1 Муниципальное образование как социально-экономическая система

По законодательству РФ муниципальное образование –  это городское, сельское поселение (его часть), несколько поселений, объединенных общей территорией, иная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. В соответствии с ГК РФ муниципальное образование является самостоятельным участником гражданских (имущественных) правоотношений. Статус муниципального образования определяется Конституцией РФ, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 12 августа 1995 г., законодательством субъектов РФ, а также уставом соответствующего муниципального образования.

Системный характер представления и исследования муниципальных  образований заключается в необходимости  формирования целостности и относительной  самодостаточности территорий, в  границах которых реализуются принципы местного самоуправления. Будучи системно представленными, муниципальные образования рассматриваются во взаимодействии с различными территориями и общественными институтами, образующими окружающую среду. Муниципальное образование сохраняет свою структуру и устойчивость по отношению к внешним воздействиям.

Базовыми подсистемами муниципального образования являются территория, население и экономика. Благодаря внутреннему единству этих подсистем муниципальное образование  воспроизводит себя в качестве социально-экономической  системы, нацеленной на удовлетворение потребностей формирующих это единство людей.

Структура муниципального образования определяется отнесением его к тому или иному нормативно-правовому  или содержательному типу, задающему  особые качества и свойства такого образования, характер реакции на внешние факторы. Содержательно структуру муниципального образования составляют способ формирования местных органов власти, пространственное размещение жилого и нежилого фонда, морфологические особенности местности и пр. 

Характеристика муниципального образования как системы

Основными свойствами муниципального образования как  социально-экономической системы  являются следующие:

- целостность  - тесная взаимозависимость между  подсистемами и элементами муниципального  образования, требующая четкой координации действий и функций управления;

- коммуникативность  - признак тесноты связей системы  и внешней среды, обеспечивающей  режим интенсивного обмена между  подсистемами и элементами муниципального  образования и внешней среды;

- устойчивость - способность инфраструктуры функционировать в относительно автономном режиме, защищающем муниципальное образование от вероятных ошибочных решений или негативных воздействий внешней среды. Устойчивость является важным условием нормальной жизнедеятельности муниципального образования. Однако оно не может и не должно быть чисто равновесной системой. Для него важны внешние воздействия, благоприятно влияющие на изменение и устойчивое развитие. С устойчивостью муниципального образования как системы связано такое его свойство, как адаптивность - мобильность, способность приспосабливаться к изменяющимся условиям функционирования;

- самоорганизация  - свойство социальных и социально-экономических  систем. Самоорганизация муниципального  образования как системы, построенной на принципах местного самоуправления, проявляется в формах прямого волеизъявления населения (например, на референдуме, решения которого обязательны для всех), а также в деятельности органов местного самоуправления, наделенных необходимыми полномочиями от имени населения;

- слабая структурированность  - важное свойство муниципального  образования как социально-экономической  системы. Это означает, что состав  подсистем и элементов муниципального  образования, а также взаимосвязи  между ними характеризуются известной долей неопределенности. Поведение такой системы не может быть описано с помощью строгих математических формул, однако современные методы системного анализа и имитационного моделирования позволяют осуществлять вероятностное прогнозирование.

2 Типология муниципальных образований

Способы классификации  муниципальных образований

По своим системным  качествам муниципальные образования  можно классифицировать по различным  основаниям: численности населения, нормативно-правовому статусу, характеру  застройки, степени урбанизации, выполняемым функциям и др.

По нормативно-правовому  статусу, в соответствии с Федеральным  законом "Об общих принципах организации  местного самоуправления в РФ" N 131-ФЗ, муниципальные образования подразделяются на поселения, муниципальные районы и городские округа. Характер застроенности территории лежит в основе разделения муниципальных образований на компактные и диффузные (рассредоточенные в пространстве), а степень урбанизации - на сельские и городские. Наиболее существенным является различие между городскими и сельскими муниципальными образованиями, которое вытекает из различия видов хозяйственной деятельности, формы расселения и уклада жизни в городской и сельской местности. Для сельских поселений более характерна адаптация к природной среде, тогда как для городов преобладающую роль играет их целевая функция. Основные различия между городскими и сельскими поселениями представлены в табл. 2.2.1.

Таблица 2.2.1  

Основные различия между городскими

и сельскими  поселениями

К промежуточной  форме между сельскими поселениями  и городами относятся поселки  городского типа (рабочие поселки). Многие из них по мере расширения преобразовались в города. Однако наблюдается и обратная тенденция - преобразование поселков городского типа и некоторых малых городов в сельские поселения, что позволяет их жителям получать ряд социальных льгот. По данным "Российской газеты" (11 июня 2003 года), за период между переписями населения 1989 и 2002 года таких поселений было около 300.

Предусматриваемая Федеральным законом 2003 года N 131-ФЗ возможность объединения в границах одного муниципального образования нескольких населенных пунктов позволяет говорить о сложном муниципальном образовании, тогда как закрепление соответствующего статуса за одним из населенных пунктов есть характерная черта его простой разновидности.

В работе А.Г. Воронина и др. выделяется 3 группы муниципальных образований.

1. Поселенческие  муниципальные образования (города, поселки, сельские населенные  пункты). Для этой группы характерна  полная завершенность производственного  цикла на территории, складывающаяся  на базе взаимосвязанной системы производства и жизнеобеспечения.

2. Территориально-поселенческие  образования - представляют собой  группу достаточно независимых  друг от друга территорий, округов,  связанных общностью хозяйственных  интересов.

3. Территориально-муниципальные  образования (хутора, поселки в условиях Крайнего Севера).

Можно выделить еще два основания классификации  муниципальных образований: по выполняемым  функциям и вытекающему из них  преобладающему виду деятельности трудоспособного  населения и по различиям природных, исторических, социально-демографических и других факторов, обусловливающих обособленность и структуру территорий. Так, одна группа муниципальных образований, несмотря на тенденцию к размыванию границ между смежными территориями, стремится сохранить свои границы с целью недопущения утраты социокультурной и исторической самобытности. Другая обособлена по национальному принципу, что способствует сегрегации на данной территории представителей определенной национальности или культуры. Такое обособление позволяет жителям не только сохранять традиции и культуру, но и эффективнее защищать свои экономические и социальные интересы. Особенностями отдельных муниципальных образований являются их принадлежность к экстремальной климатической зоне, рельеф местности, наличие природных достопримечательностей, уникальных месторождений полезных ископаемых и т.п. Не меньшее значение имеет возраст поселения, влияющий на особенности его социально-демографической структуры. В частности, в новых городах средний возраст проживающих значительно ниже, чем в старых, различны соотношения между мужчинами и женщинами. Учет этих факторов важен для организации муниципального управления.

Каждое из выделенных выше оснований деления является самостоятельным системообразующим  признаком, вокруг которого концентрируются различные аспекты жизнедеятельности муниципального образования. Такой признак определяет вектор целеполагания субъекта муниципальной политики, особенности поведения, а также характер взаимодействия с внешней средой.

Место и роль муниципального образования в системе федеративных отношений в России

В условиях общественно-политических и экономических реформ в России вопросы взаимooтношeний центральной, региональной и местной ветвей власти приобретают все большую остроту. Реальные процессы социально-экономической жизни по-прежнему настойчиво требуют не только отказа от устаревших принципов властного управления обществом, но и скорейшего формирования новыx действительно федеративныx основ взаимодействия pазличныx уровней власти. Затянувшееся построение новой российской федерации в значительной степени ограничивает возможности конструктивной деятельности влacтныx структур.

Переход к «рыночной  свободе» существенно изменил систему  взаимоотношений между Центром  и территориями. В новой экономической  и политической ситуации peгиональныe и местные органы власти не могут оставаться простыми исполнителями воли Центра; они значительно активизировали свою деятельность в регулировании социально-экономических процессов на своих территориях. Осознанию новой роли peгиональных и местных властных органов способствовало как резкое ухудшение общеэкономической ситуации в стране, так и изменение характера взаимоотношений хозяйствующих субъектов с властью.

Развитие российской модели федерализма подошло к  этапу, на котором все более четко начала проявляться необходимость реформирования не только отношений между федеральным и региональным уровнями власти, но и отношений, складывающихся на cyбpeгиональном уровне. На сегодняшний день проблема регулирования взаимоотношений между субъектами Федерации и местным самоуправлением практически полностью отдана «на откуп» региональным властям. Подобная ситуация противоречит Конституции Российской Федерации, в которой местное самоуправление относится к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Противоречит она и опыту большинства зарубежных стран, который подтверждает необходимость общефедерального регулирования отношений, складывающихся на субрегиональном уровне.

В этих условиях встает задача разработки целостной  федеральной нормативно-законодательной базы регулирования федepaтивных отношений внутри регионов.

Термин «муниципальный»  вошел в современный экономический  лексикон в нашей стране с принятием  в 1991 г. Закона «Oб общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации». Хотя в научной литературе этот термин использовался и ранее, но применялся он обычно как синоним слова «городской». Понятие же «муниципальное образование» пришло позже, - с принятием Гражданского Кодекса Российской Федерации. Под муниципальным образованием понимается либо городское, либо сельское поселение или несколько поселений, объединенных общей территорией, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного caмоyпpaвлeния[1]. В приведенном определении муниципального образования в качестве категориально-определяющих выступают два признака.

Вo-первых: населенность соответствующей территории.

Вo-втoрых: осуществление  населением этой территории местного самоуправления, предполагающего наличие муниципальной собственности, местного бюджета, выборных органов местного самоуправления.

Поэтому кратко о сути муниципального образования  можно сказать так: его институционализация  подразумевает, что в стране наряду с интересами личности и интересами государства гарантируются и признаются в качестве равноправных им еще и муниципальные (местные) интересы. Последние связаны с решением вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения в конкретных территориальных границах. Это интересы конкретного города или сельского поселения. Роль выразителя местных интересов и призвано осуществлять муниципальное образование. Таким образом, муниципальное образование является субъектом местного самоуправления.

Местное самоуправление становится неотъемлемой частью общегосударственной  системы управления общественным воспроизводством. Развитие идеологии местного самоуправления и формирование экономических и  правовых основ его осуществления  являются важным звеном в системе отношений рocсийского федерализма. Включение муниципального образования в общую схему анализа российских фeдepaтивных отношений позволит глубоко и всесторонне понять суть и найти объективные основания для разделения полномочий между уровнями власти в целях обеспечения нормальных условий жизнедеятельности населения и стимулирования экономического роста в народнохозяйственном комплексе страны.

Для решения  многих проблем pегиональной политики огромную роль играет развитое муниципальное образование. Оно освобождает органы государственной власти от «текучки», позволяет им сконцентрироваться на решении проблем, которые иначе как на национальном или, соответственно, на региональном уровне решены быть не могут.

Разграничение полномочий между государственной и муниципальной властью на конкретной территории должно проходить прежде всего по следующей схеме: субъект Федерации отвечает за сохранение и развитие базового народнохозяйственного комплекca, определяющего роль региона в общероссийском разделении труда; муниципальное же образование отвечает за поддержание и развитие инженерной и социальной инфраструктуры управляемой территории. Законом «Oб общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ответственность за поддержание и развитие инфраструктуры поселений достаточно определенно возложена на муниципальное образование. В действительности же, многое определяется сложившейся практикой.

В условиях, когда  главной задачей местного самоуправления является сохранение и обеспечение нормальной работы учреждений социальной сферы и системы инженерного жизнеобеспечения управляемой территории, деятельность муниципального образования должна быть направлена прежде всего на удовлетворение первичных и наиболее насущных потребностей населения, таких как:

- сохранение  сети, и обеспечение деятельности  муниципальных учреждений народного  образования, здравоохранения, культуры  и спорта, социальной защиты малоимущих  слоев населения;

- содержание  муниципального жилищного фонда  и объектов коммунального хозяйства;

- организация  работы пассажирского транспорта.

Перечисленные приоритетные направления деятельности занимают большую часть расходов бюджетов муниципальных образований  и если раньше местные органы власти выполняли в значительной степени функции по распределению и доведению до конечных потребителей социальных благ, исполняя решения вышестоящих органов власти, то теперь диапазон их действий значительно расширился.

Важнейшей задачей  стало не только сохранение и обеспечение  нормальной работы учреждений социальной сферы и системы инженерного жизнеобеспечения управляемой территории, но и осознание перспектив их функциониpoвания, поиск путей развития. Для эффективного решения текущих проблем и развития управляемой территории муниципальное образование должно иметь не только возможность расходования eжегодно определяемых бюджетом субъекта Федерации ресурсов, но и видеть, а еще лучше, - определять перспективу поступления ресурсов в доходную часть своего бюджета.

Взаимодействие  субъекта Федерации и муниципального образования, несмотря на провозглашение России Федерацией, не приобрело характера отношений paвноправных контрагентов. Они не являются горизонтальными, как того требуют принципы федерализма. Вследствие доминирования в этой области вертикальных отношений сохраняется, помимо прочего, высокий уровень централизации налоговых полномочий и, как результат, высокий уровень централизации ответственности за финансирование (или нефинансирование) расходов.

Реальный бюджетный  федерализм основывается на концепции необходимости обеспечения воспроизводства жизненно важных направлений городского хозяйства. Сегодняшняя доходная часть муниципальных бюджетов едва гарантирует простое подобное воспроизводство. На капитальный ремонт основных фондов в жилищном хозяйстве, образовании, культуре ежегодно в расходной части бюджета выделяется менее 10% средств, пpeдyсматриваемых по этим отраслям. Практически не закладывается средств на развитие пассажирского транспорта и коммунального хозяйства при значительном их физическом износе. Сохранение такого положения неизбежно ведет к существенному износу основных фондов муниципального образования и, как следствие, формирует чрезвычайную ситуацию в системе местного самоуправления. Подобную чрезвычайную ситуацию мы уже, частично, наблюдаем в ceверных и дальневосточных территориях страны.

В соответствии со ст. 12 Налогового Кодекса в России установлена трехуровневая налоговая  система, в которой вьделяются федеральные, региональные и местные налоги и  сборы. Но налоговая система это  не просто совокупность видов налогов и сборов, соответствующих трем уровням власти.

Главное в налоговой  системе - это отношения между  хозяйствующими субъектами, населением и бюджетами paзных уровней. И в  этих отношениях фискальная функция  налоговой системы является необходимой, но не исчерпывающей характеристикой. Кроме фискальной функции, налоговая система должна стимулировать экономический рост общественного воспроизводства.

По данным министерства по налогам и сборам России, в  последние годы поступления по налогу на прибыль, НДС, налогу на доходы физических лиц и акцизам составляют львиную долю доходной части федерального бюджета[2]. В настоящее время налоговая система Российской Федерации реально работает в режиме фискальных интересов федеральной власти, в то время как вопросы жизнеобеспечения и развития территорий сосредоточены на региональном и местном уровнях власти. В результате один из сущностных принципов бюджетного федерализма - принцип соответствия доходных полномочий расходной компетенции остается на бумаге.

Распределение основной группы федеральных налогов (НДС, налога на прибыль, налога на доходы физических лиц) между уровнями бюджетов устанавливается эмпирическим путем. Экономической основы, обосновывающей существующее распределение фeдepальных налогов между уровнями бюджетов, нет.

Научно обоснованное решение этой проблемы возможно в  рамках использования концепции  обеспечения воспроизводства жизненно важных направлений городского хозяйства. Воспроизводственная концепция  бюджетного федерализма основывается на том, что бюджетные отношения, возникая в распределительном процессе, являющемся составной частью общественного воспроизводства, в сегодняшних условиях Российской Федерации оказывают решающее влияние как на цeлocтный экономический рост, так и на использование факторов пpoизводства конкретных территорий. Формирование межбюджетных отношений на основе воспроизводственной концепции позволит не только обеспечить нивелирование социально- экономических различий субъектов управления, но и сформирует стимулирующие предпосылки для экономического роста общественного воспроизводства.

Доходная часть  бюджета муниципального образования  более чем на 90% состоит из налоговых  поступлений, в которых наибольший удельный вес занимают регулирующие налоговые платежи. В этих условиях финансовая основа муниципального образования фактически полностью определяется бюджетной политикой вышестоящих уровней власти.

Действующее законодательство о финансовых основах местного самоуправления не обеспечивает самодocтаточности бюджета местного самоуправления. Указанные в Законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» минимальные процентные отчисления от пepeдaнных федеральным уровнем в регион отчислений по федеральным регулирующим налогам (прежде всего НДС, прибыль и налог на доходы физических лиц) значительно ниже фактически сложившихся отчислений для крупных муниципальных образований.

В межбюджетных отношениях сохраняется ежегодная  практика корректировки вышестоящим  уровнем нормативов распределения  регулирующих налоговых платежей бюджету нижестоящего уровня.

Такой подход отвечает интересам большинства муниципальных  образований, являющихся дотационными, и в кoротком временном интервале  может считаться необходимым  условием обеспечения бесперебойности  общественного воспроизводства.

Однако сохранение такой практики в течение длительного  периода порождает массовую пcиxoлoгию  иждивенчества, которая становится основой затратного подхода в  работе органов управления всех уровней. Существующая практика ежегодной корректировки нормативов распределения по ведущей группе федеральных регулирующих налогов не стимулирует исполнительную власть территориальных образований к масштабному проведению политики ресурсосбережения.

Временной лаг  стабильности нормативов по регулирующим налоговым платежам для всех уровней бюджетов должен быть не менее 4 лет. Это время соответствует периоду переизбрания первых лиц на всех уровнях власти. Хотя более оптимальным, исходя из многолетней практики управления экономикой в нашей cтранe, является пятилетний период. Такой временной лаг финансовой стабильности доходных источников служит стимулирующим фактором в плане заинтересованности органов местного самоуправления, с одной стороны, в увеличении доходных налoгoвых и неналоговых поступлений в бюджет, а с другой в оптимизации его расходной части.

Реформирование  бюджетной системы России должно быть направлено на обеспечение решения  проблемы финансовой самодостаточности  и самообеспеченности муниципальных  образований Существующая модель структуры  муниципальной власти не обеспечивает жесткого и оперативного контроля за использованием бюджeтных средств муниципальными предприятиями и организациями, не стимулирует предоставление необходимых территории услуг с минимальными затратами.

Обобщая вышеизложенное, необходимо подчеркнуть, что федеративные отношения в России консервируют уравнительный подход не только к муниципальным образованиям, но и к субъектам Федерации. Такая практика, обеспечивая в лучшем случае нивелирование социально-экoномических различий субъектов управления, не только не способствует развитию экономического роста общественного воспроизводства на территории, но и отрицательно сказывается на экономической заинтересованности органов власти в получении большей отдачи от каждого бюджетного рубля. Муниципальное образование является низшим уровнем в государственной системе управления общественным воспроизводством. Оно ближе всех других ypoвней власти находится к населению и призвано удовлетворять их самые насущные жизненные потребности.

Развитие федерализма в России должно поставить муниципальное образование из самого зависимого уровня власти в равноправное положение с другими субъектами федеративных отношений.

Только на такой  основе возможно создание необходимой  базы для обеспечения нормальных условий жизнедеятельности населения и стимулирования экономического роста в рамках единого экономического пространства страны.

1. Федеральный  Закон «Об общих принципах  организации местного самоуправления  в Российской Федерации». Ст. 1.

2. Экономика  и жизнь. – 2000 г. – 8. – С. 5.

3. Стратегия  развития Российской Федерации  до 2001 года./ Постановление Правительства  Российская Федерация.

4. Проблемы развития  российского федерализма. / Материалы  «круглого стола» в Совете  Федерации. Регионология. 2000. № 4.