История возникновения местного самоуправления в Германии

1. История возникновения местного самоуправления в Германии

Ход развития местного (коммунального) самоуправления в Германии подтверждает двойственность его природы –  как формы самоорганизации граждан, с одной стороны, и как части  системы публичного управления, с  другой. В этой связи эволюция местного самоуправления неразрывно связана  с развитием германской системы  государственного управления в целом  и может быть всесторонне проанализирована только в этом контексте.

Возникновение коммунальных объединений и их развитие в средние  века

На низовом уровне в естественно  исторически сложившихся территориальных  общностях – сельских общинах и городах – общественные дела изначально решались на началах самоуправления. Причем именно германская деревня как “товарищество на основе оседлого земледелия” явилась первой формой коммунального объединения², которое было вызвано необходимостью использовать преимущества соседства для оказания взаимопомощи, а также объединенными усилиями защищать общую родину от иноземных завоевателей. Институциональная организация жизнедеятельности сельского сообщества включала: общее собрание обладающих правом голоса крестьян и выборное должностное лицо – председателя (Vorsteher). На собрании принимались наиболее важные решения (правила общежития, использования и содержания общественного имущества, применения наказания к нарушителям общественного порядка), а председатель занимался ведением текущих дел сообщества.

!!! Общины существуют уже многие  века и представляют собой  изначальные организационные формы  еще до формирования разветвленной  системы государственного управления  в стране.2 Хотя многие общины имеют очень долгую историю (назовем здесь в качестве примера Бонн, насчитывающий 2000 лет), коммунальное самоуправление в той форме, в которой оно существует сейчас в Германии, восходит своими корнями к прусскому городскому уставу 1808 года, разработанному немецким государственным деятелем и реформатором Генрихом Штейном (1757-1831). Основное историческое значение коммунальной реформы Штейна заключается в том, что он больше не рассматривал города и коммуны как придатки полностью доминирующего государства. Более того, коммуны должны быть самостоятельными элементами и, следовательно, наряду с “империей” и “землей” – третьей силой в государственно-административном устройстве. Политическая цель городского устава Штейна состояла в том, чтобы теснее связать с государством гражданский элемент, смягчить противоречие между начальством и подчиненными, пробудить и укрепить чувство солидарности и политический интерес граждан благодаря их участию в государственном управлении в коммунах.!!!

В то же время средние века характеризуются  развитием городов и обретением городским самоуправлением самостоятельного значения.

Представительным органом граждан  являлся обычно городской магистрат (Stadtmagistrat) или городской совет (Stadtrat), состоявший из бургомистра (Buergermeister) и других членов. Этот орган находился под контролем гильдий купцов (впоследствии и ремесленники через свои цеховые объединения также начали оказывать серьезное влияние на осуществление политической власти в совете города), а также под контролем верховной власти (в городах земельного подчинения под надзором земельного правителя). Правовую основу городского управления составляло первоначально присвоенное, а позднее все более и более автономно создаваемое городское право. Оно нашло свое отражение прежде всего в городских и полицейских уложениях (Stadt- oder Polizeiordnungen). В них закреплялись устройство городской власти, основные права и обязанности горожан, а также задачи городского самоуправления – осуществление правосудия, защита горожан, сохранение мира и порядка, взимание налогов и других сборов, поддержание торговли и промыслов, забота о бедных и больных, организация военной службы.

В качестве важнейших достижений в  развитии германского городского самоуправления в эпоху средневековья можно  отметить следующие:

Формирование сообщества горожан  – бюргерства – как субъекта управления.

Наличие у городов самоуправленческих привилегий, осуществляемых под надзором верховной власти.

XVII—XVIII вв Особенности коммунального самоуправления в эпоху абсолютной монархии

Централизация управления коснулась  низовых территориальных единиц – общин и городов. Совет города, председатель общины в деревне выступали  фактически лишь как исполнители  указаний монарха: на все их управленческие действия распространялось право верховной  власти “изменять”, “отменять”, “уменьшать”, “увеличивать” исходя из общегосударственных  интересов. Муниципально-правовые документы периода абсолютной монархии свидетельствуют о том, что самоуправленческие права городов и общин были существенно ограничены

Развитие местного самоуправления в период конституционно-либерального государства и Веймарской Республики.

В Конституции Германской империи  право на местное самоуправление, как и отношение между государством и общинами, городами не подвергалось должному правовому регулированию. В большей степени решением этого  вопроса занимались создаваемые  в то время на уровне территориальных  государств административные суды.

Однако в 19 веке в коммунальной сфере произошли медленная либерализация и конституционное закрепление гражданских и избирательных прав.

Сам термин “самоуправление” на конституционном  уровне впервые был закреплен  в Конституции Веймарской Республики. Право на местное самоуправление, хотя и рассматривалось в разделе об основных правах, представляло собой также принцип устройства государства, его организационную основу. В статье 127 Конституции говорилось о “праве самоуправления общин и их объединений в рамках законов”. С одной стороны, ограничение самоуправленческих прав рамками закона подтверждало производный от государства характер самоуправленческих прав городов и общин26, т. е. право государства через законодательное регулирование определять “рамки” для местного самоуправления. С другой же стороны, речь шла о провозглашении “институциональной гарантии” т. е. обеспечении местного самоуправления как правового института. Таким образом, местное самоуправление защищалось имперским законодательством от любого вторжения, связанного с изменением или нарушением его существенных признаков.

Развитие публичного управления в послевоенный период (1945-1949)

В этот период можно подвести первый итог исторического развития муниципальных  систем в Германии и констатировать наличие сложившихся четырех  типов “коммунальных конституций”. В качестве критерия разграничения  при этом выступает характер муниципальных  органов и их взаимоотношений  друг с другом (прежде всего имеются в виду отношения, складывающиеся между представительным органом, с одной стороны, и бургомистром/главой администрации или, соответственно, магистратом, с другой). Эта общая, наиболее распространенная в немецкой литературе типология коммунальных конституций в своей основе просуществовала до начала девяностых годов, т. е. современного периода реформ:

• северо-германская коммунальная конституция с доминирующим положением совета;

• южно-германская коммунальная конституция;

• рейнская бургомистерская конституция;

• магистратная конституция.

Следовательно, стоит различать 4 формы  организации местного самоуправления в Германии (магистратная, бургомистерская формы и северогерманская и южногерманская модели).

1. Магистратная форма (на примере общин земли Гессен)

Согласно положению об общинах  земли Гессен высшим органом общины является представительство общины. Оно избирается гражданами путем  всеобщих, прямых, свободных, равных и  тайных выборов сроком на четыре года. Его члены работают на общественных началах и не обязаны руководствоваться  поручениями и указаниями своих  избирателей. Представительство общины отвечает за все вопросы, которые  не отнесены законом к компетенции  исполнительной власти. Исполнительной властью является магистрат. Он состоит  из бургомистра как председателя и уполномоченных, работающих как  на общественных началах, так и состоящих в штате. Члены магистрата избираются представительством общины. Благодаря этому обеспечивается участие граждан в управлении.

В компетенцию магистрата входят: подготовка и выполнение решений  представительства общины; решение  текущих вопросов; исполнение законов  и распоряжений, а также указаний учреждений по надзору, изданных в рамках законов; правовое представительство  вовне; право оспаривания противоправных решений совета.

Бургомистр внутри магистрата имеет  положение primus inter pares (первого среди равных). С ним связан целый ряд особых прав. Бургомистр является председателем магистрата, имеющим право решающего голоса. Бургомистр имеет право возражать против противоправных решений магистрата или решений, идущих не на пользу магистрату. Если магистрат все-таки настаивает на решении, то бургомистр имеет право обратиться для принятия окончательного решения в представительство общины. Бургомистр занимается распределением поручений между уполномоченными, правда, если представительство общины избрало для определенной сферы деятельности штатных уполномоченных, то бургомистру запрещено менять сферы их деятельности.

бургомистерская форма (на примере общин земли Рейланд Пфальц)

Высшим органом здесь также  является представительство общины (совет общины), которое избирается гражданами общины путем всеобщих, прямых, свободных, равных и тайных выборов сроком на пять лет. Члены  представительства работают на общественных началах и не обязаны в своей  деятельности руководствоваться поручениями  и указания ми своих избирателей. В компетенцию представительства  входят все вопросы, если они не переданы законом бургомистру. В компетенцию  бургомистра, который является председателем  совета с правом голоса, входят: подготовка решений совета и комитетов, а  также исполнение решений, осуществление  текущего управления, право и обязанность  оспаривать противоправные решения  совета, созыв совета общины на заседания. Бургомистр имеет право принимать  иное решение,

если налицо неспособность совета к принятию решения по причине  пристрастности (необъективности) более  чем 2/3 третей членов совета.

!!! В качестве особенности этой  формы следует отметить, что наряду  с советом и бургомистром существует  еще один важный орган правления города. Он образуется из бургомистра, штатных уполномоченных и уполномоченных на общественных началах с собственной сферой деятельности. Его задачи состоят в том, что он заступает на место бургомистра при подготовке решений совета по вопросам о плане бюджета, об уставах, о назначениях и увольнениях чиновников, разработке планов строительства.

3. Северогерманская модель местного самоуправления (на примере общин земли Северный Рейн — Вестфалия)

Основным органом является также  представительство общины (совет  общины). Оно избирается гражданами путем всеобщих, прямых, свободных, равных и тайных выборов сроком на пять лет. Члены представительства  общины не являются штатными работниками  и не обязаны выполнять поручения  по указанию избирателей. Председательствует в совете бургомистр, который исполняет свои обязанности по совместительству. Бургомистр осуществляет председательские функции, является представителем вовне. Кроме того, в компетенцию бургомистра входят опротестование решений совета, если они противоречат интересам общины, удовлетворение претензий общины к директору общины.

В компетенцию представительства  общины входят все вопросы, если положение  об общине не предусматривает иного. Широта его компетенции особенно ярко проявляется в праве отмены решений директора общины по вопросам текущего управления.

Директор общины избирается советом на штатную должность на восемь лет. К полномочиям директора общины относится ведение вопросов текущего управления, которые считаются возложенными на директора советом общины.

Эта форма конституции подвергается постоянной критике, которая направлена в первую очередь на дуализм, параллельное существование бургомистра как  председателя совета общины, выполняющего свои обязанности на общественных началах, и значительно уступающего ему

в сфере компетенции и полномочий штатного директора общины, работающего  на профессиональной основе.

4. Южногерманская конституция совета местного самоуправления (на примере общин земли Бавария)

Основным органом является также  представительство общины (совет  общины). Оно избирается гражданами путем всеобщих, прямых, свободных, равных и тайных выборов сроком на шесть лет. Члены представительства  общины не являются штатными работниками  и не обязаны выполнять поручения  по указанию избирателей. В компетенцию представительства общины входят все вопросы общины, за исключением тех, решение которых вменено в обязанность бургомистру.

Бургомистр избирается непосредственно  населением сроком на шесть лет. Бургомистр отвечает за решение текущих вопросов, которые не имеют для общины принципиального  значения и не предполагают значительных обстоятельств. Кроме того, бургомистр решает те вопросы, которые совет  общины поручил ему решить самостоятельно. Если совет общины хочет какой-либо вопрос решить сам, то он должен отменить подобное поручение бургомистру. К  полномочиям бургомистра относятся  исполнение обязанностей председателя совета, подготовка решений вопросов, рассматриваемых на совете, выполнение этих решений, право срочного принятия решений в неотложных случаях, право и обязанность опротестовывать противоправные решения совета.

3.Современное реформирование  системы коммунального самоуправления  в Германии.

Гарантированное Основным законом  Федеративной Республики Германия и  конституциями федеральных земель право городов, общин и районов  самостоятельно определять и управлять  делами местного сообщества является выражением реальной демократии и неотъемлемым компонентом обеспечивающего свободу  порядка. На местном и районных уровнях  коммунальное самоуправление гарантирует  людям право самостоятельно принимать  решения и представляет собой  важный элемент децентрализованного  разделения властей в государстве.

Федеративная Республика Германия – правовое государство, в котором действует принцип разделения властей. По этой причине разделение государственной власти осуществляется не только по горизонтали на законодательную, исполнительную и судебную власть, но и дополнительно в вертикальном направлении, а именно на органы федерации, 16 федеральных земель и коммунальные самоуправляющиеся корпорации (общины, города и районы). Принцип субсидиарности играет в коммунальном самоуправлении важную роль. Этот принцип обязывает государство помогать меньшим и нижестоящим административным образованиям (землям, районам и общинам), но запрещает ему вмешиваться в их дела, если они могут справиться с ними самостоятельно.

К коммунальному самоуправлению причисляются районы, города и коммуны. При этом следует учитывать, что районы (и  города районного значения) должны выполнять особые функции. Они являются территориальными публично-правовыми  корпорациями, объединением коммун и  вместе с тем государственным  административным органом нижнего  уровня. Распределение коммунальных задач между районами, городами и  общинами осуществляется по принципу, согласно которому выходящие за местные  рамки работы, которые не могут  быть выполнены общинами, осуществляются главным образом районами.

Районы имеют подобную структуру, как и общины. Их народное представительство, крейстаг, выбирается населением района. Крейстаг, как и общинный совет в городах, является главным органом районного самоуправления. Административная деятельность городов и общин имеет приоритет перед компетенцией районов. Таким образом, в компетенцию районов входят только задачи, превышающие возможности общин. Компетенция городов и общин приоритетна.

Конституционные основы коммунального  самоуправления

Согласно ст.  28 I 03 народ должен иметь представительство, определяющееся общими, прямыми, свободными, равными  и тайными выборами. Таким образом, предъявляемые к федеральным  выборам требования конституционно определены также для земель и  самоуправляющихся корпораций.

Ст. 28 II 03 гарантирует общинам право  на самоуправление, предоставляя им право, самостоятельно определять и управлять  собственными делами в рамках законов. Обеспечение самоуправления охватывает также основы финансовой самостоятельности.