагогических наук СССР, Учёный методический и другие советы, в т. ч. действовавшие на общественных началах, а также Центральная детская экскурсионно-туристическая станция. 

В области общего образования  и воспитания детей и молодёжи министерство координировало деятельность других министерств и ведомств СССР; тесные контакты поддерживались с Министерством высшего и среднего специального образования, в систему которого входили некоторые педагогические институты и училища, и с Госпрофобром СССР. В министерстве был учреждён Совет по вопросам средней общеобразовательной школы. Официальное издание - "Бюллетень нормативных актов..." (с 1980). Органом министерства и ЦК профсоюза работников просвещения, высшей школы и научных учреждений была "Учительская газета" (выходит с 1924). Министерство издавало журнал "Народное образование" (совместно с Министерством просвещения РСФСР; выходил с 1946), отраслевые педагогические и предметные научно-методические журналы. Министры: 1966-84 - М. А. Прокофьев, 1984-88 - С. Г. Щербаков. Министерствово упразднено в марте 1988 с созданием Государственного комитета СССР по народному образованию. 

Министерство  народного образования РСФСР (1988 - 1991 гг.) Государственный комитет  СССР по народному образованию (1988 - 1991 гг.)  
(Госкомобразования)

Образован путем слияния  в одно министерство двух министерств: Министерства высшего образования СССР и Министерства просвещения СССР. Все время существования этого комитета его плодотворно возглавлял Геннадий Алексеевич Ягодин.

Государственный комитет РСФСР по делам науки  и высшей школы

Образован в 1991 г. с полномочиями осуществлять проведение государственной политики в области науки и технического прогресса на территории РСФСР. Возглавил Комитет Н. Г. Малышев. В ноябре этого же года только что образованный комитет был преобразован в Министерство науки, высшей школы и технической политики России.  
 
После распада СССР в ноябре 1991 г. Указом первого Президента Российской Федерации центральные органы государственного управления РСФСР были реорганизованы. Появились новые министерства, ведающие образованием:

Министерство  науки, высшей школы и технической  политики РСФСР (1991 - 1993 гг.)

Стало правопреемником  Государственного комитета СССР по науке  и технике, а также Государственного комитета СССР по народному образованию  в части высшей школы. Министром был назначен Борис Георгиевич Салтыков. Данное министерство в феврале 1993 г. преобразовано в Министерство науки и технической политики Российской Федерации.

Министерство  образования РСФСР (1991 -1995 гг.)

Стало правопреемником  Государственного комитета СССР по народному образованию в части общего и профессионального образования, средних специальных учебных заведений.

Комитет по высшей школе  министерства науки, высшей школы и  технической политики Российской Федерации (1992 - 1993 г.г.) 
Правоприемник Государственного комитета РСФСР по делам науки и высшей школы и Государственного комитета СССР по народному образованию (в части высшей школы Российской Федерации).  
Государственный комитет Российской Федерации по высшему образованию (Госкомвуз России) (1993 - 1996 г.г.) 
Образован путем выделения из Министерства науки, высшей школы и технической политики РСФСР. В отличие от предыдущего, это уже был самостоятельный орган управления высшей школой России. Являлся федеральным органом исполнительной власти. 

Министерство общего и профессионального образования Российской Федерации (август 1996 - май 1999 гг.) 
Создано при формировании второго правительства В. Черномырдина путем объединения Госкомвуза России и Министерства образования Российской Федерации.  
Министерство образования Российской Федерации (Минобразование Российской Федерации) (май 1999 г. - по настоящее время)  
Является федеральным органом исполнительной власти. Положение о Министерстве утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2000 г. N 258. 

Как видно из приведенных  материалов, российское управление образованием за почти 200-летний период проделало  сложный путь. В настоящее время  усилия по организации просвещения  в Российской Федерации сосредоточены  в руках одного министерства.

2.Законодательные  и организационные основы управления  сферой образования РФ.

3. Правовые аспекты управления сферой образования в РФ

Система образования в Российской Федерации - одна из подсистем общества, имеющая свою внутреннюю организацию  и функциональную связь с другими социальными системами.

Как и любая социальная система, система образования нуждается  в упорядочении своей организации, в наличии управляющих органов, которые, в свою очередь, тоже образуют самостоятельную систему управления, имеющую по форме внешнее обособление (с учетом специфики форм и методов управления). Внутренне же, содержательно обе системы находятся в диалектическом единстве, имея единые цели своего функционирования.