Ирина Эланс

Автор который поможет с любыми образовательными и учебными заданиями

Избирательная система. 4

Глава 9

Избирательная система

Выборы — неотъемлемая часть политических процессов в современных демократических обществах. Посредством выборов обеспечивается формирование различных политических институтов. Таков порядок формирования парламентов, органов местного самоуправления, нередко судебных органов, наделения полномочиями президентов, губернаторов, мэров городов и т.д. Кроме того, выборы являются важной формой участия граждан в разного рода политических процессах. Во Всеобщей декларации прав человека (1948 г.) говорится (ст. 21): «Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей». Этим прежде всего и объясняется исключительно важная роль выборов в функционировании и развитии демократической политической системы.

9.1. Выборы в политической системе общества

Сущность выборов и их функции

В современной демократии реализация принципа народовластия осуществляется прежде всего через институт выборов, что объясняет включение этого института в число ее существенных признаков. Данный факт не означает, что выборы являются единственной процедурой формирования институтов политической власти, поскольку возможно использование также и процедуры назначения должностных лиц. Однако отсутствие института выборов или их декоративный характер не позволяют считать политическую систему демократической.

Итак, выборы — это способ формирования системы представительной власти, осуществляемый посредством голосования.

Место и роль института выборов определяются теми функциями, которые он выполняет в политической системе общества. К их числу относятся следующие функции.

Представительство общественных интересов. Несмотря на отсутствие однозначного толкования феномена демократии и Многообразие ее реальных форм, можно говорить, что демократия в современном обществе является плюралистической и Представительной. Различные социальные группы, имеющие Многообразные интересы, стремятся донести свои ожидания и требования до институтов власти, оказать влияние на принятие

политических решений. Один из каналов трансляции групповых интересов — выборы, когда избиратели решают, какие политические силы способны адекватно отразить их ожидания. Однако серьезная проблема заключается в обеспечении того, чтобы состав представительного органа или выбор должностного лица действительно стали выражением воли народа. Использование той или иной процедуры определения результатов выборов может в итоге заметно исказить предпочтения, высказанные избирателями.

Легитимация власти. Власть, избранная народом, является легитимной¹. Но это положение не носит абсолютного характера. Выборы придают черты легитимности власти в том случае, если их организация и проведение, а также действующее избирательное право соответствуют ряду принципов, которые мы рассмотрим ниже. Такая власть вызывает доверие к ней со стороны большинства граждан, соответствует их ценностным ори-ентациям и ожиданиям и вправе рассчитывать на исполнение принимаемых ею политических решений. Не случайно одним из показателей кризиса легитимности власти могут служить результаты выборов, в частности, когда заметное число тех, кто претендует на продление своих властных полномочий, не получает поддержки граждан.

Социальный барометр политической жизни. Через механизм выборов проявляется отношение граждан к важнейшим политическим институтам. По итогам выборов выясняются степень влияния различных политических сил, отношение граждан к правящей элите и оппозиции, к политическому режиму в целом, специфика политических предпочтений населения. В этом отношении весьма показателен ряд избирательных кампаний последнего десятилетия в Западной Европе. Падение популярности традиционных партий, недовольство процессом глобализации экономики и ростом уровня миграции привели к увеличению электоральной² поддержки крайне правых партий, которые сумели расширить свое влияние среди граждан целого ряда эталонных демократий — Австрии, Бельгии, Дании, Германии, Норвегии, Швейцарии и др. Так, на выборах 1999 г. в Нацио-

нальный совет (нижнюю палату парламента) за Австрийскую партию свободы проголосовало 27% избирателей, что позволило ей получить почти 30% депутатских мандатов.

Рекрутирование политической элиты. В современной демократии выборы являются важным механизмом формирования и обновления политической элиты, а в качестве селектората (тех, кто отбирает в состав элиты) здесь выступает практически все население страны. Выборы дают возможность гражданам передавать бразды правления тем, кого они считают достойными осуществлять властные полномочия. Но всегда ли граждане хорошо осведомлены в отношении тех кандидатов, за которых они подают свои голоса? С другой стороны, богатство и многослой-ность русского языка позволяют нам обратить внимание еще на один нюанс. Допустим, вы пришли на рынок за помидорами и продавец предлагает вам взять любые «на выбор», т.е. по своему усмотрению. Это радует, но только в том случае, если «выбор» — то, из чего можно выбрать, — действительно есть. А если перед вами — помидоры лишь парниковые да с мятыми бочками? Так и в политике. Граждане далеко не всегда имеют возможность выбирать между лучшим и хорошим. Зачастую у них есть альтернатива лишь между плохим и худшим.

Институализация политического участия граждан. В рамках политического процесса его субъекты, в число которых входят индивиды и группы людей, осуществляют разнообразные действия по реализации своих интересов. Формы их политического поведения могут быть различными. Для поддержания стабильности политической системы важно, чтобы влияние рядовых граждан на институты власти осуществлялось не столько в форме массовых стихийных акций, сколько в формах, соответствующих принятым в данном обществе правилам «политической игры». А важнейшая институциональная форма политического участия при демократии — голосование на выборах.

Политическая социализация. Хотя степень вовлеченности граждан в политику в целом в любом обществе невелика, эта сфера деятельности, естественно, не находится за рамками социальной системы. И если человек не может одновременно жить в обществе и быть свободным от него, он должен сформировать навыки взаимодействия с ним, в том числе навыки адаптации в его политической системе. Умение ориентироваться в политическом пространстве и использовать механизмы полити-

«Подлинные» выборы: принципы организации и проведения выборов

ки для отстаивания своих интересов и приобретается в процессе политической социализации. В ходе избирательной кампании конкурирующие политические силы и кандидаты в борьбе за голоса избирателей осуществляют интенсивное коммуникативное воздействие на индивидов, способствуя одновременно формированию тех или иных политических убеждений, ценностей, поведенческих стандартов. Да и само участие граждан в выборах представляет собой приобщение к законно одобренным способам политического взаимодействия, формирует уважение к государственным институтам, способствует осознанию своей гражданской ответственности.

Демократия немыслима без выборов, но одно лишь их наличие не способно сделать общество демократическим. Дело в том, что выборы могут использоваться политической элитой при авторитарном или тоталитарном режиме для укрепления легитимности власти. Но в этом случае вся процедура выборов носит скорее ритуальный характер, нежели реальной конкуренции за власть. К тому же результаты таких выборов не оказывают влияния на распределение властных полномочий. Так, хотя в СССР и проводились выборы в Верховный Совет — парламент страны, однако реальная власть находилась в руках партийной элиты, на состав и политику которой эти выборы не оказывали никакого влияния.

Чтобы быть «подлинными» (термин Всеобщей декларации прав человека), выборы, в части их организации и проведения, должны соответствовать ряду основных принципов.

Обязательность и периодичность выборов. Этот принцип означает, что выборы являются единственным в полной мере легитимным способом формирования органов государственной власти и местного самоуправления. Предполагается, что деятельность выборных институтов власти должна быть регламентирована по времени, и их воспроизводство осуществляется регулярно через процедуру выборов. Например, в Конституции Португалии — страны, пережившей почти полувековую власть военной диктатуры, прямо сказано (ст. 121): «Никто не может пожизненно занимать политический пост на национальном, областном или местном уровне».

Временные интервалы, по истечении которых проводятся очередные выборы, определяются сроком полномочий выбор-

ных институтов власти. Срок полномочий парламента обычно составляет четыре-пять лет. Однако, например, для Палаты представителей Конгресса США этот срок — всего два года, один из самых коротких в мире. Срок полномочий президента составляет, как правило, также четыре-пять лет. Но встречаются и другие, в частности шестилетний срок президентства в Финляндии, семилетний — в Италии (правда, не следует забывать, что Италия — парламентская республика, и президент здесь не является реальным главой государства). Чтобы избежать угрозы узурпации власти, в демократическом обществе, как правило, существует запрет на избрание президентом одного и того же лица более двух раз. В американской политической системе, например, долгое время не было такого формального ограничения. Однако в первой половине XX в. сложилась уникальная ситуация, когда Ф.Д. Рузвельт избирался президентом четыре раза подряд, после чего и была принята соответствующая поправка к Конституции.

Если же имеются факты переноса или отмены выборов, то это заставляет усомниться в демократичности политической системы в целом. Примером могут быть события 1990-х годов в Туркменистане. В 1990 г. на первых президентских выборах победу одержал С. Ниязов, причем его полномочия ограничивались пятилетним сроком и запретом занимать эту должность более двух раз подряд. В 1992 г. были проведены внеочередные выборы, подтвердившие полномочия С. Ниязова. В 1994 г. его полномочия были продлены на следующий пятилетний срок уже без проведения выборов, через референдум. А в 1999 г. в соответствии с постановлением Народного Совета был принят конституционный закон о праве действующего президента осуществлять свои полномочия без ограничения срока.

Открытость и гласность выборов. Этот принцип предполагает обеспечение доступа избирателей к информации о кандидатах, партиях, избирательных органах, законодательстве, самом процессе выборов. Важную роль в обеспечении этого принципа отводится обязательной публикации полных данных об итогах голосования и результатах выборов.

Свобода выборов. Этот принцип означает, что гражданин сам решает, участвовать ли ему в выборах и в какой форме. Однако если в выборах приняло участие относительно небольшое число граждан, то это может вызвать сомнения в том, являются ли сформированные властные институты по-настоящему представительными и легитимными.

Субъекты выборов

Для того чтобы выборы были свободными, необходимо также исключить необоснованные ограничения на участие в выборах кандидатов и партий, вмешательство в организационные и агитационные мероприятия, проводимые ими.

Альтернативность выборов. Реализация этого принципа организации и проведения выборов предполагает их конкурентный характер. Избиратель в этом случае имеет возможность действительного выбора как минимум из двух кандидатов или списков кандидатов. И здесь важно не только абстрактное число, но и реальный политический плюрализм. Граждане должны иметь право выбора между различными политическими ценностями, идеями, программами. Однако чрезмерная фрагментация политического пространства не может считаться благом, поскольку дестабилизирует политическую систему. Примером тому может быть известная своей весьма дробной мультипартийно-стью Италия. Так, в избирательных кампаниях 1999 г. были готовы принять участие 49 (!) партий, в то время как в других странах Европейского Союза, как правило, 5—6 '.

Справедливость выборов. Реализация этого принципа строится на мерах по защите процесса выборов от необъективности и фальсификаций, а именно:

организации выборов независимыми органами и наличии
действенного механизма контроля над их деятельностью;
проведении выборов в сроки, которые позволили бы ее
участникам развернуть полноценную избирательную кам
панию;
обеспечении равных условий предвыборной борьбы для
кандидатов и партий;
обеспечении справедливого финансирования избиратель
ного процесса;
соблюдении объективности при определении результатов
выборов;
быстром и эффективном рассмотрении независимыми ор
ганами случаев нарушений прав граждан, избирательного
законодательства и жалоб, касающихся проведения изби
рательной кампании.

Итак, демократия предполагает регулярное проведение свободных выборов при честном соревновании альтернативных политических сил.

9.2. Избирательная система: субъекты выборов и избирательное право

Выборы, являясь характерным признаком демократической политической системы, и сами могут быть представлены как сир-темный объект. В этом случае говорят об избирательной системе. В широком смысле слова избирательная система — это целостная совокупность политических субъектов, институтов, норм, принципов, процедур, технологий, составляющих механизм организации и проведения выборов. В числе основных компонентов избирательной системы выделяют субъектов выборов и избирательное право, к характеристике которых и обратимся.

Избиратели — одно из главных действующих лиц в процессе выборов. Предпочтения, высказанные в ходе голосования избирателями, т.е. гражданами, которые в соответствии с законом обладают правом голоса, есть, по сути, критерий для определения того, каков будет конкретный состав представительного органа или кто займет отдельную выборную должность. Вся совокупность избирателей страны или административно-территориальной единицы называется избирательным корпусом, или электоратом.

Политические партии. Это коллективные участники выборов. И это не случайно, поскольку главная цель деятельности партии — овладение политической властью или участие в ее осуществлении. Участие политической партии в выборах может быть обусловлено соблюдением ряда требований ограничительного характера, к числу которых относятся: (1) минимальное число членов; (2) получение определенного процента голосов на предыдущих выборах; (3) сам факт периодического участия в выборах.

Электоральный статус политических партий в России неоднократно менялся. В процессе трансформации политической системы на рубеже 1980— 1990-х годов возникло множество общественных организаций и движений. В этих условиях, когда отсутствовало четкое разграничение политических партий и других общественных объединений, появляется термин «избира-

тельное объединение», закрепленный позже в избирательном законодательстве. На первых выборах в Государственную Думу в 1993 г. избирательными объединениями признавались не только политические партии и движения, но и избирательные блоки, в состав которых могли входить другие общественные объединения. Единственным условием являлось наличие в уставе объединения пункта об участии в выборах.

К избирательной кампании 1995 г. статус избирательного объединения был предоставлен уже любой организации, устав которой предусматривал участие в выборах посредством выдвижения кандидатов. В результате правом участия в выборах депутатов Государственной Думы в 1995 г. обладали 258 общественных организаций, 43 из которых были зарегистрированы. В их числе были и такие, как, например, Партия любителей пива, которые были партиями лишь по названию.

В 1997 г. круг избирательных объединений был вновь ограничен организациями исключительно политического характера, другие же общественные объединения сохранили право на участие в выборах лишь в составе избирательных блоков.

С принятием в 2001 г. Федерального закона «О политических партиях» ситуация изменилась. Согласно ст. 36 этого Закона политическая партия признается единственным видом общественного объединения, которое обладает правом участвовать в выборах. Исключением из этого правила является возможность участия в выборах и других общественных объединений, но только — на муниципальном уровне. Важнейшая привилегия политической партии как ключевого субъекта выборов сопряжена с рядом обязательных условий, которым она должна отвечать. В их числе — обязательность участия в выборах и требования по численному составу партии и количеству ее региональных отделений. Принятые в декабре 2004 г. поправки к Закону касаются увеличения общей численности членов партии и численности членов ее региональных отделений в пять раз, а также необходимости предоставления для регистрации регионального отделения политической партии списка его членов.

Кандидаты на выборные должности не менее значимые, чем политические партии, субъекты выборов. Конкретный перечень выборных должностей, их число и вес в современных демократиях различны и зависят от специфики формы правления, формы территориального устройства, масштаба государства, поли-

тических традиций. Например, во Франции список выборных должностей включает президента, депутатов Национального собрания и сенаторов, а также их заместителей, членов муниципальных, генеральных и региональных советов, депутатов Европейского парламента.

В России выборными являются следующие должности в системе органов государственной власти и местного самоуправления:

Президент РФ;
депутаты Государственной Думы;
депутаты законодательных органов государственной власти
субъектов Федерации;
главы муниципальных образований;
депутаты представительных органов местного самоуправ
ления.

До недавнего времени выборной являлась и должность главы исполнительной власти субъекта Федерации. В настоящее время гражданин РФ наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации по представлению Президента РФ законодательным органом государственной власти соответствующего субъекта.

Избирательные органы осуществляют организационное руководство всем процессом выборов. Во многих странах они создаются как самостоятельные, специализированные институты, выполняющие установленные законом функции по подготовке и проведению выборов. Значимость их положения в избирательной системе определяется обширными полномочиями, которыми они обладают. В их числе:

контроль за соблюдением избирательного законодательства; .
подготовка списков избирателей;
регистрация выдвинутых кандидатов;
распределение финансовых средств, выделенных государст
вом, и бесплатных эфирного времени и печатной площади в
СМИ между кандидатами и партиями (если таковые преду
смотрены);
организация голосования;
принятие решения о действительности бюллетеней;
определение результатов выборов и т.д.

Ясно, что возможности влияния избирательных комиссий на Процесс выборов весьма значительны. Поэтому основными тре-

бованиями к избирательным комиссиям являются беспристрастность и независимость их персонала.

Избирательное право

руются избирательным правом, представляющим еще один важный компонент избирательной системы. Любые взаимоотношения людей в той или иной степени регламентируются сложившейся системой норм. В этом случае они становятся упорядоченными и предсказуемыми. В некоторых ситуациях достаточно неписаных правил. Если вы пришли покупать билет на поезд, а около кассы стоит несколько человек, значит, вы должны встать в очередь и приобрести билет после них. Таково правило. Большинство людей именно так и поступают, а число желающих «проскочить без очереди» все же невелико. Политика — это сфера взаимодействия большого числа людей, и она связана с властью. Поэтому здесь не обойтись неписаными правилами, и значительная доля политических отношений, в том числе и в процессе выборов, регламентируется правовыми нормами. В широком смысле избирательное право — это совокупность юридических норм, обеспечивающих и регулирующих формирование выборных институтов власти. Совокупность предписаний, регламентирующих деятельность субъектов выборов в процессе их организации и проведения, составляет сложную систему. В каждой стране она имеет свою специфику.

В России многочисленные правовые акты подразделяют (по уровню их принятия) на федеральные, региональные и муниципальные, а также международные документы. Ведущее место во всей системе избирательного права принадлежит Конституции РФ, которая закрепляет исходные начала осуществления народовластия и основные параметры выборов. Особо следует отметить также Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (последняя редакция 2002 г.), который комплексно и в общих чертах регулирует весь спектр вопросов, связанных с организацией и проведением различных видов выборов.

Термин «избирательное право» употребляется и в другом, узком значении: Это право граждан участвовать в формировании выборных институтов власти. В этом случае различают: (1) активное избирательное' право — право гражданина избирать; (2) пассивное избирательное право — право гражданина избираться.

Признание выборов демократическими, а их результатов — легитимными обусловлено соблюдением ряда основных принципов избирательного права. Нарушение же этих принципов подрывает доверие граждан к сформированным институтам власти.

Принцип всеобщности предполагает право всех взрослых и психически здоровых граждан участвовать в выборах. Не противоречит этому принципу ограничение избирательных прав в случае совершения преступлений. Но это максимум возможного, который на деле практически нигде не достигается.

Реальная практика выборов связана с наличием избирательных цензов, т.е. специальных условий, ограничивающих приобретение избирательного права. Цензы пассивного права, как правило, жестче цензов активного права.

(1) Возрастной ценз предполагает право участвовать в выборах по достижению определенного возраста. В настоящее время в большинстве стран мира активным избирательным правом обладают граждане по достижении 18 лет, а в некоторых странах (Бразилия, Иран, Куба) — даже 16 лет. При этом, например, в США возрастной ценз был снижен с 21 года до 18 лет в 1971 г., в Дании — с 20 лет до 18 — в 1978 г.

Для пассивного избирательного права возрастной ценз, как правило, выше. Например, в Италии, чтобы быть избранным в Палату депутатов, гражданин должен достигнуть возраста 25 лет, в Сенат Республики — 40 лет, президентом — 50 лет.

; (2) Ценз гражданства означает, что избирательные права предоставляются только гражданам данного государства. Приобретение пассивного избирательно^ права может быть оговорено сроком гражданства (например, в США он составляет семь лет для избрания в Палату представителей и девять лет — в Сенат) или даже требованием быть гражданином по рождению (для кандидатов в президенты, например, в США, Финляндии, Беларуси, Казахстане).

1 (3) Ценз оседлости предполагает право участвовать в выборах при условии проживания на данной территории не менее определенного законом срока. Так, в Японии для участия в голосовании установлен ценз оседлости, равный трем месяцам. Что касается пассивного избирательного права, то, например, в США избрание в Конгресс предполагает сам факт проживания На территории штата, президентом же может быть избран гражданин, который не менее 14 лет постоянно проживает на территории США.

(4) Ценз пола заключается в признании избирательных прав
только за мужчинами. Борьба за предоставление женщинам рав
ных избирательных прав с мужчинами началась в середине XIX в.,
и ее результатом является практически полное (не считая неко
торых мусульманских государств) снятие ограничений по при
знаку пола. Впервые женщины получили избирательные права в
1893 г. в Новой Зеландии, а в Европе в 1906 г. — в Финляндии,
которая в это время входила в состав Российской империи.
В США же ценз пола был снят поправкой XIX к Конституции
только в 1920 г. В ряде стран, в том числе и известных своими
демократическими традициями, женщин уравняли в избира
тельных правах с мужчинами не так давно, например, во Фран
ции и Италии — в 1945 г., в Швейцарии — в 1971 г.

(5) Имущественный ценз предполагает право участвовать в
выборах при условии обладания имуществом определенного
размера или уплаты налогов. В начале XX в. этот ценз практи
чески повсеместно был отменен. Однако, например, в США ог
раничение избирательных прав по причине неуплаты избира
тельного налога было отменено только в 1964 г.

Само по себе существование избирательных цензов не означает, что избирательное право является недемократическим. Важно, какие это цензы и каков масштаб ограничений, обусловленный их применением. Наличие цензов возраста, гражданства, оседлости можно считать разумным. Относительно высокая возрастная планка для кандидатов на выборные должности обусловлена тем, что властные полномочия должны находиться в руках тех, кто достиг определенного возраста и накопил определенный жизненный опыт. Разумным следует считать и то, что участие в управлении обществом и государством оговорено наличием гражданства. Что касается ценза оседлости, то его наличие дает возможность гражданам избрать того представителя, который хорошо знаком с проблемами округа и воспринимает их как часть собственных.