История возникновения и развитие казначейского дела в РФ

Содержание: 

Введение 

    Россия  располагает огромными богатствами. Национальное богатство государства требует не только организации и осуществления работы по его приращению, но и правильного его использования, сохранности и хорошо организованного управления и контроля.

    С давних времен функция исполнения бюджета  государства являлась важнейшим элементом управления страной, мощным рычагом воздействия на социально-экономические процессы. В России рациональное управление государственными финансами приобрело большое значение по мере перехода экономики страны к рыночным отношениям.

    Успешное  развитие экономики страны, понимаемой в широком смысле, как дальнейшее поступательное развитие общества с целью совершенствования существующей бюджетной системы эволюционным или революционным путем, предполагает в качестве обязательного элемента - наличие институциональной основы преобразований в бюджетной сфере. Такой институциональной основой управления общественными финансами в России являются Министерство финансов и Федеральное казначейство. Анализ государственного финансового устройства в различных странах показывает, что при реализации бюджетной политики казначейства, как правило, играют активную роль.

    В 1992 году Президент Российской Федерации издал указ, в котором была высказана политическая воля на восстановление в России существовавшего ранее института казначейства – института, который, непосредственно находясь в системе органов федеральной исполнительной власти, занимается исполнением федерального бюджета. Осознание необходимости воссоздания казначейства пришло не сразу. Не сразу удалось подойти к пониманию того, какая модель исполнения бюджета предпочтительнее для Российской Федерации - банковская или казначейская.

    Международный опыт и практика функционирования отечественной финансовой системы дали практически безальтернативное решение в сложившейся ситуации - решение об организации в Министерстве финансов Российской Федерации системы органов федерального казначейства и о переводе федерального бюджета на казначейскую систему исполнения, как первого этапа по установлению контроля Правительства РФ за государственными финансами.

    Таким образом, цель создания органов казначейства - обеспечить бесперебойным финансированием бюджетную сферу и государственный контроль исполнения бюджета, что обрело в настоящее время актуальность.

    Данная  работа позволяет проследить историю  создания казначейской системы государственного управления финансами в России, ее совершенствование и развитие. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1. История возникновения казначейской системы в России

    Для России слово «казначейство» не ново, и родилась эта структура не по задумке какого-нибудь мудрого современного политика или экономиста. Казначейство в России прошло длинный и сложный путь эволюции. И поэтому, начав говорить о казначействе, нельзя не коснуться его истории: истоков развития, причин упразднения, а впоследствии и возрождения этой системы.   История создания казначейства уходит своими корнями в далекое прошлое и совпадает с началом процесса образования Русского централизованного государства. В XV веке появилась должность казначея-хранителя великокняжеской казны и архива. При казначее в 1558 году было образовано первое государственное экономическое учреждение – Казна, в которой вели делопроизводство должностные лица – дьяки и подьячие. Первым известным общегосударственным бюджетом явилась роспись доходов и расходов за 1679-1680гг. Она составляла чуть более 1 млн. рублей.

    В период царствования Петра I (1682-1725 гг.) старые приказы не противоречили требованиям его реформ. Но к тому времени они обветшали, в их деятельности проявлялись бесконтрольность и произвол. Поэтому Петр I отдал предпочтение коллегиальному началу в управлении, которое он наблюдал в соседних европейских государствах. Он распустил Боярскую Думу и 22 февраля 1711 года образовал первую коллегиальную организацию на Руси – Сенат. Одну из главнейших забот его составляли финансы, т.е. государственные доходы и расходы, новые налоги, монетное дело, а также устройство всех видов торговли и промышленности. Вместе с тем необходимо отметить, что Сенат как высший орган финансового и бюджетного управления располагал неудовлетворительными подчиненными органами. При Сенате состояли Расправная палата и счетная Ближняя канцелярия. Главная обязанность Сената была «денег возможно сбирать» и определять необходимые расходы.

    В начале ХVIIIв. В России была сформирована финансовая система. Расширение функций государства требовало прочной и постоянной финансовой базы. Для приема, хранения и выдачи казенных сумм были учреждены казначейства. В период правления Екатерины II были предприняты решительные меры по упорядочению управления государственными финансами и страной в целом. В 1775 г. были учреждены Казенные палаты в губерниях и введена должность уездного казначея, в число обязанностей которого входили прием и хранение всех казенных доходов своего уезда, наблюдение за своевременным поступлением доходов в бюджет и расходованием средств в пределах предусмотренных для губерний ассигнований, составление ведомости доходов и расходов, ревизия отчетности. При Екатерине II заведование казначейской частью поручено было прямо Генерал - Прокурору князю Вяземскому. Это положило начало сосредоточению государственных доходов и расходов в одном ведомстве. Объединение в руках Генерал - Прокурора общего надзора за государственными доходами и расходами дало возможность установить более правильную финансовую систему. Генерал-Прокурор ежегодно представлял на утверждение Императрицы табели о государственных доходах, расходах и остатках. В конце года он представлял ведомости по доходам, расходам, недоимкам и подробный доклад с обоснованием каждой суммы, т.е. исполнение государственной росписи.

    Таким образом, жизнь и объективное  развитие экономики и государственного строительства подвели к необходимости создания таких органов, как Государственное казначейство и Министерство финансов. У истоков образования этих органов стояли неординарные люди, во многом определившие их становление и развитие. В период реформ, проводимых императором Павлом I (конец XVIII в.), была введена должность Государственного Казначея, которая обособляется от должности Генерал - Прокурора. Первым Государственным казначеем Российской империи согласно высочайшему именному указу императора Павла I от 4 декабря 1796 года, был назначен граф  Алексей Иванович Васильев. За время заведования Государственным казначейством было издано много работ. Особого упоминания заслуживают труды по упорядочению составления смет доходов и расходов и отчетов по казначейству, а также устройство бухгалтерии по этой части. Преобразования, проводимые Павлом I, повлекли за собой значительное сокращение штатов многих учреждений, однако органы казначейства оставались без изменения, что свидетельствует о той роли и значении, которое придавал Павел I этому органу. Таким образом, важнейшим направлением реформ Павла I стала попытка реорганизовать управление государством, придав ему больше централизации, а, следовательно, управляемости страной из единого центра.

    Император Александр I в начале XIX века внес в финансовую систему государства кардинальные изменения. В 1802 году подписан манифест «Об учреждении министерств». Это стало началом министерской реформы. В Российской империи была подготовлена и установлена новая современная система государственных органов исполнительной власти - Россия перешла от коллегиального управления к министерскому, в результате чего и было создано Министерство финансов. Ведомство Государственного Казначея было включено в состав Министерства финансов под названием Государственного Казначейства. В 1810 году последовательно издаются два манифеста о преобразованиях в центральном управлении государственными делами и уточнении функций министерств. В результате этих преобразований Государственный Казначей являлся исполнителем государственной росписи. Министр финансов в конце каждого года составлял роспись доходов и расходов и отсылал в Государственное Казначейство для его исполнения. В 1811 году был учрежден Государственный Контроль.

    Таким образом, высшее управление финансов было разделено на три отдела: источники доходов поручены Министерству финансов, движение сумм - Государственному казначейству, проверка счетов - Государственному контролю. Рассмотрение государственной росписи и обсуждение чрезвычайных финансовых мер с 1810 года поручены Государственному Совету.

    В 1821 году был учрежден Департамент государственного казначейства и все казначеи с их функциями были переданы в ведение этого Департамента. Именно эту дату можно считать датой рождения Казначейства России. На Указе об учреждении Департамента государственного казначейства от 2 февраля 1821 года имеется надпись: «На подлинном написано собственною ЕГО ИМПЕРАТОРСКОГО ВЕЛИЧЕСТВА рукою такое: Быть по сему. АЛЕКСАНДР».

    Вместе  с тем, войны и нестабильная обстановка в стране требовали привлечения дополнительных финансовых средств, напряженной работы со стороны финансовых ведомств и их руководителей. Была проделана большая созидательная работа по разработке бюджетного устройства государства.

    В 1830 г. было утверждено Положение об отчетности по Министерству финансов с парадоксальными условиями: «генеральный кассовый отчет» представлялся Департаментом Государственного казначейства Государственному контролеру «не позднее как в течение третьего года после того, за который дается отчет». Столь продолжительный срок представления отчета лишал сам отчет всякого смысла. Характерным в этот период был хронический дефицит бюджета. С одной стороны, это было связано с ростом военных расходов (войны с Персией, Турцией), военные действия, связанные с подавлением восстания в Польше, Крымская война. С другой стороны, наблюдалась дезорганизация и децентрализация государственных финансов при проведении реформ. Денежная реформа 1839-1843 гг. показала, например, что правительство пыталось одновременно упорядочить денежное обращение и максимально использовать внешние займы и денежную эмиссию.

    С приходом к власти Императора Александра II (1855-1881гг.) произошли коренные изменения в жизни страны, повлекшие за собой и финансовые преобразования. Началом реформы в бюджетном, кассовом и ревизионном деле следует считать 1858 год - это начало разработки бюджетного законодательства, которое продолжалось более трех лет. В мае 1862 года были утверждены "Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет Министерств и Главных Управлений». Новая система включала в себя три главных положения: а) государственная роспись представляет собой свод всех доходов и расходов за исключением специальных, б) все государственные доходы сосредотачиваются в кассах Министерства Финансов, которые производят расходы напрямую кредиторам, в) проверка доходов и расходов осуществляется по подлинным документам. В этом же году было принято решение о всеобщей гласности сведений государственной росписи доходов и расходов. В период царствования Императора Александра II была поставлена задача ввести единство кассы. Кассы Министерства финансов должны были, с одной стороны, соединить все поступающие государственные доходы, с другой - производить государственные расходы, непосредственно выдавая их прямым кредиторам казны. В 1864 году единство кассы было введено в 12 губерниях, а в 1866 году - повсеместно. Это выразилось в том, что все кассы Министерства Финансов были подразделены на доходные и расходные. К доходным отнесены все казначейства в уездных и губернских городах, а также кассы специальных сборщиков. К расходным кассам - Главное казначейство в Санкт- Петербурге, касса Комиссии погашения долгов и расходные отделы губернских казначейств.

    В 1872 году была издана единая для всех казначейств России Инструкция, в которой содержались правила: о порядке приема казначействами разного рода монет и кредитных бумаг и пересылке сумм казначействами; о выплате пенсий и пособий как единовременных, так и постоянных; выдаче казначействами процентов по ценным бумагам. Изменения в организации казначейств заключалось в том, что они были освобождены от ведения сметного счетоводства по приходу сумм государственных доходов. Таким образом, в тот период казначейства представляли собой центральные кассы, в которых сосредотачивались получаемые из уездных казначейств доходы для передачи их в Государственный банк на текущий счет Департамента государственного казначейства.

    В эпоху Александра III резко возросли штаты и изменилась структура казначейств, что было вызвано увеличением не только общего числа приходно-расходных статей, но и числа отдельных счетов в бухгалтерских книгах казначейств. В связи с введением новых операций и усложнением счетоводства значительно возросла отчетность. Казначейства в этих условиях с трудом справлялись со своими обязанностями.

    В 1892 году пост Министра финансов занял  С.Ю.Витте, выдающийся деятель и реформатор. Во времена, когда министрами были Вышнеградский И.А. (1887-1892гг.) и Витте С.Ю.(1892-1903гг.), был принят ряд энергичных мер для развития отечественной промышленности. Для этой цели служил протекционистский таможенный тариф, принятый в 1891 году. В 1897 году Витте осуществил денежную реформу, введя в России золотую валюту. В деле увеличения государственных доходов огромную роль сыграла казенная винная монополия, которая в начале XX века ежегодно давала казне около 500 млн. рублей. Под руководством Витте С.Ю. был разработан и законодательно закреплен порядок составления и рассмотрения государственной росписи, неукоснительно выполнявшийся всеми министерствами и ведомствами Российской империи, что позволяло Государственному казначейству эффективно выполнять возложенные на него функции. Важной особенностью этого порядка являлось то, что рассмотрение государственной росписи должно было быть закончено к 1 декабря года, предшествующего новому бюджетному году. А если она к этому времени не утверждалась, то в силу вступала роспись предшествующего года. Условиями, обеспечивающими четкую и эффективную работу Департамента Государственного Казначейства в эти годы, являлась хорошо обработанная нормативно-правовая база, основанная на «Правилах счетоводства казначейства», «Инструкциях казначействам», «Счетных уставах». Некоторые из этих документов не утратили актуальности, значимости и сегодня.

    В 1900 году в России насчитывалось 728 уездных  казначейств. Они состояли в ведомстве  Департамента государственного казначейства и подчинялись Казенным палатам. Управление казначейством было построено по принципу единоначалия. Исполнительная власть в казначействах принадлежала казначею. Он осуществлял надзор за деятельностью чинов казначейства, нес ответственность за сохранность денежных средств и имущества, за исполнением казначейством своих функций и своевременностью представления отчетности. Ежемесячно в казначействах проводились плановые ревизии, кроме того, проводились внезапные ревизии. И те, и другие оформлялись актами. Нормальной работе Департамента государственного казначейства и связанных с ним подразделений способствовало законодательное закрепление и неукоснительное выполнение всеми министерствами и ведомствами порядка составления и рассмотрения государственной росписи доходов и расходов. В 1917 году Департамент Государственного казначейства был основным в системе Министерства финансов. Казначейство выполняло следующие функции: устанавливало бюджет для каждого уезда, ведало составлением и рассылкой окладных листов, продажей государственных бланков и гербовой бумаги, взысканием штрафов и недоимок, выдачей пенсий и пособий, выдачей кормовых денег арестантам, ведением отчетности по государственным доходам и расходам, земским сбором, выдачей паспортов, ведением следственных дел о чиновниках отделения и уездных казначейств и дел по недоимкам, а также взысканиям и штрафам. Революцией 1917 г. было завершено казначейское исполнение государственного бюджета. Постановлением Правительства в октябре 1918 г. все кассовые операции по исполнению бюджета были возложены на Народный банк. Департамент государственного казначейства и его местные органы присоединились к учреждениям Народного банка, образовав там сметный отдел. Завершился этот процесс в 1926 году. С этого времени в России устанавливается банковская система кассового исполнения бюджета, которая просуществовала свыше 60 лет.

    История Брянского края тесно вплетена в  историю государства Российского. То же можно сказать и об истории  создания и развития казначейства на Брянщине. До 1780г. Брянская область территориально относилась к Орловской и Черниговской губерниям. Указом Екатерины II «Об учреждении Орловского наместничества» от 05.09.1778г. в состав Орловской губернии вошли Брянский, Карачевский, Севский и Трубчевский уезды. Указом Александра I «Об учреждении губерний малороссийских - Черниговской и Полтавской» от 27.02.1802г. в состав Черниговской губернии вошли Мглинский, Новозыбковский, Стародубский и Суражский уезды. Первые архивные данные о работе уездных казначейств на Брянщине датируются 1744 годом. Одним из первых казначеев Брянского уезда был Таропченков Евграф Иванович 1777 года рождения. 10 сентября 1818г. он был назначен на должность казначея в чине губернского секретаря 12 класса, а уволен с должности губернского казначея в 1841г. в чине коллежского асессора, присвоенного ему 26 ноября 1837 г. С созданием в 1885 году сберегательных касс при Брянском уездном казначействе также была создана сберкасса, руководителем которой стал коллежский советник Н.В.Азбукин. С 1916г. Казначеем Брянского уезда был Грудинский Владимир Александрович. В те годы казначейство располагалось в Брянске на улице Петропаловской (ныне проспект Ленина), в собственном доме.

    Таким образом, в историю развития казначейства как институционального органа финансовой системы и в историю функционирования казначейской системы исполнения бюджета России была вписана значительная страница. Именно в этот период сформировалась единая централизованная трехзвенная система казначейских органов, был внедрен принцип единства кассы и были разработаны и применены казначейские технологии исполнения бюджетов, которые после существенного обновления нашли свое отражение в современных бюджетных технологиях. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2. Становление и современный этап развития казначейской   системы

    Казначейская  система России сегодня- это система, которая оказывает услуги участникам бюджетного процесса, проводит платежи сектора государственного управления. Ее основной задачей является обеспечение нормального функционирования единого счета бюджета и лицевых счетов бюджетополучателей. Казначейскую систему сегодня можно назвать транспортной системой для доведения до каждого участника бюджетного процесса распоряжений главного распорядителя средств (относительно лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования). И, наконец, это система, которая позволяет через свою систему регистрации операций представлять информацию об исполнении бюджета. В СССР до перестройки эти функции выполнял Госбанк СССР в соответствии с Инструкцией № 27 о кассовом исполнении бюджета СССР и входящих в него республик. В ней было определено, что Госбанк  регистрирует операции по поступлению средств, распределяет доходы по уровням бюджетов, по нормативам, установленным законом, и дает информацию об исполнении бюджетов по символам (сейчас – это коды бюджетной классификации) нарастающим итогом. Фактически эти функции, которые выполняли раньше расчетно-кассовые центры Госбанка СССР в части кассового обслуживания счетов бюджетов, выполняет в настоящее время система федерального казначейства с добавлением ряда вопросов, связанных с доведением до участников бюджетного процесса административных решений собственника (прежде всего, это лимиты бюджетных обязательств). Строгость бюджетной системы, закона о бюджете, закона о бюджетной классификации в этот  период нивелировалась необязательностью их исполнения. Деньги переводились на счет бюджетного учреждения в банке, дальше бюджетное учреждение свободно и фактически бесконтрольно ими распоряжалось в отсутствии предварительного и текущего контроля.

    Достоверная информация о том, что происходило на самом деле (насколько несовершенна была эта система, насколько она была жесткой и неэффективной) в законодательные органы власти фактически не поступала. В результате все это приводило к тому, что учреждение или не могло выполнять свои функции, или сдерживало инициативу (если это учреждение активно занималось на рынке предоставлением услуг). Бюджетная классификация, в свою очередь, порождала массу противоречий.

    Федеральное казначейство на этапе своего становления выполнило возложенные на него функции органа, отвечающего за исполнение бюджета, и предоставило органам законодательной и исполнительной власти достоверную информацию о состоянии дел с исполнением бюджета, тем самым, приблизив их к пониманию необходимости бюджетных реформ.

    Экономику СССР в период 1980-1990-х характеризовал системный кризис, в рамках которого проявились: структурный, бюджетный, финансовый, платежный, банковский кризисы. Кризис охватил все сферы финансов, а по глубине своего проявления он особенно болезненно проявился в бюджетной сфере. Именно бюджетный кризис стал основным фактором и компонентом финансового кризиса. Хроническая проблема недобора налогов и дефицита федерального бюджета особенно обострилась во второй половине 90-х гг. Покрытие дефицита краткосрочными налоговыми обязательствами государства, которые оседали либо в отечественных банках, либо у иностранных держателей, создало долговую пирамиду. В реальном секторе экономики наблюдался резкий спад производства, который, в свою очередь, привел к значительному снижению налоговых поступлений в бюджетную систему.

    Наблюдалась тенденция неуправляемости и  бесконтрольности сферы финансовых отношений.

    Основной  фактор проявления непрозрачности и  плохой управляемости бюджетных потоков - бесконтрольное использование государственных денежных средств и разрастание теневого сектора экономики, - стал реальной угрозой безопасности государства. По оценкам правоохранительных органов, ежемесячно из России незаконно «утекало» от 1,5 до 3 млрд. дол. Для России бегство отечественных капиталов (в виде прироста остатков средств на корреспондентских счетах в банках за границей, кредитования оффшорных банков и фирм, невозвращения экспортной выручки, завышения платежей по импорту) имело разрушительные последствия.

    Одновременно  платежный баланс России сильно пострадал  от падения  мировых цен на нефть, алюминий, стальной прокат и некоторые другие экспортные товары.

    В таких условиях ЦБ РФ отказался от поддержания стабильности курса рубля, перешел к свободному «рыночному плаванию», что привело к девальвации рубля к концу 1998 г. почти в 4 раза.

    Таким образом, трансформационный переход  России к экономике рыночного  типа осуществлялся преимущественно  методом «проб и ошибок». Произвол в формировании государственного бюджета административно-командными методами в сочетании с бесконтрольностью его распределения и использования, правовой вакуум, породивший не только мощную теневую экономику, но и стремительное разрастание коррупции, привели к полной неуправляемости бюджетных потоков и форм их движения в рамках бюджетов различного уровня бюджетной системы и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Именно в этот период отчетливо проявилась необходимость реформирования экономики, ее финансов.

    Вопросы бюджетной политики государства в это время были в центре внимания общества (населения, политиков, органов власти), т.к. в любой стране бюджет - это форма выражения существа государственной власти, а процесс его исполнения наглядно демонстрирует ее настоящий характер.

    К середине 1992 г. страна пришла к состоянию, когда исполнение федерального бюджета практически вышло из-под контроля Правительства РФ. Задержки в перечислении налогов и сборов на счета Министерства финансов РФ, а также в представлении отчетности о них были нормой в работе многих банков, включая Центральный банк РФ (Банк России). Последний, в свою очередь, практически потерял контроль над счетами бюджетных учреждений, которые в погоне за доходностью стали переводить свои счета в коммерческие банки.

    Именно  с 1992 года начинается современный этап развития органов Федерального Казначейства. Именно тогда возникла необходимость в создании отдельной финансовой структуры, способной одновременно и исполнять, и контролировать федеральный бюджет, а также обеспечивать прозрачность движения государственных средств. По мнению специалистов, цель создания органов казначейства - обеспечить бесперебойным финансированием бюджетную сферу и государственный контроль исполнения бюджета. В 1992 году был издан Указ Президента РФ от 08.12.1992г. № 1556 «О Федеральном казначействе». Органы федерального казначейства наделялись следующими функциями:

- организация  исполнения бюджета;

- управление  средствами на счетах органов  казначейства;

- сбор, обработка и анализ информации  о состоянии государственных финансов;

- осуществление  краткосрочного прогнозирования  объема государственных финансов;

-контроль  за исполнением бюджета.

    Управление  федерального Казначейства по Брянской области образовано 23 марта 1993 года в исполнении Указа Президента РФ от 08.12.92г.№ 1556 , что зафиксировано в соответствующем Постановлении администрации Брянской области(№70). С этого времени проведение государственной бюджетной политики, повышение оперативности в финансировании государственных программ по Брянской области, контроль за поступлением, целевым и экономным расходованием средств государственной казны на территории Брянщины осуществляет система органов казначейства, включающая в себя, кроме областного управления, 30 отделений по городам и районам области.

    Первым руководителем УФК по Брянской области был Самотесов Николай Дмитриевич. Под его руководством сформировались и приступили к работе районные и городские отделения. Брянское городское отделение казначейства в 1993г. Возглавил Вохрушенков Анатолий Егорович. Вначале УФК располагалось в арендованном здании по адресу: г.Брянск,ул.Фокина,10. В конце 1994г. Управлением было выкуплено здание по ул. Красноармейской,158, где и находится по настоящее время.

    Отделение по Дятьковскому району УФК по Брянской области было организовано в соответствии с Указом Президента Российской Федерации № 1556 от 08.12.1992  года на основании приказа  Управления федерального казначейства по Брянской области от 28.11.1993 года № 7-П.

    Отделение по Дятьковскому району Управления Федерального казначейства по Брянской области является органом Федерального казначейства и находится в непосредственном подчинении Управления Федерального казначейства по Брянской области. Местонахождение Отделения - Брянская область, г. Дятьково, ул.Ленина д.185.

    В настоящее время действует отделение  на основании Положения об отделении по Дятьковскому району УФК по Брянской области, утвержденного Приказом УФК по Брянской области № 31-П от 30.03.2005 г.

    Отделение реализует в пределах своей компетенции  полномочия и права территориального органа Федерального казначейства, определяемые Бюджетным кодексом Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации о бюджете cyбъекта Российской Федерации, правовыми актами представительного органа местного самоуправления о бюджете муниципального образования, Положением и другими нормативными правовыми актами.