Италия и эволюция НАТО

II.1. Италия и эволюция НАТО

Италия, если учесть объективные параметры  ее экономической и военной мощи и масштабы ее международно-политического  влияния, не может быть поставлена в  один ряд с великими державами, оказывающими решающее или важнейшее воздействие  на ход международных событий. Тем  не менее, будучи «средней» державой западного мира, Италия стала в последние десятилетия важным фактором международных отношений не только в Европе, но и в других регионах.

Североатлантический совет учредил комитет в составе  Халварда Ланге, министра иностранных  дел Норвегии, Гаетано Мартино, министра иностранных дел Италии и Лестера  Б. Пирсона, министра иностранных дел  Канады в мае 1956 г. с целью "консультировать  Совет НАТО по вопросам способов и  средств расширения сотрудничества в невоенных областях и усиления единства Атлантического сообщества"¹. В декабре они представили доклад. На его основе Совет НАТО принял новые процедуры, основанные на рекомендациях этого комитета. В результате "были достигнуты полезные и конкретные результаты, и что Североатлантический союз приобрел большую зрелость и усилил свою солидарность".

Суэцкий кризис разразился в тот период, когда комитет готовил свой доклад. Лишь за шесть недель до того, как Франция и Великобритания осуществили совместное вторжение в Египет, чтобы обеспечить безопасность Суэцкого канала, Комитет на индивидуальной основе консультировался с каждым из государств-членов НАТО для прояснения позиций каждого из правительств "относительно сотрудничества в политической, экономической, культурной и информационной областях". В то время министры иностранных дел соответственно Франции и Великобритании Кристиан Пинео и Энтони Наттинг, по-видимому, дали такие ответы, которые хотел получить Комитет. Несоответствие между англо-французскими действиями в октябре, о которых США, как и "Комитет трех", не имели никакого предварительного уведомления, и явно плодотворным обменом мнениями в сентябре, было поразительным.

Стимул  для улучшения условий консультации в Североатлантическом союзе  долго не появлялся. С самого начала малые союзники считали, что их голос  был слишком редко слышен и  практически не учитывается. Более  того, страны Бенилюкса столкнулись  с трудностями, пытаясь оказать  нажим на Францию и Великобританию, чтобы стать равными партнерами по Брюссельскому пакту 1948 года. Когда  в 1948 году проводились переговоры о  создании Атлантического союза, позиции  США преобладали почти по всем вопросам — от преодоления европейского нежелания допустить такие "неважные" страны-учредители НАТО как Норвегия и Португалия в состав Постоянной группы, в которую после подписания договора вошли Франция, Великобритания и США. Эта группа должна была принимать  ключевые решения в Военном комитете.

Не удивительно, что подписание договора состоялось в Вашингтоне, а не на Бермудах, как  предлагали англичане, или в Париже, где часто заключались американские соглашения в прошлом. Администрация Трумана начала интервенцию в Корею, не консультируясь ни с одним из своих союзников по НАТО². То, что после Корейской войны назначаемые верховные главнокомандующие ОВС НАТО были американцами, а не европейцами, стало логическим следствием американского господства в Североатлантическом союзе в пятидесятые годы. Зависимость Европы в те годы от американской экономической поддержки и военной мощи, способной сдерживать СССР, была причиной принятия малыми союзниками, хотя и без энтузиазма, меньшей роли по сравнению с США. Однако они с меньшей терпимостью относились к претензиям на высший статус двух главных европейских союзников.

Инициатором Комитета трех был государственный  секретарь США Джон Фостер Даллес, который сделал ряд заявлений, показывающих, что США стремятся расширить  функции НАТО в невоенных сферах. Главным фактором в его взглядах была холодная война. Предложенное им смещение центра тяжести НАТО было мотивировано в значительной степени потребностью реагировать на очевидное изменение в советской стратегии при Н.С. Хрущеве и направлено на отход от военного запугивания. Консультации по невоенным вопросам могли стать эффективным способом противостояния усиливавшемуся советскому социально-экономическому наступлению.

Результатом этого было создание Североатлантическим  советом комитета "для активного  изучения дополнительных мер, реализация которых возможна в настоящее  время для эффективного продвижения общих интересов".

Прецедентом для создания комитета "волхвов" был "Комитет трех", который  также назывался "три волхва", созданный в 1951 году. Его задачей  было рекомендовать средства расширения военного производства государств-членов, не нарушая процесс восстановления их экономики. Следует отметить, что все лица, отобранные для решения этой деликатной задачи³, были представителями ведущих держав — У. Аверелл Гарриман, американский координатор Программы европейского восстановления, видный британский промышленник сэр Эдвин Плоуден и Жан Монне, выдающийся французский экономист. Впервые предстояло проанализировать в комплексе военные потребности, экономический потенциал и политические ограничения НАТО, чтобы способствовать разработке соответствующих стратегий. Создание этого комитета было приурочено к признанию администрацией Трумана того факта, что сотрудничество с Европой будет иметь благоприятное воздействие на отношение Конгресса к иностранной помощи в будущем.

Большой проблемой было продолжавшееся исключение малых союзников из процесса принятия решений. Хотя НАТО гордилась своим процессом принятия решений по принципу консенсуса, консенсус по "методу НАТО" слишком часто формировался либо после односторонней акции "старшего" союзника, либо посредством ограничения консультаций составом крупных держав. Других членов НАТО оставляли вне игры. Для усиления Североатлантического союза и примирения этих государств-членов Совет НАТО назначил государственных деятелей, равных по заслугам тем, которые работали в Комитете трех 1951 года, обратившись к трем странам, выражавшим недовольство.

Халвард Ланге, Гаетано Мартино, (председатель), и Лестер Б. Пирсон были давними сторонниками НАТО. Ланге был, вероятно, самой  влиятельной фигурой в Скандинавии, выступавшей за присоединение Норвегии и Дании к НАТО в 1949 году, в противовес участию в Скандинавском союзе  с Швецией. Пирсон подписал Североатлантический  договор от имени Канады и с 1948 г. по 1957 г. возглавлял канадскую делегацию  в ООН. Он предложил создать чрезвычайные силы ООН для контроля над Суэцким  кризисом, и в 1957 г. стал лауреатом  Нобелевской премии мира. Вместе с  профессором Мартино, ведущим сторонником  европейского единства, они были внушительными  представителями малых государств-членов НАТО⁴.

Каждый  из этих трех государств-членов НАТО имел свои весомые причины добиваться высокой оценки своей роли в Североатлантическом  союзе. В количественном плане совершенно нелогично выделять Италию как "малого" члена НАТО. В пятидесятые годы ее население составляло почти 50 млн. и превышало численность населения Великобритании (46 млн.) и Франции (43 млн.). Единственным возможным способом рассмотрения ее в ряду малых государств-членов НАТО было посредством применения к ней термина "меньшая" страна, что соответствовало бы тому, как характеризовала себя Италия в то время. Хотя Италия, также как Канада и Норвегия, была членом-учредителем НАТО, только она стала объектом такого числа дискуссии на Вашингтонских предварительных переговорах летом и осенью 1948 года.

Возражения  по вопросу ее членства основывались частично на сомнительности военного вклада, который Италия могла внести в Североатлантический союз в  свете ограничений, наложенных после Второй мировой войны на эту страну, до этого бывшей страной оси. Тот факт, что Италия не только не находится на Атлантическом океане, но и вообще удалена от него, стало другой причиной для ее исключения. То, что Италия была, наконец, принята как равный партнер, было сделано благодаря усилиям Франции и тех представителей госдепартамента, которые хотели создать преграду возрождению итальянского коммунизма. Первоначально Франция выступала против ее принятия, но затем полностью изменила свою позицию и поддержала Италию, что усилило ее доводы в пользу включения Алжира⁵.

Итальянские представители со своей стороны  отмечали двойственное отношение, если не враждебность, по отношению к  себе со стороны будущих партнеров  по НАТО, и размышляли о возможности  двусторонней договоренности об американской помощи, увязанной с гарантией  безопасности. Они испытывали раздражение  по отношению к своим новым  союзникам. Более того, им не нравилось  исключение из Постоянной группы Военного комитета, ставшей закрытым клубом военачальников Франции, Великобритании и США.

Канада  находилась в более завидном положении. США с готовностью поддерживали ее, так как участие этой страны служило доказательством того, что  Североатлантический союз был действительно "атлантическим", а не только эвфемизмом расширенного Западного союза. При  населении равном 16 млн. человек, Канада оценивалась как средняя по размерам держава и, конечно же, даже еще  более крупная в плане ресурсов. У нее было, что предложить Североатлантическому союзу, так как она внесла большой  вклад в усилия союзников во время Второй мировой войны. Канадские дипломаты играли важную роль в разработке Вашингтонского договора в 1948 г. Тем не менее, всегда существовала некоторая двойственность в ее отношении к большему соседу.

В 1948 г. канадская  делегация занимала позицию по невоенным  аспектам трансатлантического союза, которую не разделяли США. Безотносительно  формы, которую, в конечном счете, приняли  бы эти отношения, по мнению канадцев НАТО должна была превратиться в нечто  большее, чем просто военный союз. Именно это послужило основной причиной того, что Канада настаивала на статье 2 Вашингтонского договора, (в которой  государства-участники обещают развивать  мирные и дружественные международные  отношения и отказываться от экономических  конфликтов), принять которую неохотно согласился госсекретарь США Дин  Ачесон. Канадцы вовсе не были уверены  в том, что НАТО под американским руководством будет поддерживать экономические  и культурные связи, необходимые  для сплоченности Атлантического сообщества⁶.

Существовал и еще один аспект в заинтересованности Канады в НАТО. Членство в трансатлантической структуре дало бы ей некоторую свободу  действий в отношениях со своим иногда устрашающим южным соседом. Канадские  дипломаты считали, что Североатлантический  союз мог бы стать противовесом США. Чем больше атлантическое сообщество продвигалось бы к политическому и экономическому союзу, тем больше влияние Великобритании и Франции ограничивало бы власть США. В тоже время Канаду беспокоило то, что если США будут слишком тесно привязаны к Европе, то это может сказываться на той роли, которую они должны играть на широкой международной арене. Такое представление Канады о США сделало ее подходящим кандидатом на членство в "Комитете волхвов", особенно с учетом того, что поставленная ему задача состояла в том, чтобы продвигать цели, к которым Канада стремилась со времени создания НАТО.

Из трех членов, представленных в этом комитете, только Норвегия, население которой  составляет приблизительно 3 млн. человек, была действительно малым государством. Норвегия, граничащая с Советским  Союзом, обратилась для защиты к  Великобритании и США и приняла  НАТО с большим энтузиазмом, чем  другие скандинавские страны. Тем  не менее, ощущение своей уязвимости побудило ее настаивать на том, что  на ее территории не должны развертываться войска или атомное оружие НАТО. Хотя США не понравилась эта "сноска", в 1949 году они приняли условия  Норвегии и Дании. Американское присутствие  в форме консультативной группы военной помощи, превышавшей по численности  норвежское министерство иностранных  дел, тем не менее, неизбежно вызывало вопросы о степени ее влияния  на политику НАТО⁷.

Норвегия, также как Италия и Канада, хотела обеспечить процесс консультаций, а  также расширение главной задачи НАТО. Эта озабоченность получила свое отражение в рекомендациях "волхов".

Одним из конкретных результатов доклада  Комитета трех стала Научная программа  НАТО. Она была создана 1957 году с  целью содействовать совместным проектам, стимулирующим международные  обмены, и максимизировать отдачу национальных средств, выделяемых на исследования. Другая область, на которую Комитет  трех оказал непосредственное влияние, стала информационная деятельность. В результате этого были назначены национальные представители по информации и созданы национальные целевые информационные программы. Однако главное внимание в этом докладе уделялось политическим консультациям, и результаты по этому вопросы были неоднозначными.

На заседаниях Североатлантического совета на уровне министров признавалась потребность в расширении консультаций по невоенным вопросам. В 1957 г. в соответствии с рекомендацией "волхвов" был создан Комитет политических советников. Но насколько серьезно крупные державы принимали во внимание советы малых государств-членов? Ни один из "волхвов" не представлял страну с колониальными владениями, и это, возможно, сыграло свою роль в том, что государства-члены НАТО, не имевшие колоний, не обсуждали вопросы, касающиеся территорий за пределами договора. Тем не менее, вопросы действий "за пределами зоны ответственности", связанные с Кореей, Кубой, Индокитаем и Вьетнамом в шестидесятые годы оказывали воздействие на всех союзников, малых и больших. Когда Совет НАТО одобрил рекомендации "трех волхвов", он также признал, "что правом и обязанностью правительств государств-членов и генерального секретаря является доводить до сведения Совета вопросы, которые, по их мнению, могут угрожать солидарности или эффективности Североатлантического союза".

Эту идею нельзя было выразить более ясно. Однако для того, чтобы ее услышали, потребовалось  десятилетие, причем не потому, что  произошла внезапная перемена в  крупных державах. Скорее, изменяющаяся обстановка во время холодной войны в шестидесятые годы способствовала изменению отношений между союзниками. Неспособность СССР добиться своих целей в Берлине и на Кубе в 1961 г. и 1962 г. побудила многих европейцев сделать вывод о том, что Советский Союз отказался от своего провокационного поведения по отношению к НАТО и приспособился к роли нормального, хотя и враждебного соседа. Новое представление об СССР позволило придать большую важность невоенным вопросам в кругах НАТО и обеспечило возможность расширения участия малых государств-членов НАТО в процессе принятия решений.

В то же время, Вьетнамская война не только истощала американские ресурсы в Европе, но и снижала авторитет США среди союзников. Голландские и скандинавские представители в Совете НАТО играли ведущую роль в критике американского участия в Юго-Восточной Азии, в то время как их германские и английские коллеги в основном хранили молчание. Малые государства-члены НАТО также энергично и уверенно оказывали давление на крупных союзников, стремясь уделять больше внимания разрядке и меньше обороне, чего они не могли делать десять лет назад.

В 1966 г. по инициативе бельгийского министра иностранных  дел Пьера Армеля союзники приняли  решение "провести исследование будущих  задач, стоящих перед Североатлантическим союзом, чтобы усилить Североатлантический союз как фактор прочного мира". Хотя в этом исследовании чувствуется дух комитета 1956 года, оно было шире по охвату и более целенаправленным. Подобно докладу "волхвов" в нем отмечалось: "Практика откровенных и своевременных консультаций должна быть углублена и улучшена". С учетом роста экономической мощи Западной Европы и расширения участия малых союзников в дискуссиях по ядерным вопросам, доклад Армеля включал также военные и политические вопросы. Его главная идея заключалась в том, чтобы убедить НАТО продвигаться по пути разрядки, а также поддерживать оборону в противостоянии «по-прежнему опасному» Варшавскому договору. В докладе Армеля можно найти советы "волхвов". Хотя в прошедшие годы к ним не всегда прислушивались, в 2006 г. политические консультации остаются столь же важными для будущего НАТО, как и в 1956 г.

Комитет трех рекомендовал следующие общие  руководящие принципы в области  политического сотрудничества:

Члены Североатлантического совета должны информировать его  о любых тенденциях, существенно  затрагивающих Североатлантический  союз; они должны подходить к этому  не как к формальности, а рассматривать  это как предварительный этап эффективных политических консультаций.

Как отдельные  правительства государств-членов, так  и генеральный секретарь, должны иметь право поднимать в Североатлантическом  совете любой вопрос, представляющий общий интерес для НАТО, но не вопросы, имеющие чисто внутренний характер.

Правительство государства-члена не должно без  достаточных предварительных консультаций принимать твердую политику или  делать крупномасштабные политические заявления по вопросам, которые существенно  затрагивают Североатлантический  союз или любого из его членов, за исключением тех случаев, когда  обстоятельства наглядно и явно делают невозможными такие предварительные консультации.

В разработке своей национальной политики государства-члены  должны учитывать интересы и взгляды  других правительств, получивших выражение  в консультациях НАТО, особенно тех, кого она наиболее непосредственно  касается, причем даже в тех случаях, когда отсутствует единство взглядов или консенсус в Североатлантическом совете.

При достижении консенсуса, он должен получить отражение  в формировании национальной политики⁸.

Когда консенсус  не учитывается, заинтересованное правительство должно дать Совету объяснение этого. Еще более важно то, что после выработки согласованной официальной рекомендации по итогам дискуссии в Североатлантическом совете, правительства должны в полной мере учитывать ее в любом национальном законодательстве или политике, связанной с предметом такой рекомендации.

Комитет также составил ряд конкретных рекомендаций с целью усиления процедуры, включая  следующее:

Для усиления процесса консультаций министры иностранных  дел должны на каждой весенней сессии подводить итоги прогресса Североатлантического союза в политической сфере на основе ежегодной политической оценки, представляемой генеральным секретарем.

Для содействия постоянным представителям и генеральному секретарю в выполнении ими своей  ответственности за политические консультации необходимо создать Комитет политических советников, подчиненный Североатлантическому совету.

Любые споры между государствами-членами, не поддающиеся прямому урегулированию, должны рассматриваться с использованием посреднических процедур в рамках НАТО до обращения в любую другую международную  организацию (за исключением споров юридического или экономического характера, в случае которых попытки урегулирования можно было бы лучше всего предпринимать  в соответствующих специализированных организациях). Генеральный секретарь  должен иметь полномочия по предложению  своих посреднических услуг странам, участвующим в споре, и, с их согласия, инициировать или облегчать процедуры  рассмотрения, посредничества, примирения или арбитража

¹ Лоренс С. Каплан. Доклад "трех волхвов": 50 лет спустя. Вестник НАТО, 2007.

² Лоренс С. Каплан. Доклад "трех волхвов": 50 лет спустя. Вестник НАТО, 2007.

³ Лоренс С. Каплан. Доклад "трех волхвов": 50 лет спустя. Вестник НАТО, 2007.

⁴ Fini G. Il ruolo della NATO nella nuova Europa // La Repubblica. 2006.

⁵ Romano S. Guida alla politica estera italiana, da Badoglio a Berlusconi, Milano, RCS Rizzoli Libri S.p.A, 2004.

⁶ Лоренс С. Каплан. Доклад "трех волхвов": 50 лет спустя. Вестник НАТО, 2007.

⁷ Лоренс С. Каплан. Доклад "трех волхвов": 50 лет спустя. Вестник НАТО, 2007.

⁸ Лоренс С. Каплан. Доклад "трех волхвов": 50 лет спустя. Вестник НАТО, 2007.