Классификация правовых актов о правоохранительных органах по их юридическому значению

§ 1. Правоохранительная деятельностью: ее признаки, понятие и задачи 

Деятельность  государства и его органов  охватывает многие сферы государственной  и общественной жизни. Решение проблем, связанных с обеспечением нормального  функционирования экономики в целом, ее отраслей и конкретных хозяйственных  организаций, осуществление внешней  политики, создание условий для развития культуры, науки и образования, поддержание  обороноспособности и охрана государственной  безопасности страны, а также многие другие функции - таково содержание этой многообразной и многоплановой  деятельности.

Одно из центральных  мест в ней занимает выполнение задач  по обеспечению правопорядка и законности, защите, прав и свобод человека, охране прав и законных интересов государственных  и негосударственных организаций, трудовых коллективов, борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. Эти  задачи - предмет заботы в первую очередь государства и его  органов, о чем в той или  иной форме говорится, к примеру, в ст. 2, 7, ч. 1 ст. 45, ст. 71, 72, 114 Конституции  РФ. В частности, в ст. 2 недвусмысленно сказано: “Человек, его права и  свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина –  обязанность государства”. Эта же идея содержится в ч. 1 ст. 45: “Государственная защита прав и свобод человека и  гражданина в Российской Федерации  гарантируется”. По своей сути эти  и другие конституционные предписания  требуют, чтобы все государственные  органы выполняли указанную функцию. Одновременно граждане, разумеется, не лишаются возможности отстаивать всеми  законными способами свои права  и свободы, активно добиваться выполнения государственными органами возложенных  на них полномочий, всемерно содействовать  им.

Для подавляющего большинства государственных органов  диапазон их деятельности не замыкается, естественно, на решении названных, хотя и весьма важных, но все же конкретно  ограниченных задач - задач непосредственной охраны законности и правопорядка, защиты прав и свобод человека, борьбы с преступлениями и иными правонарушениями. У них на первом плане другие задачи - решение текущих и перспективных  вопросов хозяйственного строительства, культуры, науки, образования, обороноспособности и государственной безопасности, внешней политики, экономического сотрудничества с другими странами и т. д. Некоторые  функции по охране правопорядка и  законности они выполняют как  бы попутно, наряду с осуществлением своих основных задач.

Обеспечением  правопорядка и законности специально занимается значительно меньший  круг органов, те, которые существуют только или главным образом для  выполнения такой роли. Их принято  именовать органами охраны правопорядка, т. е. органами, которые призваны охранять установленный Конституцией РФ, другими  законодательными и правовыми предписаниями  порядок жизни и деятельности государства и общества, российских граждан и иных лиц, проживающих  в России.

Весьма близко к понятию органов охраны правопорядка примыкает понятие правоохранительных органов. Эти понятия весьма схожи, но не идентичны. Круг органов, обозначаемых ими, не совпадает. Не все органы охраны правопорядка можно считать правоохранительными. Равным образом к числу правоохранительных не принято относить некоторые органы охраны правопорядка.

Чтобы понять суть критериев, которыми следовало бы руководствоваться  при отнесении тех или иных государственных органов к числу  правоохранительных, весьма важно уяснить  признаки деятельности, получившей в  известной мере условное, но уже  ставшее привычным наименование – "правоохранительная деятельность". Данное понятие является сравнительно молодым. Оно введено в юридический обиход всего лишь в конце 50-х - начале 60-х гг. По сравнению с возрастом других терминов и понятий, которыми пользуются юристы, это “младенческий” возраст. Отчасти этим и можно было бы объяснить тот факт, что понятие “правоохранительная деятельность” еще не “устоялось”. Вокруг него идут активные споры, высказываются разные суждения. А вместе с этим и разные мнения о том, какие органы надо считать правоохранительными. В действующем законодательстве по данному поводу четких указаний нет.

В соответствии с существующими доктринальными разработками рассматриваемый вид  государственной деятельности обладает рядом существенных признаков.

Один из них  проявляется в том, что такая  деятельность может осуществляться не любым способом, а лишь с помощью  применения юридических мер воздействия. К ним принято относить меры государственного принуждения и взыскания, регламентируемые законами. Например, если совершено  преступление, то может быть назначено  наказание, установленное уголовным  законодательством, или иная мера воздействия, допускаемая по закону; если имуществу  причинен ущерб, не влекущий уголовной  ответственности, то может быть возложена  обязанность возместить этот ущерб; если по заключенному договору не выполнено  обязательство, скажем, об изготовлении какого-то изделия или оказании каких-то услуг, то возможно применение имущественной  санкции; если кто-то управлял автомашиной  в нетрезвом виде, то его можно  лишить водительских прав и т. д. Среди  мер юридического воздействия важное место отводится также мерам  предупреждения противоправных действий, их профилактике, допускаемой лишь в установленных пределах.

Вторым существенным признаком правоохранительной деятельности является то, что применяемые в  ходе ее осуществления юридические  меры воздействия должны строго соответствовать  предписаниям закона или иного правового  акта. Только они могут служить  основанием применения конкретной меры воздействия и четко определять ее содержание. Орган, применяющий такое  воздействие, обязан пунктуально выполнять  соответствующие предписания. Например, если по закону за впервые совершенное  мелкое хулиганство допускается, в  частности, штраф в размере от одной десятой до половины минимальной  месячной оплаты труда, то данная мера взыскания может быть применена  только в этих пределах.

В-третьих, характерным  для правоохранительной деятельности является и то, что она реализуется  в установленном законом порядке, с соблюдением определенных процедур. К примеру, приговор суда, назначающий  уголовное наказание, освобождающий  от него или оправдывающий подсудимого, может быть постановлен только после  проведенного судебного разбирательства  и всестороннего обсуждения судом  всех вопросов, конкретно обозначенных процессуальным законом. Такое обсуждение должно проходить в совещательной  комнате, с обеспечением тайны совещания  и соблюдением других процедурных  правил. Законом установлены свои правила и для разбирательства  дел о других правонарушениях. По соответствующим правилам проводится разбирательство имущественных  споров, споров, связанных с увольнением, и т. д. Во всяком случае для принятия решения о применении или неприменении юридических мер воздействия  предусматриваются устанавливаемые  законом конкретные правила, подлежащие обязательному исполнению. Их нарушение может повлечь за собой признание решения незаконным и недействительным.

Наконец, существенным признаком правоохранительной деятельности считается то, что ее реализация возлагается прежде всего на специально уполномоченные государственные органы, комплектуемые соответствующим  образом подготовленными служащими - по большей части юристами, а  также специалистами, обладающими  познаниями в других областях. В  их распоряжение предоставляются необходимые  материальные и технические средства. Организация и деятельность таких  государственных органов детально и всесторонне регламентируются в законодательном порядке, в  том числе путем установления особых процедурных (процессуальных) правил для решения наиболее ответственных  вопросов. Все это в совокупности направлено на обеспечение оперативности, обоснованности, законности и справедливости принимаемых названными органами решений  о применении юридических мер  воздействия, направленных на охрану права  от уже допущенных или предполагаемых нарушений.

С учетом сказанного можно определить понятие того, что  принято считать правоохранительной деятельностью. Как видно по приведенным  признакам и их краткой характеристике, к ней следовало бы относить такую государственную деятельность, которая осуществляется с целью охраны права специально уполномоченными органами путем применения юридических мер воздействия в строгом соответствии с законом и при неуклонном соблюдении установленного им порядка.

Вопрос о задачах  правоохранительной деятельности, как  и вопрос о ее содержании, пока что  в законодательном порядке специально не решен. Но это не значит, что у  нее нет своих задач. Они есть, и о них можно судить по содержанию ряда законодательных актов, в которых  в той или иной мере решаются вопросы  организации и основ деятельности различных правоохранительных органов. К таким актам можно отнести, например, Закон о безопасности, Закон о милиции, Закон о судоустройстве, УПК и некоторые другие. В ст. 1 Закона о безопасности, в частности, подчеркнуто, что основными объектами, которые должны защищаться системой государственных органов, являются “личность - ее права и свободы, общество - его материальные и духовные ценности, государство - его конституционный  строй, суверенитет и территориальная  целостность”.

Это положение  и следовало бы считать основным ориентиром при раскрытии содержания задач правоохранительной деятельности. Во всяком случае, в нем четко  обозначены те ценности, которые должны охраняться.

По закону охрана названных ценностей возложена  на все государственные органы, в  том числе, естественно, и на правоохранительные. Это и составляет суть задач последних.

§ 2. Основные направления (функции) правоохранительной деятельности и общая  характеристика органов, осуществляющих ее.

По своему содержанию правоохранительная деятельность не является односложной. Ее многоплановость проявляется  в относительном разнообразии выполняемых  социальных функций, содержание которых  предопределяется основными направлениями  данного вида государственной деятельности. К числу таких направлений (функций) следовало бы относить:

• конституционный контроль;
• правосудие;
• организационное обеспечение деятельности судов;
• прокурорский надзор;
• выявление и расследование преступлений;
• оказание юридической помощи и защита по уголовным делам.

Каждое из этих направлений нацелено на достижение конкретных, “своих” результатов: устранение нарушений предписаний  Конституции РФ; справедливое разбирательство  и разрешение гражданских и уголовных  дел; создание условий для нормальной деятельности судов; выявление и  устранение нарушений закона с помощью  средств прокурорского реагирования; раскрытие преступлений и изобличение  лиц, виновных в их совершении, подготовка материалов для рассмотрения конкретных дел в суде; предоставление всем, кому это необходимо, квалифицированной  юридической помощи, особенно тем  лицам, которые привлекаются к уголовной  ответственности. Достижение этих результатов  в конечном счете обеспечивает выполнение упомянутых выше задач правоохранительной деятельности, несмотря на своеобразие  и специфичность методов, используемых в процессе реализации конкретных функций (направлений).

Существенным  является и то, что все названные  функции (направления) взаимосвязаны  и дополняют друг друга. Ниже в  соответствующих главах учебника будет  дана их подробная характеристика. Здесь необходимо особо отметить, что среди них важное место  занимают первые две – конституционный  контроль и правосудие. Их реализация по своей сути означает претворение  в жизнь в значительной мере того, что в наши дни принято именовать  судебной властью. Как известно, эта  ветвь государственной власти должна стать главным атрибутом правового  государства, продвижение к которому объявлено одной из основных целей  переустройства российской государственности  в ближайшем будущем. Такое государство  немыслимо без эффективного конституционного контроля и уважаемого всеми правосудия. От их развития и расширения влияния  в обществе и государственном  механизме зависит многое. Но дело не только в этом.

Правосудие - такая  функция правоохранительной деятельности, которая имеет прямое отношение  к осуществлению наиболее значительных прав и законных интересов человека и гражданина, государственных и  негосударственных организаций, должностных  лиц. Его задачам подчинено выполнение практически всех других правоохранительных функций. Например, правосудие по уголовному делу не может быть осуществлено законно, обоснованно и справедливо, если это дело не будет предварительно расследовано компетентными органами всесторонне и полно, если не будут  выявлены ими все необходимые  доказательства и т. д. Поэтому о  правосудии вполне можно говорить как  о сердцевине правоохранительной деятельности в целом.

Для выполнения названных функций правоохранительной деятельности существуют конкретные органы, которые соответственно и именуются  правоохранительными. В наши дни  вопрос о круге такого рода органов  решается по-разному: одни относят к  ним большее количество, а другие - меньшее. Этот разнобой объясняется  прежде всего тем, что данный вопрос в законодательном порядке прямо  и однозначно не урегулирован, равно  как нерешен и вопрос о понятии  правоохранительной деятельности.

С учетом данного  выше определения правоохранительной деятельности и характеристики ее функций (направлений) к правоохранительным органам можно относить прежде всего  суды (Конституционный Суд РФ и  все прочие суды), органы юстиции, прокуратуру, а также некоторые из тех органов, которые призваны выявлять и расследовать преступления.

Как будет показано в главе XV учебника, органов, уполномоченных выявлять преступления и расследовать их, насчитывается более десятка. Среди них следственные аппараты органов прокуратуры, контрразведки  и внутренних дел, а равно государственные  учреждения, которые вправе вести  дознание по уголовным делам (милиция, пожарная охрана, командиры воинских частей, должностные лица таможенной службы и налоговой полиции, капитаны кораблей, находящихся в дальнем  плавании, начальники зимовок и некоторые  другие) или оперативно-розыскную  деятельность (например, органы контрразведки  и внешней разведки, оперативные  подразделения Главного управления охраны РФ, должностные лица пограничных  войск). Вряд ли будет логично все  эти органы относить к числу правоохранительных только потому, что на них возлагается  осуществление одной из правоохранительных функций.

При классификации  данной группы органов следовало  бы пользоваться дополнительным критерием: учитывать удельный вес деятельности по выявлению и расследованию  преступлений в общей массе полномочий конкретного органа. Скажем, для  капитана корабля, находящегося в дальнем  плавании, функция дознания является далеко не основной, хотя по закону в  случае совершения преступления кем-то из членов команды он обязан возбудить  уголовное дело и выполнить неотложные следственные действия по выявлению  и фиксации доказательств. Данную функцию  нельзя назвать основной и для  воинских начальников, для должностных  лиц таможенной службы, для служб  внешней разведки и охраны государственных  деятелей, для начальников частей и подразделений пограничных  войск, а равно для органов  контрразведки. В этом нетрудно убедиться  при ознакомлении с положениями  или иными правовыми актами, регулирующими  полномочия этих органов и должностных  лиц. Для них рассматриваемая  функция - крайне незначительная часть  того, что они обязаны делать. Поэтому было бы неправильно всех их целиком относить к правоохранительным. Из числа органов и должностных  лиц данной группы полностью правоохранительными  можно было бы считать, пожалуй, лишь органы внутренних дел, для которых  борьба с преступлениями и иными  правонарушениями, их выявление и  расследование - основная задача. Именно они сталкиваются с большинством преступлений и административных правонарушений.

В течение длительного  времени считалось бесспорным, что  суд является одним из правоохранительных органов, причем основным. Однако в  последние годы это положение  нередко оспаривается. Высказывается  мнение, что суды не следует относить к правоохранительным органам. Они-де являются органами судебной власти, и  их нельзя включать в одну “команду”  с органами прокуратуры и исполнительной власти (юстиции, внутренних дел и  т. д.). Суды должны быть независимыми и  от них, подобно тому как судебная власть должна быть независимой и  от законодательной, и от исполнительной. В рассуждениях такого рода есть свой резон. Но их сторонники упускают из виду по крайней мере два существенных обстоятельства. Во-первых, отнесение  того или иного органа к числу  правоохранительных отнюдь не означает лишения его независимости и  подчинения другим однородным органам. К примеру, факт отнесения органов  юстиции к правоохранительным не должен вести и не ведет к их зависимости от органов внутренних дел или прокуратуры. Во-вторых, исключение судов из числа правоохранительных органов неизбежно приведет к  отрицанию того, что они уполномочены заниматься охраной права. Это уже  совсем лишено логики. Суд был и  остается органом, олицетворяющим судебную власть, именно ту власть, которая в  значительно большей мере, чем  другие ветви государственной власти, должна и может охранять право. Принадлежность судов к самостоятельной ветви  государственной власти следовало  бы рассматривать как обстоятельство, в силу которого за ними признается особый статус среди иных органов, стоящих  на страже права. И данное положение  практически никто не оспаривает.

По давно сложившейся  традиции в рамках дисциплины “Правоохранительные  органы” принято изучать адвокатуру, а заодно и иные организационные  формы оказания юридической помощи и ведения защиты по уголовным  делам, хотя их едва ли можно называть органами, тем более государственными. Они представляют собой негосударственные  образования, создаваемые для того, чтобы содействовать охране прав и законных интересов человека и  гражданина, государственных и негосударственных  учреждений. Другими словами, их задачи в значительной мере сходны с задачами государственных правоохранительных органов.

Ведущее место  среди них занимает адвокатура с  ее коллегиями адвокатов - добровольными  объединениями юристов-профессионалов, призванными выполнять важную правоохранительную функцию. К адвокатуре близко примыкают  иные формы оказания юридической  помощи, в том числе защиты по уголовным делам, получающие все  большее распространение в последние  годы. Это кооперативы и иные виды предпринимательской деятельности, берущие на себя выполнение адвокатских  функций.

§ 3. Предмет и система  дисциплины “Правоохранительные  органы” 

Известно, что  предмет любой учебной дисциплины определяется прежде всего кругом тех  вопросов и проблем, которые должны изучаться в ее рамках. В соответствии с такой общей установкой и  определяется предмет преподаваемой  в юридических высших учебных  заведениях дисциплины “Правоохранительные  органы”.

В значительной мере содержание предмета уже раскрыто в предыдущих параграфах данной главы  учебника. Он включает сведения в первую очередь о государственных органах, выполняющих правоохранительную деятельность, а равно некоторых негосударственных  образованиях, призванных содействовать  такого рода деятельности. Среди этих сведений центральное место, естественно, занимают те, которые дают представление  не только о правоохранительной деятельности в целом, но и о конкретных ее направлениях (функциях), а равно о построении соответствующих органов или  организаций, их структуре, взаимосвязи  и соподчиненности, главных полномочиях  и задачах, взаимодействии друг с  другом и со всем государственным  механизмом. Внимание фокусируется также  на порядке подбора и расстановки  кадров соответствующих органов, их ответственности.

С учетом этого  дисциплину “Правоохранительные органы” можно было бы определить как такую, в рамках которой изучаются основы организации и наиболее существенные направления и задачи деятельности этих органов, их взаимодействие друг с другом и иными органами государства.

В учебные планы  юридических вузов уже давно  включаются дисциплины, дающие начинающим студентам-юристам исходные сведения о судах, прокуратуре, органах юстиции  и расследования дел о преступлениях, адвокатуре и некоторых других учреждениях  и организациях, связанных с осуществлением функций, направленных на укрепление законности и правопорядка, охрану прав и законных интересов государственных и  негосударственных организаций, отдельных  лиц. Их цель - предоставление минимума знаний об основных учреждениях, призванных обеспечивать реализацию правовых предписаний, а равно в целом о механизме  правоприменения.

До революции 1917 г. в большинстве юридических  учебных заведений эта дисциплина не преподавалась как самостоятельная. Данные о судах и иных связанных  с ними органах, их основных полномочиях  обычно сообщались студентам в рамкахдругих дисциплин - гражданского и уголовного процесса. Но уже тогда были попытки  ввести для изучения данных такого рода самостоятельную дисциплину под  названием “Судоустройство”.

В первые десятилетия  после Октябрьской революции  эта дисциплина получила широкое  распространение. Называли ее по-прежнему - “Судоустройство”. И такое наименование в тех условиях было вполне оправданным, поскольку существовавшее тогда  законодательство о судоустройстве комплексно регламентировало основы организации  и деятельности не только судов, но и учреждений юстиции, прокуратуры, следствия и адвокатуры, а равно  некоторых других органов. Такими были, например, Положения о судоустройстве РСФСР, принимавшиеся в 1922 и 1926 гг. Наименование дисциплины прямо отражало благие намерения  хотя бы декларировать ведущую роль суда среди правоохранительных органов, а также тот факт, что в те времена следственный аппарат находился  в ведении судов, а прокуроры  при рассмотрении дел в судах  выполняли лишь функцию обвинения  и опротестования судебных решений.

Как известно, по мере формирования командно-административной системы с ее централизмом и подчинением  всего государственного аппарата непосредственно  Центру претерпели существенные изменения  организация и полномочия прокуратуры. Она стала строго централизованным учреждением, уполномоченным надзирать  и за деятельностью суда, влиять на его решения. В таких условиях все больше зрело мнение, что изложение  данных об основах организации и  деятельности прокуратуры в рамках дисциплины, именуемой “Судоустройством”, лишено логики. Поэтому предлагалось изменить это наименование и включить в него упоминание не только суда, но и прокуратуры. Это произошло  в середине 50-х гг., когда вместо “Судоустройства” в учебные планы  юридических вузов была включена дисциплина “Организация суда и прокуратуры  в СССР”. Под таким заголовком дисциплина просуществовала до конца70-х  гг., когда ее еще раз изменили и стали называть “Суд и правосудие в СССР”. Но на этом поиски самого удачного наименования дисциплины не закончились. В 1988 г. она получила еще одно название - “Правоохранительные органы в  СССР”. В 1992 г. по известным причинам из него “исчезло” упоминание СССР, а в наши дни начались эксперименты по реставрации того названия, которое  было в первые десятилетия советского периода, но без существенного изменения  содержания этой дисциплины.

Предпринятым  в 1988 г. изменением подчеркнута необходимость  включения в рассматриваемую  учебную дисциплину достаточно полных сведений не только о каком-то одном  или двух правоохранительных органах - судах и прокуратуре, но и обо  всех, поскольку все они взаимосвязаны. В результате в учебной программе  и учебной литературе большее  внимание вполне обоснованно стало  уделяться органам юстиции, органам  внутренних дел, другим органам, призванным выявлять и расследовать преступления.

Однако в целом  система дисциплины существенно  не изменилась. Как и прежде, в  ее рамках рассматриваются некоторые  общие вопросы, связанные с характеристикой  и уяснением понятия и содержания правоохранительной деятельности, круга  государственных и негосударственных  организаций, создаваемых для выполнения этой деятельности, некоторых исходных идей, которые лежат в основе построения правоохранительных органов, их взаимодействия друг с другом и иными учреждениями.

В полном соответствии с признанием особой роли правосудия и иной деятельности судов в реализации замыслов, направленных на придание нашему государству правового облика, значительное внимание уделяется раскрытию понятия  правосудия и его демократических  основ (принципов), изложению сведений о построении судебной системы в  целом, характеристике организации  и главных полномочий всех звеньев  общих, военных и арбитражных  судов, Конституционного Суда РФ. Именно этим вопросам отведена большая часть  тем.

Система дисциплины охватывает также темы, посвященные  организационному обеспечению деятельности судов, прокурорскому надзору и  иным направлениям работы прокуратуры, выявлению и расследованию преступлений, оказанию юридической помощи, а вместе с этим и построению органов и  учреждений, выполняющих эти правоохранительные функции.

§ 4. Соотношение дисциплины “Правоохранительные  органы” с другими  юридическими дисциплинами

“Правоохранительные органы” - один из вводных предметов, дающих, как уже отмечалось выше, исходные сведения о правоохранительной деятельности и осуществляющих ее государственных  органах и иных учреждениях. Эти  сведения находятся в тесной связи  и взаимозависимости со сведениями, которые даются студентам юридических  вузов при изучении ряда смежных  дисциплин.

К числу последних  можно было бы отнести “Конституционное право”, в рамках которого наряду с  освещением многих других проблем дается общая картина роли и места  правоохранительных органов в системе  всех органов государства, характеризуются  взаимосвязи между ними, определяются основные (конституционные) принципы их построения и деятельности. Делается это, в частности, на базе положений  Конституции РФ, конституций республик  в составе Российской Федерации, других российских законов, в том  числе положений, содержащихся в  главах 11 и VII первого раздела Конституции  РФ, специально посвященных правам и свободам человека и гражданина, правосудию.