Кооперативный федерализм в ФРГ и его влияние на институты Европейского Союза

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ  УЧРЕЖДЕНИЕ

КУБАНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ  УНИВЕРСИТЕТ

ФАКУЛЬТЕТ УПРАВЛЕНИЯ И ПСИХОЛОГИИ

Кафедра политологии и политического управления 
 
 
 
 
 

Реферат на тему: «Кооперативный федерализм в ФРГ и его влияние на институты Европейского Союза»  
 
 
 
 
 

Выполнил  студент

3 курса бакалавриата 

конфликтологии

Юсупов  А. М. 
 
 

Краснодар 2011

1. Понятие федерализма  и его история  в Германии

     В истории Германии практически не было периода ярко выраженного централизма. Раздробленность Священной Римской империи германской нации, которая политически скорее препятствовала, чем способствовала формированию национального государства, привела к беспрецедентной региональной и культурной децентрализации. Первым германским федеральным государством был Северогерманский союз, возникший в 1867 году. Первым формальным федеральным государством стала Германская империя, образованная в 1871 году. Ее отличали сильные династические компоненты, гипертрофированный перевес Пруссии, на которую приходилось почти две трети населения и территории, и финансовая система, превращавшая империю в «нахлебника», ибо главным источником общеимперских расходов были матрикулярные взносы (денежные отчисления) земель. Когда Бисмарк создавал конституционную конструкцию рейха, он хотел избежать централизма, искал компромисс между монархическим суверенитетом и народным. И нашел, объединив федеральный принцип с гегемонистским: рейхстаг избирался народом, а бундесрат выражал княжеский суверенитет, земельная палата назначала канцлера. В 1945 году победители пытались навязать немцам свои модели. СССР предлагал образовать единое централистское государство, Англия - единое, но децентрализованное, Франция добивалась децентрализации власти в Германии любым путем, США рекомендовали федерацию под своей опекой. Западные земли все же скроили по моделям союзников. В ГДР деление на земли отменили совсем. Державы-победительницы взяли на себя всю полноту власти внутри страны и во внешних отношениях. Германия была разделена на четыре зоны оккупации, большой Берлин получил статус города, управляемого четырьмя великими державами, часть Восточной Пруссии была передана под управление Советского Союза, остальные области к востоку от Одера и Нейсе перешли под управление Польши, а «Саарская область» была присоединена к французскому экономическому, таможенному и валютному пространству. Создание современного германского федерализма было в значительной мере результатом политики западных оккупационных держав, которые таким путем хотели ослабить возможность возрождения централизованного милитаристского германского государства. ФРГ - это конституционная федерация, учрежденная на основе конституции 1949 г. Каких-либо федеративных договоров между федерацией и землями в Германии не существует (упомянутый выше договор об объединении ФРГ и ГДР - это акт иного рода). Систему отношений федерации и земель, а также земель между собой обычно характеризуют как кооперативный федерализм, поскольку существует законодательно оформленное их сотрудничество между собой. После объединения двух германских государств в состав ФРГ входит 16 земель, являющихся ее субъектами, в том числе три города - Берлин, Гамбург и Бремен. Между землями существуют различия в уровне экономического развития, в исторических традициях, размерах территории, численности населения. Крупнейшая по территории земля Бавария в 174 раза больше самой малой земли Бремен, а наиболее населенная земля Северный Рейн - Вестфалия в 26 раз превосходит тот же Бремен. Различаются и диалекты земель, но не языковый фактор стал основанием их обособления, так как все это немецкий язык. ФРГ построена по территориальному принципу. При обособлении земель учитывались прежде всего исторические традиции, экономические связи. Других территориальных образований, кроме земель, являющихся субъектами федерации, в ее составе не существует (административно-территориальное деление - это уже деление земель). Германская федерация в своей основе симметрична, хотя определенные элементы юридического неравенства между землями все же существуют. 
 

2. Принципы федерального  государственного  устройства ФРГ

     Федеративное  государство состоит из других государств или государственных образований - членов субъектов федерации (штатов, кантонтов, союзных или автономных республик). Каждое из них имеет свое административно-территориальное деление. Наряду с существованием и деятельностью общих для всей федерации высших органов власти и управления на территории каждого субъекта федерации действуют собственные высшие и местные органы государственной власти и управления. В федерациях власть распределяется по вертикали и в них составные части - их субъекты - имеют свое законодательство, автономную власть, гражданство, т. е. то, чего не имеют составные части унитарного государства. В отличие от унитарного государства, федерация состоит из внутренних государственных образований, имеющих свои органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Составные части федерации называются субъектами федерации, и они обычно имеют свои основные законы. Германия является федеративным государством, а федеративное государство находится по определению между двумя полюсами: конфедерацией и единым (централизованным) государством. Оно пытается эффективно урегулировать конфликт между многообразием и единством за счет (территориального) разделения государственных функций между двумя самостоятельными политическими субъектами - членами Федерации и федеральным центром (в Германии между землями и Федерацией). Если в федеративном государстве центральная власть откровенным образом укрепляется за счет субъектов, то в этом случае говорят об унитаризме (от латинского слова “Unitas” - единство). Поэтому Германия является унитарным федеральным государством, особенно в области законодательства. В отличие от этого в централизованном или едином государстве государственная деятельность берет свое начало в центре. В федеративном государстве необходимо устанавливать подлинный баланс между унитарными и федеральными структурными элементами. Для достижения этого баланса нужно гораздо более активно, чем в условиях единого государства, заниматься регулированием. Государственное право должно упорядочить сосуществование и соотношение двух уровней: горизонтального уровня между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти, и вертикального уровня между субъектами Федерации и федеральным центром. Необходимо обеспечивать безукоризненное распределение задач и разграничение компетенций, регулировать финансовые отношения, предусмотреть механизмы улаживания конфликтов и принять другие нормативно-правовые акты, отвечающие специфике федеративного государства. Конституция закрепляет основные принципы федеративного устройства ФРГ: 1) конституционный порядок в землях должен соответствовать принципам республиканского, демократического и социально-правового государства, федерация гарантирует соответствие конституционного порядка земель положениям конституции ФРГ. Земли имеют свои конституции, местные парламенты (ландтаги, в городах-землях такие представительные органы называются сенатами), принимают законы, имеют свое правительство, но хотя эти земли иногда в конституциях называются государствами, государственного суверенитета они не имеют; 2) на территории всей федерации должен быть обеспечен единый уровень жизни; у граждан земель равные права и обязанности; кадры федеральных органов должны формироваться соответственно чиновниками всех земель, если же тот или иной федеральный орган действует в земле, его сотрудники должны набираться, как правило, из этой земли; 3) все земли, независимо от их размеров, имеют равный статус, что не исключает определенного неравенства их представительства в бундесрате; 4) земли осуществляют государственные полномочия постольку, поскольку конституция не устанавливает иного порядка, но федеральное право имеет преимущество перед правом земель; 5) компетенция федерации и земель разделена. Различаются исключительная компетенция федерации (это 11 вопросов, в том числе внешние отношения, оборона, железные дороги, почта, телесвязь и др.), конкурирующая (совместная) компетенция и компетенция земель. Земля может издавать законы в сфере конкурирующей компетенции, если вопрос не урегулирован федеральным законом. Федерация вправе издавать законы и в сфере, относящейся к землям, если полагает, что вопрос не может быть эффективно решен землей, если регулирование одной земли может нарушить интересы другой земли и т.д. Кроме вопросов исключительной и совместной компетенции федерация наделена правом издавать общие предписания по ряду других вопросов: общие принципы высшего образования, общее положение печати и кино, охрана природы, отвод земель, регистрация жителей и др. По существу, это основы законодательства, законы-рамки. Используя данное право, федерация расширяет свою компетенцию за счет земель. Осуществляя свои полномочия, федерация и земли отдельно несут расходы, но если земля действует по поручению федерации, расходы несет последняя. Земли имеют свои бюджета, но федерация должна принимать меры для экономического выравнивания земель путем оказания помощи, путем инвестиций и т.д.; 6) основной закон допускает возможность федерального принуждения; если земля не выполняет обязанностей, возлагаемых на нее федеральной конституцией и федеральными законами, федеральное правительство может принять необходимые меры, чтобы заставить ее выполнять свои обязанности (на практике такие меры не применялись); 7) в соответствии с концепцией кооперативного федерализма все учреждения федерации и земель должны оказывать друг другу правовую и административную помощь. В случаях серьезных нарушений общественного порядка, при стихийных бедствиях земля может просить федеральное правительство о направлении федеральных вооруженных сил, полицейских сил другой земли. В случае катастроф, охвативших несколько земель, федеральное правительство может и по своей инициативе направить в соответствующие земли вооруженные силы и дать указания другим землям о направлении в район бедствия полицейских сил. Как уже говорилось, земли имеют свои законодательные органы - ландтаги (сенаты). Обычно они однопалатные (в Баварии две палаты) и избираются гражданами в разных землях на 4 года или 5 лет. Они формируют правительства земли на основе тех же принципов, что и федерация. Положение премьер-министра земли аналогично положению федерального канцлера. К классическому разделению государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, существующему в едином или централизованном государстве, - горизонтальному разделению властей - в федеративном государстве добавляется вертикальное разделение властей - разделение государственной власти на власть федерального центра и субъектов Федерации. Это означает, что каждая из трех властей делится еще раз между Федерацией и землями. Таким образом, происходит двойное разделение властей.

     Одинаковый  конституционный  строй - принцип гомогенности. Тесная связь между Федерацией и землями проявляется также в требовании гомогенности, которое привязывает конституционный строй земель к политическим структурам, прописанным в Основном законе для Федерации. Из требования конституционной гомогенности вытекает положение статьи 31 Основного закона Федеративной Республики Германия «федеральное право имеет приоритет перед правом земель». Вследствие этого во всех случаях, когда какая-то сфера жизни или положение вещей регулируются федеральным законодательством, оно превалирует над земельным законодательством и при возникновении противоречий отменяет последнее. Основной закон - конституция - предписывает, что форма государственного правления и государственное строительство в Федерации и землях должны в определенных пунктах в минимальной мере соответствовать друг другу. Это положение позволяет, с одной стороны, установить однородность конституционноправовых принципов и основных учреждений в Федерации и землях, однако, с другой стороны, допускает определенное неравенство. Однородность предписывается для соблюдения четырех принципов: 

Принцип республиканского государства 

Земли, так же как и Федерация, должны иметь  «республиканский» конституционный  строй.

Принцип демократического государства

Конституционный строй как земель, так и Федерации, должен быть демократическим. Вся государственная  власть исходит от народа. Основной закон понимает под этим «гражданскую демократию», которая покоится на разделении властей и характеризуется «господством большинства». В соответствии с нею акты государственного строительства должны осуществляться по воле большинства имеющих право участвовать в выборах и референдумах граждан или большинства избранных народных представителей. Формирование политической воли происходит в направлении от народа к органам государственной власти, а не наоборот, от органов государственной власти к народу. Граждане должны обладать активными гражданскими правами и политическим равенством. При этом особенно важными условиями являются основные права: право беспрепятственно получать информацию и право свободно выражать и распространять свое мнение. Мнения и противоположные мнения должны свободно формироваться в политической среде. Меньшинство должно иметь шанс стать однажды большинством. Земли обладают свободой маневра при воплощении принципа демократии в жизнь. Они могут, например, сделать своим главой Федерального президента, или выстроить отношения между правительством и парламентом иначе, чем на федеральном уровне. Возрастной избирательный ценз, активное и пассивное избирательное право при выборах в земельные парламенты, а также сроки полномочий ландтагов могут законодательно регулироваться иным образом, чем на уровне Федерации. Парламент может состоять из двух палат, как, например, в Баварии - из Народного представительства и Сената. Использование народной инициативы в законодательстве и всенародного опроса позволяет предоставить народу больше прямых возможностей участвовать в принятии решений, чем это предусмотрено в Основном законе для Федерации.

Принцип социального государства

Федерация и  земли должны иметь социальный конституционный  строй. В соответствии с этим государство  должно строиться на принципах социальной справедливости и стремиться воплотить их в жизнь. Оно не должно допускать экономического или культурного угнетения, а также серьезного ущемления интересов общественных групп и слоев, должно бороться с этими явлениями и активно пытаться их устранить. Стремление к адекватному воплощению принципа социального государства, которое требует добиваться сбалансированности социальных и экономических принципов, нашло свое выражение в модели интеграции общества под названием «социальная рыночная экономика», в участии работников в управлении производством, в обязательном «социальном страховании», содействии получению образования и в оказании социальной помощи.

Принцип правового государства

Принцип правового  государства связывает государственную  власть правом. Тем самым он ограничивает использование государством его  власти по отношению к гражданину и не допускает государственного произвола. Сущность правового государства  определяется, например, соблюдением  основных прав граждан, равенством всех людей перед законом, принципом  разделения властей и связанностью законодательной власти конституционным  строем. Если земельное право нарушает один из этих четырех основных принципов, то оно вступает тем самым в  противоречие с конституцией. В этом случае Федерация обязана обеспечить соответствие конституционного строя земель основным правам, при определенных обстоятельствах с использованием средств принуждения ¹. На случай возникновения чрезвычайно острых конфликтов с отдельными землями в распоряжении Федерального правительства имеется даже - до сих пор ни разу еще не использованный инструмент «принуждения со стороны Федерации». Это означает, что центральная власть может в случае необходимости применить федеральное принуждение, однако для этого ей нужно заручиться согласием Бундесрата. Федеративное государственное устройство в ФРГ имеет в принципе только два уровня: федерация как целое государство и земли как члены этого государства. Но на практике появился “третий”, неформальный уровень отношений федерации и земель, который получил название “кооперативный федерализм”. Произошло это так. Наряду с горизонтальной самокоординацией земель сложилась практика вертикальной координации по оси федерация - земли, то есть участия федерации в земельном финансировании. В рамках вертикальной координации создаются различные комиссии, состоящие из представителей федерации и земель. Основной вопрос горизонтальных и вертикальных отношений в германской федерации - денежные средства. 

3. Федерация и земли  государства

В Федеративной Республике Германия Федерация обладает согласно конституции прямой властью  в рамках своих задач и полномочий, в равной мере, этим же обладают и  земли в рамках их компетенций. Это  качество государства обеспечивает землям их собственное пространство для политического творчества и  возлагает на них ответственность  за собственное конституционное поле.Однако ввиду ограниченности суверенных прав земель (что касается предметов ведения) в пользу Федерации, их нельзя отождествлять с самостоятельными иностранными государствами. Хотя федеральная земля Северный Рейн-Вестфалия по величине населения и территории больше Бельгии, Дании или Нидерландов, она является все же не независимым государством, а «всего лишь» субъектом федеративного государства. Гарантия целостности Федерации, закрепленная в Основном законе. Принцип федеративного государства относится к незыблемым конституционным принципам. Земли не имеют право выхода из состава Федеративной Республики Германия. Поэтому федеративное государство не может быть разделено на части. С другой стороны, земли, в общем, также не могут слиться в единое целое, чтобы таким образом образовалось единое государство. Это категорически запрещает Основной закон, который объявляет незыблемым основной состав федеративного государства. Изменение Основного закона, затрагивающее разделение Федерации на земли, принципы участия земель в законодательстве или принципы, не допускаются. Благодаря этому положению, получают «вечную гарантию» две главные черты федеративного государства: разделение Федерации на земли нельзя упразднить. Тем самым земли защищаются от изменений конституции, которые лишили бы их качества государств. Но это не является гарантией незыблемости существования каждой конкретной земли. Допускается изменение территориально-административного устройства земель, уменьшение или увеличение их количества; вторым основным пунктом является защита принципиального участия земель в законодательной деятельности. Согласно этому пункту, земли должны хотя бы в минимальной мере обладать законотворческими компетенциями и должны участвовать в законодательном процессе Федерации. Важное значение для защиты земель имеет и процедура изменения федеральной конституции. Для вступления в силу любой поправки к Основному закону необходимо ее одобрение двумя третями голосов в Бундесрате. Таким образом, земли имеют бесспорное право участвовать в принятии решений, которое могут использовать для противодействия стремлениям создать централизованное государство. После поправки, внесенной в Основной закон в 1992 году в связи с ратификацией Маастрихтского договора, это правило действует также в том случае, если Федерация согласно статье 23 абзац 1 Основного закона передаст свои суверенные права путем принятия соответствующего закона Европейскому Союзу.

Земли обязаны хранить  верность Федерации

Этот принцип  имеет фундаментальное значение как для взаимоотношений между  Федерацией и землями, землями и Федерацией, так и для взаимоотношений между самими землями. Частные интересы Федерации и земель получают таким образом конституционно-правовое ограничение в интересах федеративного государства. Федеративное государство - это нечто больше, чем разграничение сфер компетенции Федерации и земель. Общего блага в масштабе всего государства можно добиться только путем взаимодополняемых действий Федерации и земель.

Общины  как части земель

Федеральные земли  подразделяются на общины и союзы  общин (например, объединения общин, городские и сельские административные округа, союзы уездов). Но было бы неверно говорить о трехступенчатом государственном устройстве. Основной закон исходит из двухступенчатого устройства Федеративной Республики Германия - земельного и федерального уровней, при котором общины представляют собой продукт внутреннего деления земель. Основного закона общинам и союзам общин твердо гарантируется «коммунальное самоуправление». Оно означает право регулировать в рамках закона все дела местного сообщества и нести за это ответственность.

Равенство и неравенство  в Федерации и  землях

Равноправие и  равенство всех германских граждан  перед законом на территории Федерации гарантируется Основным законом: «Каждый немец имеет в любой земле равные гражданские права и обязанности» ². Тем самым гарантируется равенство прав и обязанностей всех немцев в соответствующей земле. Права и обязанности, основанные на федеральных законах, являются в принципе действительными на всей территории Федерации. Каждый немец может сослаться на федеральное право и даже обязан это сделать, когда дело принимает соответствующий оборот. На каждого немца, независимо от того, в какой земле он живет, на всей территории Федерации распространяется право гражданства, гражданские права, право уроженца. Но законодательным органам земель в принципе ничто не препятствует принимать в рамках их компетенции нормативно-правовые акты, отличающиеся от законодательства других земель, даже если это сильнее обременит их граждан или создаст для них дополнительные выгоды. Различия между землями вытекают со всей неизбежностью из принципа федерализма, который призван стимулировать многообразие и не заставляет придерживаться одной единственной формы. Внутри земли все равны перед одним и тем же законом, то есть «равноправны». Но в сравнении с условиями в других федеральных землях существуют отклонения. Принцип равенства (статья 3 Основного закона: «Все люди равны перед законом») не гарантирует таким образом полную «унификацию жизненных условий».

4. Распределение задач между Федерацией и землями

В отличие от модели федеративного государства, существующей в Соединенных Штатах Америки, с ее ясно выраженной ориентацией  на строгое распределение задач  между союзом и штатами, при котором сферы компетенции разделяются, соответственно, в полном объеме между союзом и штатами, федеративное разграничение компетенций, предусмотренное Основным законом, характеризуется объединением государственных задач и «переплетением политики», причем ключевые пункты деятельности властей Федерации и земель отличаются друг от друга. Если определенная сфера в Соединенных Штатах Америки передается в ведение какого-либо штата, то он принимает регулирующие ее законы, его министерства и ведомства осуществляют эти законы, финансирование идет из бюджета штата. В случае конфликта в этой сфере решения также выносят суды штата, а не федеральные суды. И, наоборот, таким же образом регулируется компетенция Федерации в США. Основной закон предусматривает более сложную систему полномочий в различных областях. В ведение или Федерации, или земель передаются не все сферы, а лишь частичные функции для соответствующей сферы. При этом конституция действует таким образом, что компетенции Федерации перечисляются в перечнях полномочий, соответственно, поодиночке. Если нет подобного прямого указания на то, что данная сфера относится к ведению Федерации, то она входит в компетенцию земель. Это называется «принципом земельной компетенции».

В принципе можно  констатировать:

законодательство  в большинстве областей входит в  компетенцию Федерации («унитарное законодательство»);

исполнение законов  и управление входят в основном в  компетенцию земель (федеральное  управление);

в области судопроизводства Федерация и земли теснейшим  образом связаны друг с другом;

финансовое бремя  с помощью сложной системы  распределяется между Федерацией и  землями.

Статья 70 абзац 1 Основного закона «Земли имеют право законодательствовать в той мере, в какой настоящим Основным законом законодательные полномочия не закреплены за Федерацией».

В комплексной  системе, состоящей из исключительной законодательной компетенции Федерации  и земель, с рамочным законодательством  Федерации, последняя имеет преимущественные законодательные полномочия. Существует также конкурирующая законодательная компетенция, которая в действительности является «альтернативным» законодательством. В Основном законе полномочия Федерации в отношении законодательства земель определены с учетом того принципа, должны ли нормативно-правовые акты быть едиными для всех земель, или же землям желательно отвести собственное законодательное право в какой-либо сфере. Земли имеют право заниматься законотворчеством в той мере, в какой законодательные полномочия не закреплены федеральной конституцией за Федерацией. Т.е. земли имеют законодательные полномочия только в тех сферах правового регулирования, которые не может охватить Федерация, или которые Основным законом не закреплены за Федерацией. Таким образом, к законотворческой компетенции земель относятся в настоящее время большая часть вопросов образования и культурная политика, как выражение их «суверенитета в области культуры». Кроме того, в их законотворческую компетенцию входят также коммунальное право и полиция. В условиях действующего Основного закона реальное распределение компетенций в Федеративной Республике Германия изменилось в течение лет не в пользу земель. Федерации принадлежит уже законодательная компетенция в большинстве сфер. Перечень закрепленных в Основном законе законодательных полномочий Федерации был значительно расширен, прежде всего, в пятидесятые и шестидесятые годы, за счет внесения множества поправок в конституцию. Оговорка о состоянии законодательной потребности для использования конкурирующей законодательной компетенции, которая должна была собственно служить барьером для федерального законодательства, оказалась на практике неэффективной. Федерация активно использовала свою рамочную законодательную компетенцию в плане нормотворчества, что в этой сфере у законодательных органов земель редко были возможности принять важные нормативно-правовые акты. Ситуация изменилась 15 ноября 1994 года. Премьер-министры федеральных земель и Бундесрат использовали пересмотр положений конституции, к которому побудило объединение Германии 3 октября 1990 года, также для усиления федерализма. Изменение 27 октября 1994 года Основного закона позволило регламентирование законодательных процедур и законодательных компетенций. Использование Федерацией конкурирующей законодательной компетенции и рамочного законодательства обставлено теперь более строгими условиями, и Бундесрат, земельные правительства или народное представительство какой-либо федеральной земли могут обратиться в Федеральный конституционный суд с запросом о проверке наличия подобных условий.

Статья 71 Основного  закона «В сфере исключительной законодательной компетенции Федерации земли обладают законодательными полномочиями лишь тогда и постольку, когда и поскольку они специально управомочены на это федеральным законом».

Основной закон  закрепляет за Федерацией исключительную законодательную компетенцию в определенных сферах, правовое регулирование в которых должно осуществляться в интересах всего государства и его граждан по единому федеральному образцу (например, внешние сношения, оборона, гражданство Федерации, валюта, иммиграция и эмиграция. Землям разрешается принимать законы для этих сфер лишь тогда и постольку, когда и поскольку их недвусмысленно управомочивают на это отдельные федеральные законы.

Статья 72 Основного  закона «В сфере конкурирующей законодательной компетенции земли обладают законодательными полномочиями лишь тогда и постольку, когда и поскольку Федерация, не принимая закон, не реализует свою законодательную компетенцию».

В этой сфере  Федерация имеет право законодательствовать тогда и постольку, когда и  поскольку общегосударственные интересы установления равноценных условий жизни на территории Федерации или сохранения правового и экономического единства требуют федерального законодательного регулирования.

Федеральным законом  может быть установлено, что федеральное  законодательное регулирование, если оно с точки зрения целей, указанных в абзаце 2, более не является необходимым, может быть заменено правовым регулированием земель.

В целом ряде сфер Федерация и земли могут  вести законотворческую «конкуренцию». Однако Федерация имеет при этом преимущество. Земли могут принимать  законы лишь тогда и постольку, когда  и поскольку Федерация не установила правовое регулирование для похожих  предметов ведения.

Первоначальная  редакция абзаца 2 в ее качестве «оговорки  о состоянии законодательной  потребности» была одной из главных  лазеек для выхолащивания законодательной  компетенции земель. Новая «оговорка о состоянии законодательной необходимости» ограничивается двумя альтернативными условиями, сокращающими повод и объем законодательной компетенции Федерации. Первое из них касается установления «равноценных» условий жизни на территории Федерации.

Цель состоит  уже не в том, чтобы выравнивать  каждое различи, а законодательствовать тогда, когда это требуется для  соблюдения правового и экономического единства. Федерация может претендовать на соблюдение правового и экономического единства только тогда, когда общегосударственные интересы требуют федерального законодательного регулирования.

Конкурирующая законодательная компетенция распространяется среди прочего на гражданское и уголовное право, хозяйственное право и законодательное регулирование производства и использования ядерной энергии в мирных целях, трудовое и земельное право, далее на право иностранцев на пребывание и постоянное проживание, жилищное дело, обустройство населенных пунктов, морское и каботажное судоходство, дорожное движение, ликвидацию отходов, охрану воздушного бассейна от загрязнения и борьбу с шумом. Конституционная действительность показала, что в этих областях необходимо осуществлять единое законодательное регулирование. Поэтому они практически не входят уже в ведение земель.

Статья 75 Основного  закона «Федерация имеет право издавать с соблюдением условий статьи 72 рамочные предписания для законодательства земель».

Федерация имеет  право издавать для определенных сфер рамочные предписания, т.е. устанавливать конкретизирующие и содержательные принципы для «наполняющих» земельных законов¹. Это распространяется, например, на общие принципы в области высшего образования, охрану природы и поддержание ландшафтов, отвод земель, организацию территорий и водное хозяйство. Федерация и земли осуществляют сегодня совместное планирование, правовое регулирование и финансирование целого ряда других межрегиональных задач будущего, не закреплявшихся первоначально в Основном законе. Они были включены в конституцию в 1969 году в качестве «общих задач» и касаются расширения и строительства новых высших учебных заведений, улучшения региональных экономических структур, а также аграрной структуры и охраны побережья.

Статья 91а Основного  закона «Федерация участвует в выполнении землями их задач, если эти задачи имеют значение для всего общества и участие Федерации необходимо для улучшения жизненных условий в следующих областях (общие задачи)

расширение и  строительство новых высших учебных  заведений, включая клиники при  них,

улучшение региональной экономической структуры,

улучшение аграрной структуры и охраны побережья».

В течение многих лет Федерация очень интенсивно использовала также и эти легислативные возможности для принятия новых законов и повсеместно перешла к полному правовому регулированию, что практически не оставляет больше места для земельного законодательства. Однако после внесения в 1994 году поправок в Основной закон в этой области также появились более серьезные препятствия для федерального законотворчества. Задачи управления делегированы, по большей части, землям, которые опираются при этом на местное самоуправление. Собственная федеральная администрация существует в основном только в консульско-дипломатической службе, службе трудоустройства, в таможенной службе, Федеральной пограничной охране и в Бундесвере. Управление однозначно относится к прерогативе земель. В их ведение входит все внутреннее управление. Одновременно их административный аппарат отвечает за исполнение большинства федеральных законов и постановлений Федерального правительства. Задачи земельной администрации делятся на три части: будучи собственным земельным аппаратом управления, она решает, во-первых, задачи, которые находятся исключительно в ведении земель (например, школы, полиция, земельное планирование). Во-вторых, в обычном случае «собственной земельной администрации под надзором Федерального правительства» она исполняет федеральные законы как собственное дело и под свою ответственность (например, законы о застройке, промысловое право, охрана окружающей среды). И, наконец, в исключительных случаях ² она исполняет федеральные законы по поручению Федерации (например, строительство автомобильных дорог федерального значения, содействие в получении образования).

Статья 92 Основного  закона «Судебная власть вверяется судьям; она осуществляется Федеральным конституционным судом, предусмотренными в настоящем Основном законе федеральными судами и судами земель».

В системе непрерывного движения дел по инстанциям правосудия нижние и средние судебные инстанции находятся в землях, но высшие федеральные суды, будучи решающими кассационными инстанциями, гарантируют единое для всей Федерации толкование права. Федеральному конституционному суду в Карлсруэ в его качестве самостоятельного конституционного органа отводится особо важная роль в федеративном государстве как решающей инстанции в конфликтах между Федерацией и землями ³. Федеральный конституционный суд является «гарантом федеративного государства» и одновременно федеративным блюстителем мира. При возникновении споров между Федерацией и землями конфликтующие стороны могут обращаться в Федеральный конституционный суд. В его задачи входит вынесение решений при конфликтах между Федерацией и землями, разъяснение компетенций этих двух полюсов федеративного государства в сомнительных случаях, толкование и совершенствование федерального конституционного права. Наряду с законодательными и административными компетенциями земель имеют значение также их права участвовать в принятии решений по кадровым вопросам. Так, земли принимают участие в выборах Федеральным собранием Федерального президента, в выборах судей Федерального конституционного суда и избрании президентов центральных земельных банков, являющихся членами Центрального банковского совета Германского федерального банка. Все федеральные земли имеют «земельные представительства в столице Федерации», которые возглавляют «уполномоченные» соответствующей земли. Перед земельными представительствами стоит задача соблюдать и защищать интересы земли в Бундесрате, Бундестаге, Федеральном правительстве, а также осуществлять общее представительство в столице Федерации.  

5. Конфедеративно-федеративный дуализм ЕС и субсидиарность:

превратится ли Европейский союз в федеративное супергосударство.  

После создания в 1958 году Общего рынка (ныне Европейского союза) началась передача ряда функций  национальных правительств единым органам  управления. При этом возникали острые конфликты, разговоры об утрате суверенитета и т. д. Началом масштабной региональной политики ЕС следует считать создание в 1975 году Европейского фонда регионального развития. Во многом оно было связано с вступлением в ЕС в 1973 году Великобритании, Ирландии (и Дании) и значительным углублением в связи с этим региональных социально-экономических диспропорций в Сообществе. В Великобритании имелись обширные депрессивные старопромышленные районы и, в частности, Северная Ирландия. По уровню развития весьма близка к ней и вся территория юга острова—Ирландская Республика. Одновременно увеличилась региональная направленность и двух других структурных фондов— социального (Европейский социальный фонд—ЕСФ) и отдела ориентации сельскохозяйственного фонда (ФЕОГА). Региональная политика союза дополняет региональную политику государств-членов и определяет согласованные меры на европейском континенте. Эти меры также имеют связи с политикой союза и в других сферах, таких как система транспортной инфраструктуры, равные возможности, окружающая среда и устойчивое развитие, что также содействует экономической и социальной интеграции. Все члены Европейского союза, представляющие 15 стран Западной Европы, объединены этой общей схемой финансирования. Сотни миллионов экю уходят на данные проекты из кармана совокупного европейского налогоплательщика. Но к концу 90-х годов руководство Евросоюза столкнулось с проблемой расширения союза и включения некоторых стран Центральной и Восточной Европы в систему финансирования через структурные фонды. За последние два десятилетия возросло влияние Европейского парламента. Он играет все более значительную роль в укреплении финансовой базы Евросоюза, поскольку именно Европарламент формирует бюджет и в соответствии с федеральной практикой (в том числе по вопросам финансового выравнивания) распределяет его. В отличие от национальных парламентов Европейский парламент (ЕП) непосредственно не занимался законотворчеством. В системе главных органов Европейского союза ему отводилась преимущественно консультативная роль. Он проводит дебаты по всему спектру деятельности ЕС, высказывает свои замечания и предложения, дает рекомендации государствам-членам, Совету и Комиссии ЕС. Его авторитет и влияние начали особенно возрастать с 1979 года, после того как он стал избираться прямым всеобщим голосованием во всех странах ЕС. Со вступлением в силу Маастрихтского договора полномочия ЕП еще больше расширились. Он признается важным участником подготовки и принятия актов Европейского союза, подключается к формированию его внешней политики. По ряду бюджетных вопросов, в решении которых Европарламент играет важную роль, Совет и Комиссия ЕС уже не могут принимать решения без учета мнения Европарламента. Следует особо подчеркнуть, что союзный налог и налог на добавочную стоимость Европейский союз собирает не в качестве взноса государств-членов, а как прямой налог с граждан стран союза (одна из характеристик федерации). Среди европейских политиков и экспертов не прекращаются споры по вопросу, какие же черты в конечном итоге приобретет Европейский союз—федеративные или конфедеративные. Как пишет М. Бургас, «идея федеративной Европы очень легко дискредитируется, когда представляется в виде чудовищного нового Левиафана, навалившегося на Европу и растаптывающего сложившиеся традиции, нравы, поведенческие стереотипы с одной лишь целью—достичь социальной однородности и культурной стандартизации». Далее М. Бургас, пытаясь приблизиться к федерализму, рассматривая Европейское сообщество через концептуальную призму конфедерации, отмечает, что Форсит описал Сообщество как экономическую конфедерацию. И в этом смысле с его анализом трудно не согласиться. Тем не менее, как пишет Бургас, даже он «вынужден признать, что конфедеративные черты, присущие Сообществу, очень подозрительно напоминают черты федерализма». Валтер Хольштейн свое мнение о Европейском сообществе высказал еще более определенно: «Сообщество не федерация и не конфедерация. Это законодательный и конституционный гибрид». К 2000 году в Европейском союзе будет введена единая валюта. Единое экономическое и валютное пространство требует создания наднациональных структур, которые бы разрабатывали и реализовывали обязательные для исполения всеми членами ЕС нормы и правила. Исследователь Рейнхард Рэк, анализировавший влияние Евросоюза на конституционное законодательство Австрии, показав на конкретных примерах, как динамично решаются вопросы законодательных изменений под давлением ЕС, высказал следующую мысль: «...федерализм в Европе жив и жива идея, которая греет сердца многих европейцев. В будущем это проявится еще больше. Европейский союз будет многоуровневым федеральным союзом или союза не будет вообще». По мнению авторов работы «Альтернативы модернизации российской экономики», «Маастрихт, несомненно, представлял собой значительный шаг вперед, хотя, может быть, и носящий лишь промежуточный характер. Тем не менее можно утверждать, что с заключением этого договора закончилась эра интеграции Западной Европы, диктовавшейся прежде всего экономическими соображениями». На повестке дня государств, подписавших Маастрихтское соглашение, стоят политические задачи, которые определеляются как компоненты плана Маастрихт II, начавшегося весной 1996 года. Они включает в себя: оформление политического союза, гармонизацию внешней политики и политики в области безопасности под лозунгом европейского идентитета, расширение ЕС за счет включения в него среднеевропейских стран и обеспечение особых отношений с Восточной Европой, в частности, с Россией. В связи с последним пунктом плана следует обратить внимание на документ Ассамблеи регионов Европы, который в тезисном варианте содержит рекомендации, касающиеся регионализма в государствах Центральной и Восточной Европы. Суть рекомендаций сводится к тому, что для европейских интересов особое значение имеет оказание поддержки существующим децентрализованным структурам в новых демократических государствах Центральной и Восточной Европы. Демократический строй, функционирующий на принципах демократии, будет развиваться тем быстрее и тем лучше, чем больше ответственность отдельных структур в государстве. Сотрудничество и взаимодействие таких децентрализованных структур необходимы не только на стадии разработки проектов, но и в период их активной реализации в рамках национальных, европейских или международных межрегиональных программ. Ассамблея регионов Европы рекомендует расширять программы технической помощи по укреплению региональных управленческих и административных структур (например, CENTURIO, Летние университеты ЭКОС/УВЕРТЮР, TACIS, PHARE и др.). Таковы общие принципиальные подходы европейских партнеров к сотрудничеству с регионами. Но вполне очевидно, что добрые намерения только тогда дадут добрые всходы, когда руководители регионов, специалисты в конкретных областях смогут разработать реальные программы участия своих регионов в общеевропейской схеме и, обосновав их, приступят к конкретной работе по их реализации. «Конституционные, экономические и внешнеполитические элементы договора предусматривают развитие в направлении государственности Европейского союза, которое не соответствует голлистско-тетчеровской концепции «Европы сотрудничающих между собой национальных государств» и не подтверждает опасений о развитии в направлении возможного создания централизованного сверхгосударства»,— так считают авторы упомянутого исследования, проведенного фондом Эберта. В лексиконе европейских региональных политиков, выступающих на различных форумах, уже давно появился термин «субсидиарностъ» (subsidiarity- англ.). Неискушенному в политической терминологии человеку трудно разобраться, что стоит за этим термином. «Субсидиарность в общественных отношениях—принцип приоритета прав и интересов личности перед правами и интересами любой общности, приоритета (при прочих равных условиях) более мелкой, ранее образованной и близкой к личности общности по сравнению с общностью более крупной или общностью более высокого уровня». Европейские политики убеждены, что субсидиарность является одним из основных принципов, на которых базируется современное демократическое общество в целом, федеративная государственность, в частности. В понимании Люк Ван ден Бранда, Премьер-министра Фландрии, которая давно была известна в Европе своей самобытностью и автономностью, субсидиарность—это не только приближение политики к интересам людей, но и повышение ответственности правительств за все, что может делаться для людей наиболее эффективно и значимо на законных основаниях. При этом необходимо обеспечивать прозрачность принимаемых решений, узнаваемость органов, стоящих за тем или иным решением, доступность для населения всех служб и учреждений региона. Но даже при четко отлаженных структурных механизмах все равно существует необходимость сохранять в институтах власти дух служения народу. Города и регионы тогда могут называться демократическими, когда интересы людей станут высшим приоритетом в работе чиновников. Наверное, потребуются еще не годы, а десятилетия, чтобы российские политики и государственные чиновники не только легко употребляли данный термин, но и действовали в соответствии с принципами субсидиарности. Возможно, Декларация о регионализме в Европе явится важным инструментом в продвижении субсидиарности в России. Комитет регионов в Евросоюзе и Палата регионов, созданная в Совете Европы в рамках Конгресса местных и региональных властей, укрепляют и развивают принцип субсидиарности, который является основополагающим в их деятельности. Закрепление принципа субсидиарности в качестве конституционной цели строительства единого государства на базе Европейского союза предполагает, что по мере все более тесного сотрудничества между странами-членами принятие решений будет осуществляться не централизованно, а на уровне децентрализованных структур. Таким образом, вырисовывается принцип построения Европейского союза как федерации. Ряд европейских политических партий в своих программных документах отмечает необходимость европейского федеративного государства. Европейские христианские демократы заявили об этом в своей программе еще в 1993 году. Европейская народная партия считает, что «нынешний Европейский союз должен превратиться в Федеративный союз народов, государств и регионов. Именно благодаря федерализму они смогут достичь политического единства в многообразии. Структуры Европейского союза должны быть преобразованы в правительство, которое, следуя принципам субсидиарности, должны, таким образом, разграничить власть между союзом и государствами-членами, чтобы избежать усиления европейского центризма». Премьер-министр Бельгии Жан-Люк Дехаен, выступая 13 января 1995 года в национальном европейском колледже в Варшаве, выражая озабоченность состоянием безопасности Европейского союза, заявил: «Система общей внешней политики и безопасности союза пока не работает... поскольку никто за нее не отвечает... союзу пока не удалось объединить людские, финансовые и оперативные ресурсы. До тех пор, пока мы не создадим такого объединительного механизма, система функционировать не будет... Мы должны объединить систему безопасности. Маастрихт настоятельно этого требует... В будущем договоре необходимо ясно заявить о принципах нашей солидарности. Если безопасность одного из нас будет под угрозой, должны предполагаться солидарные действия... союз должен стать носителем определенных военно-операционных качеств». Сторонники единой Европы получили к концу 90-х годов хорошие возможности для превращения Европейского союза в федеративное супергосударство, сохраняющее экономику свободного рынка и благоприятные социальные, культурные и экологические условия. При этом система, по их мнению, должна гарантировать: неиндивидуалистические общественные отношения, характеризуемые такими понятиями, как ответственность, равенство, солидарность на всей транснациональной европейской территории; уважение к развитию внутренней культуры каждого из социальных сообществ, имеющих право на суверенитет в своей сфере и горизонтальную солидарность в противовес условиям рынка; уважение к базовым принципам сохранения окружающей среды, развитие уважения к природе в противовес антропоцентризму; ограниченные, но четко обозначенные задачи правительства, базирующиеся на принципах общественной справедливости с минимальным выражением государственности; единую европейскую валюту, поддерживаемую всеми странами союза. В европейских странах, пожалуй, за исключением Великобритании все чаще слышны голоса в пользу единой конституции Европейского союза и Конституционного суда, который мог бы обеспечивать соответствие национального законодательства оновополагающим европейским законам и принципам. Каким же образом происходит сопряжение правовых норм Европейского союза и национальных законодательств? Ответ на этот вопрос автор получил, обратив внимание на то, что увязка национальных законодательств начиналась не с налоговых обязательств, а с продвижением общедемократических принципов в Европе, не вызывавших каких-либо сомнений у граждан европейских стран. После второй мировой войны в европейских странах была осознана необходимость защиты прав человека. Поэтому, исходя из принципов международной солидарности, был разработан механизм, гарантирующий права человека и их соблюдение в странах Европы. В Риме была утверждена Европейская конвенция по защите прав человека и основных свобод. Конвенция была согласована, а затем подписана всеми государствами-членами Евросоюза и Совета Европы. Европейский суд по правам человека в Страсбурге осуществляет контроль за ее соблюдением. Позже в ООН была принята Международная конвенция по гражданским и политическим правам. В некоторых странах Европы с принятием этих и других международных конвенций начали проявляться неувязки с национальным законодательством. Учитывая, что все страны-члены союза подписали данную конвенцию, то коллизия была разрешена через изменение (расширение) законодательства отдельных европейских государств, коммун и регионов. В Маастрихтском договоре отмечается, что Европейский союз на всей транснациональной территории остается приверженным правам человека в форме общих принципов (местных законов, общих традиций Европы и Конвенции по правам человека). Тем не менее случаи коллизий пока имеют место, поэтому европейские политики видят выход прежде всего в принятии конституции федеративного государства с тем, чтобы окончательно определиться, быть ли Европейскому союзу федеративным супергосударством. Вопрос об умении европейских политиков разрешать возникающие коллизии также заслуживает отдельного исследования. Страны Европы обладают способностью адаптировать свое законодательство к требованиям Сообщества демократическим путем, не делая из этого национальной проблемы, руководствуясь не узконационалистическими целями, а здравым смыслом и общечеловеческими принципами, понятными и доступными каждому гражданину и политику. Сторонники полной формальной легитимизации Европейского союза как федеративного государства подчеркивают, что еще в 1986 году государства-члены в преамбуле Европейской Хартии заявили о своей приверженности демократии и правам человека, что признано также Европейской конвенцией, законодательствами государств-членов и Европейской Социальной Хартией, выразив это словами «свобода, равенство и социальная справедливость». По сути эта триада французской революции становится символом и логотипом Европейского союза, достойными его синезвездного флага. Ведущие политические деятели—сторонники европейской интеграции отмечают, что федерализм должен стать руководящим принципом построения Европы будущего. Однако существуют различия в подходах: один из них—конституционный—сводится к тому, что создание федеративной Европы должно стать результатом волеизъявления народов, а не как предмет дипломатических переговоров. Другой подход—функциональный или инструментальный. Его сторонники считают, что создание федерации имеет больше шансов на успех, если начнется согласование интересов и выработка общих позиций в различных областях, особенно там, где наличие общих интересов очевидно. Совет европейских федералистов выдвинул лозунг: «Европейская федерация сегодня», что предполагает скорейшее создание федеративного общеевропейского государства. 27 января 1994 года Комитет по уставным вопросам⁴⁵ внес на рассмотрение Европейского парламента проект конституции Европейского союза⁴⁶. В нем отмечается, что членами союза являются государства и их граждане. Предполагается, что данный проект будет обсуждаться на общеевропейской конференции государств-членов и в Европейском парламенте. Конституция Евросоюза будет принята, если за нее проголосуют 80 процентов населения стран-членов союза. Таким образом, в мире в очень недалеком будущем может появиться еще одно мощное федеративное государство—носитель основополагающих принципов федерализма. Собственно, оно уже существует, но находится в развитии—это Европейский союз.