Муниципальное управление. 2

1. Понятие местного  самоуправления

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя России, выступает принципом  организации и осуществления  власти на местах, а также представляет собой децентрализованную форму  территориальной организации публичной власти.

В соответствии со ст.130 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, т.е. в городских и сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

В Российской Федерации можно выделить два уровня местного самоуправления:

1. Низовой - территории  городов (закрытые административно-территориальных образования, курортные города, академгородки, наукограды), села,

станицы, аулы, кишлаки, районы в городах федерального значения.

2. Вышестоящий - городской  округ, муниципальный район.

Для существования местного самоуправления и в целом для  создания

муниципального образования  необходимо наличие следующих условий:

- круг местных проблем,  решение которых возможно собственными силами и средствами;

- инициатива и желание  граждан самостоятельно и ответственно  решать

эти проблемы;

- правовая основа, дающая  возможность населению реализовывать  право на местное самоуправление;

- экономические возможности  территории для обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

- согласование местных  интересов с региональными и  общегосударственными;

- четкое разграничение  муниципальной и государственной  собственности;

- географические условия  территории - компактность проживания населения, климатические особенности и т.п.

Следует отметить, что  во многих поселениях или в отдельных  частях зачастую нецелесообразно или невозможно сформировать муниципальное образование, отвечающее требованиям законодательства. Поэтому федеральным и региональным законодательством, уставами муниципальных образований предусматривается возможность формирования территориального общественного самоуправления в рамках улиц, кварталов, дома, дворов для решения вопросов населения соответствующих немуниципальных образований.

Местное самоуправление, с одной стороны, представляет собой  систему отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, с другой, специфический негосударственный уровень власти, которая осуществляется гражданами путем референдума, выборов и других форм волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Можно выделить следующие  признаки местного самоуправления:

- территориальная самоорганизация  населения;

- осуществление на  негосударственном уровне в пределах муниципального образования;

- направлено на самостоятельное  решение вопросов местного значения;

- осуществление населением  непосредственно и через выборные  органы местного самоуправления.

Исходя из изложенного, местное самоуправление представляет собой самостоятельную деятельность граждан, в пределах муниципального образования, под свою ответственность и в соответствии с законодательством по регулированию, управлению и решению непосредственно или через органы местного самоуправления значительной части вопросов местного значения.

Организация местного самоуправления в России осуществляется на основе следующих принципов, которые закреплены в Конституции РФ и федеральных законах. Важнейшими из которых, являются:

Признание и  гарантированность местного самоуправления. Закрепление этого принципа в Конституции РФ говорит о естественно-правовой природе права на осуществление местного самоуправления, т. к. оно появилось у общины задолго до образования государства. Поэтому государство не предоставляет это право, а может только его признать и гарантировать.

Самостоятельность и независимость местного самоуправления.

Данный принцип проявляется  в то, что местное самоуправление направлено на самостоятельное решение вопросов местного значения, а муниципальные органы в рамках этого наделяются правом издавать правовые акты, не требующие утверждения государственными органами и обязательные для исполнения всеми в пределах муниципального образования.

Независимость означает, что органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов, которые не в праве своими решениями образовывать органы местного самоуправления и назначать должностных лиц местного самоуправления.

Следует отметить, что  самостоятельность и независимость  органов местного самоуправления не абсолютна и имеет пределы. Так, самостоятельность ограничивается только вопросами местного значения и законодательно закрепленными полномочиями. Независимость не означает бесконтрольность государственной власти, которая обладает соответствующими полномочиями по установлению границ муниципального образования, участию в подборе кандидата на должность главы администрации, досрочному прекращению полномочий органов местного самоуправления и т.п.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. Данный принцип реализуется в том, что органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед государством, перед населением муниципального образования в целом, перед физическими и юридическими лицами.

Теории местного самоуправления

Теории о местном  самоуправлении появляются в первой половине XIX века на основе рассуждении  о взаимоотношении личности и  государства, местных и центральных  органов власти в условиях демократического государства и самодержавия. Местное самоуправление, предполагающее относительную децентрализацию и автономию, стало предметом внимания раз личных политических сил и движений, выгодным лозунгом в борьбе за власть.

На сегодняшний день можно выделить пять основных теорий.

Теория свободной общины, разработанная в начале XIX в. немецкими учеными. Основная идея - необходимость ограничения вмешательства государства в дела общины, которая исторически предшествовала государству. Эта теория основана на идее естественного права, поэтому необходимо признание общины как естественно сложившегося организма, независимого от государства. Эти идеи получили отражение в законодательстве. В бельгийской Конституции 1831 г., например, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями признавалась особая, «общинная» власть.

Теория общественного  самоуправления, пришедшая на смену теории свободной общины, также исходила из противопоставления государства и общества, из признания свободы решения своих задач местными сообществами. Основной признак, характеризующий самоуправление не политический, а хозяйственный характер деятельности. Сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать своими общественными интересами (в первую очередь хозяйственными) без какого-либо вмешательства со стороны государства. Однако на практике оказалось затруднительным выделить чисто хозяйственные дела местного значения, которые по своему существу отличались бы от дел государственного управления.

Общественная теория самоуправления получила распространение в 60-х годах XIX столетия в русской юридической науке.

Теория государственного самоуправления рассматривает его как одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия местного самоуправления даны государством. Однако местное самоуправление осуществляется не правительственными лицами, а самими местными жителями. Самоуправление действует на правах государственной власти, и предметы ведения местного самоуправления входят в задачи государственного управления, поэтому нельзя говорить о негосударственном характере местного самоуправления.

В рамках этой теории принято  выделять два направления - политическое и юридическое.

Политическое направление  связывало самостоятельность органов  самоуправления с порядком их формирования. Местное управление должно осуществляться почетными людьми из местного населения на безвозмездной основе. Это должно достигаться путем выборности или назначаемости должностных лиц самоуправления, которые осуществляют свои функции местного управления бесплатно.

Юридическое направление  видело самостоятельность органов  самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление определенных полномочий государственного управления. Местное самоуправление - территориальный коллектив, обладающий статусом юридического лица, вступающего в правовые отношения с государством.

Теория дуализма местного самоуправления исходит из двойственного характера муниципальной деятельности - самостоятельного решения местных дел и осуществления на местном уровне определенных государственных функций. Поэтому муниципальные органы, осуществляя управленческие функции, выходят за пределы местных вопросов и должны действовать как инструмент государственного управления.

Теория социального  обслуживания считает, что основной задачей муниципальных органов является оказание услуг населению, главной целью их деятельности выступает благосостояние жителей.

Понятие территориальных  основ местного самоуправления и состав территории муниципального образования

Территориальные основы местного самоуправления представляют собой совокупность норм, регулирующих особенности территориального устройства муниципального образования, определяющих состав земель муниципального образования, его границы и порядок их установления и изменения.

Таким образом, можно  выделить следующие элементы территориальных основ местного самоуправления:

1) территориальное устройство  муниципального образования;

2) состав земель муниципального образования;

3) границы муниципального  образования.

Правовое регулирование  территориальных основ местного самоуправления осуществляется на трех уровнях: федеральными законами, законами субъектов РФ, а также актами органов местного самоуправления.

Федеральный закон "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г закрепляет, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. (ч. 1 ст. 10).

Таким образом, в законе определяется перечень муниципальных  образований, в которых должно осуществляться местное самоуправление.

Городское поселение - это город или поселок с прилегающей территорией, в составе которого могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениям с численностью населения мене 1000 человек.

Сельское поселение - это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов).

Муниципальный район - это несколько поселений или поселений с межселенной территорией, объединенных общей территорией. Органы местного самоуправления и население муниципального района решают вопросы местного значения межпоселенческого характера, а также могут наделяться отдельными государственными полномочиями.

Городской округ - это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения как поселения, так и вопросов местного значения муниципального района, а также осуществлению отдельных государственных полномочий. Наделение поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии соответствующей инфраструктуры (социальной, транспортной), необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения и выполнения отдельных государственных полномочий.

Внутригородская территория города федерального значения - это часть территории города федерального значения, в границах которой осуществляется местное самоуправление.

Изложенное позволяет  выделить следующие виды территорий муниципальных образований:

1) поселения, где непосредственно  проживает население, которые  подразделяются на два типа: городские (города и поселки городского типа) и сельские (села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища и иные);

2) объединенные территории, которыми являются муниципальные  районы, городские округа;

3) внутригородские муниципальные  образования - районы в городах  федерального значения.

Следует отметить, что  местное самоуправление может осуществляться и на части территории муниципального образования. Так, на территории поселений (городских и сельских) в пределах микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территорий, которые не являются муниципальными образованиями, осуществляется территориальное общественное самоуправление.

Каждое муниципальное  образование имеет свое наименование, которое устанавливается или изменяется законами субъектов РФ. Так же субъектами Федерации решаются вопросы о признании той или иной территориальной единицы в качестве муниципального образования.

Муниципальные образования, существующие в России, имеют объективные различия по наименованию территории, численности населения, экономическим возможностям и Т.п., но в правовом отношении между собой они равны. Этот вывод нашел отражение в постановлении Конституционного суда РФ, который указал на то, что муниципальные образования пользуются равными конституционными правами и гарантиями.

Градостроительным кодексом РФ определяются типы городских и  сельских поселений в зависимости от численности населения, научно-производственной специализацией, значением в системе расселения населения и административно-территориальном устройстве РФ.

В зависимости от численности населения выделяют:

Городские поселения:

- сверхкрупные города (численность свыше 3 млн. человек);

- крупнейшие города (численность от 1 млн. до 3 млн. человек);

- крупные города (численность  от 250 тыс. до 1 млн. человек);

- большие города (численность  от 100 тыс. до 250 тыс. человек);

- средние города (численность от 50 тыс. до 100 тыс. человек);

- малые города и  поселки (численность до 50 тыс.  человек).

 Сельские поселения:

- крупные сельские  поселения (численность свыше  5 тыс. человек);

- большие сельские  поселения (численность от 1 до 5 тыс.  человек);

- средние сельские поселения (численность от 200 до 1 тыс. чел.);

- малые сельские поселения (численность менее 200 человек).

От численности населения  зависит как организация местного самоуправления, так и территориальные  особенности муниципального образования. Таким особенностями являются следующие:

1) в границах сельского  поселения могут находиться только  один сельский населенный пункт  с численностью населения, как  правило, более 1000 человек, а  для территории с высокой плотностью  населения - более 3000 человек;

2) сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек входит в состав городского или сельского поселения;

3) сельский населенный  пункт с численностью населения  менее 100 человек может не наделяться статусом поселения, в нем не формируется представительный орган местного самоуправления, а его функции выполняет сход граждан.

В тоже время население  городского, сельского поселения  независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление  местного самоуправления, которое осуществляется в пределах муниципальных образований.

Территорию муниципального образования составляют исторически  сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения.

В состав территории поселения  входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. Земельный кодекс РФ в ст. 85 закрепляет, что в состав земель поселений могут входить земельные участки следующих территориальных зон:

1) жилых;

2) общественно-деловых;

3) производственных;

4) инженерных и транспортных  инфраструктур;

5) рекреационных;

6) сельскохозяйственного использования;

7) специального назначения;

8) военных объектов;

9) иные территориальные зоны.

Следует отметить, что  территорию муниципального образования  могут

составлять не только земли поселений, но и земли других категорий. Например, в составе муниципального района могут находиться земли сельскохозяйственного, специального и иного назначения.

На территории России местное самоуправление может осуществляться в муниципальных образованиях специального типа.

Так, муниципальному образованию, в соответствии с Федеральным  законом "О статусе наукограда Российской Федерации" от 7 апреля 1999 г. может быть присвоен статус наукограда.

Под наукоградом Федеральный закон понимает муниципальное образование со статусом городского округа, имеющее высокий научно-технический потенциал, с градообразующим научно-производственным комплексом(ст.1).

Присвоение статуса  наукограда производится Президентом  РФ по представлению Правительства РФ на срок до 25 лет. При этом утверждаются приоритетные для данного наукограда направления научной, научно-технической, инновационной деятельности, а также программа развития наукограда. Статуса наукограда РФ является основанием для финансирования из федерального бюджета, в виде субвенций, дополнительных расходов в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

В соответствии с Законом Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании» от 14 июля 1992 г. (в редакции от 28 ноября 1996 г. и от 31 июля 1998 г. 22 августа 2004 г.) отдельная территория может быть объявлена закрытым административно-территориальным образованием.

Закрытым административно-территориальным  образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых, устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающей специальные условия проживания граждан.

Вся территория закрытого  административно-территориального образования является территорией муниципального образования со статусом городского округа., Порядок образования, организация и компетенция органов местного самоуправления определяются законодательством о местном самоуправлении с учетом особенностей закрытого административно-территориального образования.

Решение о создании, упразднении  закрытого административно-территориального образования и изменении его границ принимается Президентом РФ по представлению Правительства РФ.

Присвоение статуса  административно-территориального образования по рождает следующие особенности в территориальной организации муниципального образования:

- границы закрытого  административно-территориального  образования на период действия особого режима безопасного функционирования могут не совпадать с границами субъектов Российской Федерации;

- населенные пункты, расположенные  в закрытом административно-территориальном образовании, входят в состав городского округа;

- территория и границы закрытого административно-территориального образования определяются исходя из необходимости обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов.

Особенностью закрытого административно- территориального образования является то, что оно находится в ведении федеральных органов государственной власти по следующим вопросам:

- установления административной  подчиненности, установления и  изменения границ, отвода земель предприятиям и объектам;

- определения полномочий  органов государственной власти  субъектов

РФ в отношении указанного образования;

-обеспечения особого  режима безопасного функционирования  предприятий и объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения противопожарной безопасности.

Полномочия по управлению закрытым административно-территориальным образованием и решению вопросов местного значения принадлежат органам местного самоуправления, которые осуществляют полномочия, предоставленные им в соответствии с законодательством и необходимостью обеспечения особого режима безопасного функционирования.

2. Установление, изменение границ и преобразование  муниципального образования

Границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Федерации в соответствии со следующими требованиями:

1) территория субъекта  Федерации, за исключением территорий  с низкой плотностью населения, разграничивается между поселениями;

2) территории всех поселений, а также территории с низкой плотностью населения входят в состав муниципальных районов за исключением территорий городских округов;

3) в границах городского  поселения могут находиться один  город или один поселок с  прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями;

4) размеры территории  поселения устанавливаются с  учетом численности его населения;

5) границы поселения  не могут пересекаться границами  населенного пункта;

6) территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения; 

7) территория городского  округа не входит в состав  территории муниципального района;

8) границы муниципального  района не могут пересекаться границами поселения;

9) границы поселений, в составе которых находятся два и более населенных пункта, устанавливаются с учетом пешей доступности до административного центра поселения, туда и обратно в течение рабочего дня;

10) границы муниципального района устанавливаются с учетом транспортной доступности до центра муниципального района, туда и обратно в течение рабочего дня.

Установление  и изменение границ муниципальных образований, в том числе при их образовании, преобразовании или упразднении, осуществляются по инициативе населения, органов местного самоуправления и органов государственной власти. При установлении границ должны учитываться исторические и иные местные традиции, а при изменении границ – мнение населения соответствующих территорий (ст. 131 Конституции РФ).

Установление и изменение границ муниципального образования осуществляются законом субъекта Российской Федерации по инициативе:

- населения;

- органов местного  самоуправления;

- органов государственной  власти субъекта Федерации;

- федеральных органов  государственной власти.

Инициатива населения реализуется в порядке выдвижения инициативы проведения местного референдума.

Инициатива органов  местного самоуправления, органов государственной  власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов.

Изменение границ муниципального образования может быть двух видов:

1. Изменение границ  муниципального образования с  отнесением территорий отдельных входящих в их состав поселений или населенных пунктов к другим муниципальным образованиям;

2. Изменение границ муниципального образования, не влекущее такое отнесение.

В первом случае, изменение  границ муниципального образования  осуществляется с согласия населения поселений и населенных пунктов (т.е. тех которые переходят) с учетом мнения представительных органов муниципальных образований.

Следует отметить, что  согласие населения выражается путем голосования на референдуме либо на сходах граждан.

Во втором случае, изменение  границ муниципальных образований  осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных образований

В данном случае мнение населения  выясняется путем проведения опроса или консультативного референдума.

Законодательством субъектов  РФ определяется следующий порядок  установления и изменения границ муниципальных образований. Так, в Читинской области предусмотрено, что глава муниципального образования (мэр) представляет Губернатору Читинской области соответствующие предложения, которые должны содержать:

а) проект границы соответствующего муниципального образования в виде картографического описания с указанием площади муниципального образования;

б) наименование населенного  пункта, который может являться административным центром муниципального образования (для сельского поселения, муниципального района);

в) перечень поселений и населенных пунктов, входящих в состав муниципального образования с указанием численности населения в каждом населенном пункте, а также расстояния до административного центра;

д) документы, отражающие форму и результаты выявления мнения населения по вопросу установления границы муниципального образования;

е) ранее принятые нормативные правовые акты Читинской области, утверждающие границы соответствующего муниципального образования (в случае их наличия);