Концепция единой системы управления долгом Российской Федерации

Концепция единой системы  управления долгом Российской Федерации

 

Содержание

 

1.ВВЕДЕНИЕ

 

2. ПОНЯТИЕ  ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА И СИСТЕМЫ  УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ

 

3. ТЕКУЩАЯ  СИТУАЦИЯ В ОБЛАСТИ УПРАВЛЕНИЯ  ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ РОССИИ

 

4. ЦЕЛИ И  ПРИНЦИПЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ

 

5. ОРГАНИЗАЦИОННАЯ  СТРУКТУРА СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ  ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ

 

6. ОСНОВНЫЕ  МЕРОПРИЯТИЯ ПО СОЗДАНИЮ ЕДИНОЙ  СИСТЕМЫ УП ЯВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ  ДОЛГОМ

 

ПРИЛОЖЕНИЯ

 

 

 

1. Введение

 

В бюджетном Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "О бюджетной политике на 2002 год" отмечается, что стратегия  в области управления государственным  долгом остается важнейшим направлением бюджетной политики. В нем указывается также на необходимость создания единой системы управления государственным долгом, включающей в себя всеобъемлющую и унифицированную систему учета государственных долговых обязательств, выработку и реализацию единой стратегии управления государственным долгом.

 

В то время как в индустриально  развитых странах, а также в странах  развивающихся рынков механизмы  управления государственным долгом быстро эволюционировали, перемены в  российской системе управления государственным  долгом до середины 90-х годов были достаточно медленными.

 

Унаследованная Россией от "командно-административного  строя бывшего СССР система управления долгом выявила свою неадекватность условиям переходного периода экономического развития. В значительной мере это  было связано с тем, что Союз ССР в послевоенные годы был образцовым заемщиком, своевременно и в полном объеме выполнявшим свои долговые обязательства. Опыт преодоления долговых и финансовых кризисов у структур, занимающихся управлением долгом, отсутствовал.

 

Для долговых институтов Российской Федерации в первые годы после распада СССР были характерны две важные особенности:

 

(1) использование Внешэкономбанка  СССР (ВЭБ), располагающего значительным  техническим и кадровым потенциалом,  в качестве агента российского  Правительства по мобилизации внешних заемных ресурсов,

 

2) децентрализация функций по  управлению внешним долгом и  осуществлению внешних заимствований  в различных министерствах и  ведомствах, включая Минфин России, Минэкономики России, отраслевые  министерства и ведомства.

 

В стране практически не существовало единого центра по управлению государственным  долгом и реализации единой долговой стратегии государства, отсутствовал внутренний рынок финансовых инструментов с фиксированной доходностью (государственных  облигаций).

 

Долговой кризис 1991 года привел к  утрате Россией доступа- к иностранным (коммерческим) источникам капитала. Основная цель долговой политики в 1991-1993 годах  сводилась к организации управления займами международных финансовых организаций (МФО).

 

Вплоть до середины 1996 года управление государственным внешним долгом сводилось, в основном, к урегулированию долга бывшего СССР в рамках Парижского и Лондонского клубов кредиторов.

 

В период 1996-1997 годов процесс формирования отдельных элементов системы  управления государственным долгом осуществлялся не на основании долговой стратегии, а в ответ на текущие потребности в области государственных расходов. В целом это позволяло контролировать долговую ситуацию лишь в краткосрочной перспективе и решать в основном проблемы текущего бюджетного дефицита по мере их возникновения. В 1994-1995 годах был реализован ряд важных технических новшеств, в частности была создана торговая система ММВБ, обеспечившая технические возможности для первичного размещения и вторичного рынка государственных ценных бумаг. Процесс централизации долговых функций в Министерстве финансов Российской Федерации качался с 1998 года.

 

 

 

В целом, в 90-х годах институциональная  структура управления государственным  долгом России не подвергалась серьезному реформированию и отличалась следующими недостатками:

 

·        отсутствие должной координации долговой политики страны с денежно-кредитной и  фискальной политикой;.

 

·        отсутствие стратегического подхода, краткосрочный  характер мер в области управления государственным долгом;

 

·        отсутствие четкой координации между операциями на рынках внешних и внутренних долговых обязательств;

 

·        непрозрачность долговой политики для кредиторов и  инвесторов, российского общества в  целом, отсутствие регулярной отчетности по государственному долгу;

 

·        отсутствие эффективных процедур управления рисками, связанных со структурой государственного долга;

 

·        неполнота  и разрозненность информации о займах субъектов федерации и государственных предприятий, многие из которых были экономически нерациональны и негативно влияли на платежеспособность страны, отсутствие реальных механизмов контроля и регулирования их со стороны федерального Правительства.

 

Финансовый кризис 1998 года выявил необходимость формирования элементов новой системы управления государственным долгом.

 

 

 

2. Понятие государственного долга  и системы управления государственным  долгом

 

Определение и состав государственного долга

 

Государственным долгом являются все  обязательства по возврату средств (с процентами), принятые от имени государства или от имени его уполномоченных органов перед кредиторами.

 

В соответствий с действующим законодательством (статья 98 Бюджетного кодекса Российской Федерации) долговые обязательства  Российской Федерации могут существовать в форме:

 

·        кредитных  соглашений и договоров, заключенных  от имени Российской Федерации, как  заемщика, с кредитными организациями, иностранными государствами международными финансовыми организациями;

 

·        государственных займов, осуществленных путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;

 

·        договоров  и соглашений о получении Российской Федерацией бюджетных ссуд и бюджетных  кредитов от бюджетов других уровней  бюджетной системы Российской Федерации;

 

·        договоров  о предоставлении Российской Федерацией государственных гарантий; »

 

·        соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет. Необходимо отметить, что включение в состав государственного долга обязательств по соглашениям и договорам о пролонгации/реструктуризации в качестве самостоятельного элемента государственных обязательств методологически неверно, ввиду того, что пролонгации и реструктуризации обязательств определяют как правило лишь порядок и условия замены одних долговых обязательств другими с иными условиями обслуживания и погашения.

 

 

 

Понятие системы управления государственным  долгом и ее основные цели

 

Система управления государственным  долгом представляет собой взаимосвязь  бюджетных, финансовых, учетных, организационных  и других процедур, направленных на эффективное регулирование государственного долга и снижение влияния долговой нагрузки на экономику страны.

 

Основными целями управления государственным  долгом Российской Федерации являются:

 

·        сохранение объема государственного долга на экономически безопасном уровне;

 

·        сокращение стоимости обслуживания государственного долга Российской Федерации;

 

·        обеспечение  исполнения обязательств государства  в полном объеме по как можно более  низкой стоимости на средне- и долгосрочную перспективу.

 

Управление государственным долгом является составной частью бюджетной  политики. И свою очередь, бюджетная политика является составной частью социально-экономической политики государства.

 

Основные параметры и приоритеты бюджетной политики устанавливаются  в бюджетных посланиях Президента, прогнозах социально-экономического развития страны, Основных направлениях бюджетной и налоговой политики и иных документах, на основе которых составляется и утверждается федеральный бюджет.

 

Система управления государственным  долгом непосредственно связана  с бюджетным процессом, поскольку  долговая политика и система управления государственным долгом непосредственно влияет на формирование бюджетной политики. С учетом этого политика в области управления государственным долгом и система управления долгом являются необходимыми условиями для формирования обоснованной бюджетной политики и нормального функционирования бюджетного процесса.

 

Упомянутая выше взаимосвязь определяет необходимость совершенствования  и реформирования системы управления государственным долгом как одного из основных элементов формирования и проведения бюджетной политики.

 

 

 

Система управления государственным  долгом и исполнение бюджета

 

Бюджетный кодекс Российской Федерации  законодательно закрепил казначейское исполнение федерального бюджета и  ввел принцип единства кассы, предусматривающий  зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов через единый счет бюджета.

 

Реализация принципа единства кассы  по учету доходов и средств  федерального бюджета способствует повышению эффективности управления средствами федерального бюджета и позволяет обеспечить сокращение заимствований для покрытия кассовых разрывов бюджета посредством оперативного управления поступлениями и платежами федерального бюджета.

 

Система управления государственным долгом является по своему экономическому содержанию управлением частью финансовых пассивов государства, т.е. «внешней» по отношению к кассовому исполнению федерального бюджета.

 

В то же время, управление государственными долговыми обязательствами и рисками, связанными с изменением стоимости этих обязательств, оказывает непосредственное влияние на исполнение бюджета в части государственного долга, а также на кассовое исполнение бюджета.

 

С учетом этого, система казначейского  исполнения бюджета должна сочетаться с эффективной системой управления государственным долгом.

 

 

 

3. Текущая ситуация в области  управления государственным долгом  России

 

Проблема государственного долга  является одной из основных проблем  российской экономики, оказывающей непосредственное влияние как на темпы экономического роста страны в целом, так и на направления финансовой и бюджетной политики.

 

Объем государственного долга Российской Федерации в настоящее время  составляет около 50% ВВП, что является высоким показателем, учитывая зависимость экономики страны от мировое конъюнктуры цен на энергоносители.

 

Соотношение расходов на обслуживание государственного долга к доходам  федерального бюджета у Российской Федерации является высоким по сравнению  со странами с сопоставимым уровнем экономического развития.

 

В этой связи ситуация в области  государственного долга будет находить отражение в финансовой и фискальной политике государства в ближайшем  будущем, а также в возможностях страны по привлечению средств на международном рынке в целях финансирования расходов бюджета, в том числе по обслуживанию и погашению государственного долга.

 

Текущая ситуация в области государственных  заимствований характеризуется  проведением достаточно взвешенной политики в области внешних и  внутренних заимствований, а также переходом к применению методов активного управления долгом с целью сокращения расходов на его обслуживание.

 

 

 

Анализ существующей практики управления государственным долгом Российской Федерации.

 

 

 

Анализ развития рынка государственных заимствований и государственного долга Российской Федерации в период 1992-2001 годов свидетельствует о ряде достижений в указанной области:

 

·        восстановлен и развивается рынок внутренних заимствований;

 

·        восстановлен доступ Российской Федерации на международный финансовый рынок;

 

·        повышаются международные рейтинги Российской Федерации;

 

·        законодательно оформлен ряд механизмов и процедур осуществления государственных  заимствований - приняты Бюджетный  кодекс Российской Федерации,. Федеральный закон «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», ряд нормативных актов, регулирующих вопросы государственных заимствований;

 

·        определены ограничения по государственным  заимствованиям субъектов Российской федерации и муниципальным заимствованиям;

 

·        созданы основы и механизмы влияния федеральной  власти на заимствования субъектов  Российской Федерации и муниципальных  образований, основы системы учета  и отчетности субфедеральных и муниципальных уровней власти перед Министерством финансов Российской Федерации;

 

·        завершена  инвентаризация государственного долга  Российской Федерации;

 

·        завершается  урегулирование государственного внешнего долга бывшего СССР;

 

·        в стадии завершения находится процесс централизации функций по управлению государственным долгом и реализации долговой политики государства.

 

 

 

Управление государственным внутренним долгом Российской Федерации

 

Одним из важнейших инструментов управления внутренним долгом является рынок внутренних государственных обязательств, в частности ГКО-ОФЗ.

 

 

 

Созданная высокотехнологичная система  торгов ГКО-ОФЗ позволяет в режиме реального времени получать информацию об объеме государственного долга в  части ГКО-ОФЗ и платежах по каждому инструменту и выпуску. Существующий рынок ГКО-ОФЗ позволяет обеспечить:

 

·        надежность расчетов;

 

·        зачисление денежных средств, полученных в результате размещения (доразмещения) ГКО-ОФЗ, на счета казначейства в день совершения операции;

 

·        прозрачность рынка;

 

·        возможность  проведения активных операций по управлению долгом с целью улучшения его  структуры и оптимизации стоимости  обслуживания.

 

Другие государственные облигации, номинированные в валюте Российской Федерации, имеют значительно менее технологические способы размещения и обращения, что отрицательно сказывается на их ликвидности.

 

 

 

Управление государственным внешним  долгом Российской Федерации

 

В области управления внешним долгом в период, прошедший после долгового и финансового кризиса 1998 года, существенное значение имеет завершение процесса урегулирования долга бывшего СССР, в том числе долга бывшего СССР Лондонскому клубу кредиторов, коммерческой задолженности бывшего СССР, включая достижение договоренности об урегулировании долга бывшего СССР Международному инвестиционному банку и Международному банку экономического сотрудничества.

 

Урегулирование долга бывшего  СССР на фоне улучшения экономической  ситуации в России, а также политика, направленная на восстановление имиджа Российской Федерации у иностранных кредиторов, привели к улучшению кредитных рейтингов России в период 1999-2001 годов, что, в свою очередь, позволило перейти к активной политике по управлению внешним долгом, восстановить возможность доступа Российской Федерации на внешние рынки.

 

Внешний долг государства сократился с 157.4 млрд. долларов США на 1 января 1999 года до 137 млрд. долларов США на 1 июля 2001 года благодаря списанию части  задолженности бывшего СССР и  политике по обеспечению погашения внешних обязательств без привлечения новых заимствований.

 

В значительной степени расширился состав инструментов управления внешним  долгом, активно шел процесс закрепления  использования указанных инструментов в соответствующих нормативных документах.

 

Завершение инвентаризации внешних  заимствований бывшего СССР позволило  приступить к созданию системы анализа  рисков и разработать стратегию  управления внешним долгом до 2005 года с учетом основных принципов бюджетной  политики, определенных в Бюджетном Послании Президента Российской Федерации.

 

Несмотря на достигнутые положительные  результаты по совершенствованию системы  управления государственным долгом, существующая система управления государственным  долгом имеет ряд недостатков.

 

 

 

Недостатки существующей системы управления государственным долгом Российской Федерации

 

Одними из наиболее существенных недостатков  формирующейся в России системы  управления государственным долгом является то, что упомянутая система:

 

1. недостаточно обеспечивает осуществление централизованной и долгосрочной политики в области управления государственным долгом и государственных заимствований;

 

2. не полностью обеспечивает  предупреждение возможных финансовых  и долговых кризисов, а также  принятие оперативных мер по их преодолению;

 

3. носит фрагментарный и в  ряде случаев противоречивый  характер. В действующей системе  управления долгом отсутствует:

 

 

 

(1) Четкое законодательное закрепление  разделения компетенции между  ветвями государственной власти  в области управления государственным долгом.

 

В настоящее время законодательство Российской Федерации, регулирующее вопросы  управления государственным долгом, содержит ряд существенных противоречий. С одной стороны, в Бюджетном  кодексе Российской Федерации и  федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» вопросы управления государственным долгом, отнесены к компетенции Правительства Российской Федерации. С другой стороны, законодательное утверждение программ внешних и внутренних заимствований с чрезмерной детализацией источников привлечения конкретных кредитов и направлений использования привлеченных средств препятствует выполнению Правительством Российской Федерации функций по управлению государственными заимствованиями, как с точки зрения стоимости и сроков заимствований, так и по комбинированию источников этих заимствований с целью сокращения расходов на обслуживание долга.

 

 

 

(2) Законодательное закрепление  полномочий Правительства Российской  Федерации по проведению полного  спектра операций в области управления государственным долгом.

 

Законодательно не определено само понятие «управление долгом»  и, соответственно, пределы полномочий Правительства Российской Федерации  в сфере выполнения этой его функции.

 

В настоящее время бюджетное  законодательство регулирует, в основном, вопросы заимствований и реструктуризации государственного долга. Однако эффективная система управления государственным долгом должна включать в себя более значительный набор инструментов (рыночные операции по выкупу и досрочному погашению долга, операции по конверсии (обмену) долга на инвестиции, товары, ценные бумаги, другие финансовые активы и пр.)

 

В этой связи необходимо разработать  нормативные акты, детализирующие полномочия Правительства Российской Федерации  и федеральных органов исполнительной власти по проведению вышеуказанных операций.

 

 

 

(3) Детализированный учет долговых  обязательств.

 

В настоящее время учет долговых обязательств в значительной степени  разобижен, а единая база данных государственных  долговых обязательств отсутствует. Учет государственных долговых обязательств ведется различными банками-агентами (Банк России — внутренний долг, Внешэкономбанк СССР — внешний долг в части облигационных займов и долга официальных кредиторов и других категорий долга), а также различными департаментами Министерства финансов Российской Федерации.

 

Методология учета долговых обязательств в значительной степени отличается в зависимости от органа и подразделения  Минфина России, осуществляющего  учет.

 

Кроме того, методология учета в ряде случаев отличается не только по категория. долга, но и по видам долговых обязательств, что еще больше затрудняет определение точного размера долга и перспективное планирование бюджета в части обслуживания и погашения государственного долга и привлечения заимствований. Отсутствие единой методологии учета государственного долга, а также единой интегрированной базы данных по видам долговых обязательств ухудшает возможности по формированию и реализации обоснованной долговой стратегии, а также бюджетной политики в целом.

 

 

 

(4) Единая система анализа и  оценки рисков, связанных со структурой  государственного долга.

 

В настоящее время размеры погашения  и обслуживания долга в значительной степени зависят от материализации рисков, связанных со структурой государственного долга.

 

В связи с тем, что учет доходов  федерального бюджета осуществляется в рублях, а платежи по внешнему долгу производятся в иностранной  валюте, государство несет значительные риски в форме возможного резкого  изменения валютного курса рубля.

 

Одновременна рост валютного курса  рубля приводит к ситуации, когда  внутренние заимствования будут  менее выгодными для бюджета, чем внешние заимствования на аналогичные сроки с учетом фактора  валютного риска (и наоборот, в  случае падения валютного курса рубля).

 

Кроме того, часть заимствований, составляющих государственный долг Российской Федерации, имеет плавающие процентные ставки, что приводит к возникновению  риска увеличения бюджетных расходов на обслуживание долга в связи  с колебаниями процентных ставок на международных рынках.

 

Таким образом, развитие системы анализа  рисков, связанных с управлением  государственным долгом и осуществлением заимствований является основополагающим элементом системы активного  управления государственным долгом и осуществления экономически и финансово обоснованной политики в области управления долгом.

 

 

 

(5) Система и механизмы планирования  в области управления государственным  долгом.

 

Несмотря на появление отдельных  элементов планирования долговой политики в последние годы, следует признать, что в настоящее время не сложилось целостной системы планирования государственных заимствований и механизма определения политики в области управления государственным долгом.

 

Прогресс долгового планирования в значительной степени зависит от развития механизмов и методологии макроэкономического и бюджетного планирования, а также методологии учета в секторе государственного финансирования.

 

В этой связи долговое планирование должно быть органичной частью бюджетного планирования и должно осуществляться на базе единой методологии, механизмов и подходов.

 

Вместе с тем, процесс долгового  планирования является в значительной степени самостоятельным процессом, поскольку определяет долговую политику, как в случае благоприятной бюджетной  ситуации, так и в случае ее ухудшения.

 

Существенное, значение имеет и  то обстоятельство, что программы  государственных заимствований  разрабатываются и утверждаются только на предстоящие 12 месяцев, в  отличие от международной практики, для которой характерны разработка и принятие, как правило, среднесрочных (на 3-5 лет) заемных программ и программ в области управления государственным долгом.

 

Однако, обеспечение эффективности  среднесрочных программ государственных  заимствований возможно при наличии  утвержденных программ социально-экономического развития страны на соответствующий период.

 

В частности, следствием отсутствия четкой взаимосвязи между заемной политикой  и политикой в области погашения  и обслуживания накопленного долга  стал тот факт, что в прогрессе  реализации, политики. государственных заимствований, направленной на решение текущих социальных и экономических задач, не всегда учитывались структурные особенности и графики платежей по фактическому портфелю государственных долговых обязательств. В результате, в ряде случаев осуществление новых заимствований способствовало образованию так называемых «пиков» платежей по погашению и обслуживанию государственного долга.

 

Яркий пример указанного недостатка действующей  системы управления долгом — наличие  «пиков» в графике платежей по внешнему долгу России, приходящихся на 2003, 2005, 2008 годы. Более того, нередко платежи в пределах одного финансового года концентрируются в пределах двух-трех месяцев, что существенно затрудняет процесс управления денежной наличностью и кассовое исполнение федерального бюджета.

 

 

 

(6) Координация  долговой политики государства  с политикой в области управления  золотовалютными резервами н  процентной политикой Банка России.

 

Политика  в области управления государственным  долгом непосредственно влияет на денежно-кредитную политику и, в частности, на курс рубля, денежную массу, уровень золотовалютных резервов. Одновременно, денежно-кредитная (в том числе процентная) политика Банка России оказывает непосредственное влияние на стоимость, состояние и рынок внутренних заимствований, а размер золотовалютных резервов на способность страны погашать и обслуживать внешний долг, что, в конечном счете, влияет на кредитный рейтинг России и стоимость внешних заимствований.

 

В настоящее  время упомянутая координация осуществляется на стадии согласования бюджетной и денежно-кредитной политики Правительства Российской Федерации и Банка России на соответствующий год. При этом механизм координации среднесрочной бюджетной и долговой политики и денежно-кредитной политики не определен.

 

С учетом изложенного, становится ясна необходимость четкого  формулирования сферы обязанностей, процедур и механизмов взаимодействия и координации бюджетной и  долговой политики, функций и сопряженной  с ними ответственности, а также  обмена информацией между государственными органами, вовлеченными в прогресс формирования бюджетной и денежно-кредитной политики, а также в процесс управления долгом.

 

В отсутствие указанного взаимодействия и координации  возможности реагирования системы  управления государственным долгом на изменение экономических и финансовых условий, состояние финансовых рынков, являются ограниченными, что увеличивает риски крупных потерь и кризисов.

 

 

 

(7) Открытая, регулярная и адекватная отчетность  о государственном долге.

 

Имеющаяся система отчетности о  государственном долге отличается высокой степенью закрытости, прежде всего для участников финансовых рынков — потенциальных инвесторов, с точки зрения объема доступной  для них информации о наиболее важных аспектах политики и операций по управлению долгом.

 

Между тем прозрачность режима принятия решений, распределения полномочий, четкость правил и процедур осуществления  операций по управлению государственным  долгом способствует укреплению доверия  кредиторов и инвесторов к долговым обязательства. государства, что, в свою очередь, повышает эффективность проводимых операций по управлению государственными долговыми обязательствами и в долгосрочной перспективе может привести к снижению стоимости обслуживания государственного долга. В этой связи представляется целесообразным внедрение в практику работы регулярного (ежеквартального, ежегодного) опубликования информации, касающейся основных аспектов сферы управления государственным долгом (целей и инструментов текущей долговой политики, основных характеристик портфеля государственных обязательств, результатов аудиторской проверки деятельности в области управления государственным долгом, программ предполагаемых заимствований, стратегии государственных мер по формированию эффективного рынка государственных ценных бумаг и др.). При этом имеется в виду, что механизмы, обеспечивающие конфиденциальность оперативной информации о заимствованиях и государственном долге, должны быть сохранены и развиты.