Нормативно-правова база місцевих фінансів України та їх розвиток

Державна  податкова служба Укрїни

Національний  університет державної податкової служби України 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Реферат

на тему:

«Нормативно-правова база місцевих фінансів України та їх розвиток» 
 
 
 
 
 

      Виконав:

студент групи ФБ-43

Дичок Вадим 
 
 
 
 
 

Ірпінь 2012

     Актуалізація на сучасному етапі дослідження проблематики стану нормативно-правового забезпечення місцевого самоврядування зумовлюється відповідними політичними орієнтирами України. Ці орієнтири об’єктивують необхідність створення системи економічно спроможного та юридично дієздатного місцевого самоврядування. Базовою основою для створення такої системи має стати відповідне законодавче підґрунтя. Зовнішньо-іміджеві характеристики держави у світовій практиці ґрунтуються на трьох основних китах:

        - стабільність нормативно-правової бази;

        - передбачуваність дій уряду;

     - відповідність певної сфери політики  міжнародним вимогам, що імплементовані  у внутрішнє законодавство.

     За  висновками вітчизняних експертів  обсяг пристосування (у матеріальному  вимірі) національного законодавства до європейського складає близько 80-100 тисяч сторінок текстів документів. Більше того, цей фактаж має тенденцію до збільшення, оскільки процес європеїзації є незворотнім, а зростаюча самостійність регіонів – об’єктивним фактором в умовах демократії та ринкових відносин. При цьому сучасна історія розвитку регіонального і місцевого управління характеризується двома ключовими тенденціями:

     1) функції регіональних структур  управління розширюються;

     2) в питаннях, пов'язаних з управлінням  фінансовою стратегією, переважає регіональний рівень.

     Окрім того, європейський досвід останніх двох десятиліть дає підстави для одного важливого висновку: найбільш ефективним механізмом  регіонального розвитку є створення державою правових основ  для використання внутрішнього потенціалу територій.

     Основним  законом України закріплено певний конституційний лад, за яким:

     1) носієм суверенітету і єдиним  джерелом влади в Україні є  народ, який здійснює владу  безпосередньо і через органи  державної влади та органи  місцевого самоврядування" (стаття 5 Конституції України);

     2) в Україні визнається і гарантується  місцеве самоврядування (стаття 7 Конституції  України).

     Таким чином, місцеве самоврядування, як елемент  політичної системи суспільства, складова частина конституційного ладу та об’єкт законодавчого врегулювання, повинне:

     - бути незалежним під час вирішення  місцевих питань;

     - унеможливлювати встановленню деспотичної  влади центру, сприяти установленню  свобод громадянина і людини  та розвиту їх ініціатив;

     - мати чітко окреслене коло повноважень своїх органів;

     - нести ретельно визначену на  рівні закону відповідальність  перед відповідними громадянами.

     Сумуючи вищевикладене, слід відмітити, що проблема законодавчого забезпечення основ  місцевого самоврядування в Україні  є наріжною з огляду на значення цього інституту для визнання держави демократичною, правовою.

     Основним  законом України – Конституцією встановлено правило, за яким чинні  міжнародні договори, ратифіковані Верховною  Радою України, є частиною національного  законодавства України (ч. 1 ст. 9).

     З урахуванням цього базовим міжнародним  документом для визначення основ  демократичного місцевого самоврядування в Україні є Європейська хартія місцевого самоврядування (15 жовтня 1985 р., Страсбург), далі – Хартія.

     Основними принципами місцевого самоврядування за Хартією є правова (ст. 2, 3, 4, 11), фінансова (ст. 9), організаційна (ст. 6, 7, 8, 10) автономія органів місцевого самоврядування. При цьому Хартія зобов’язує всі країни, які її ратифікували, застосовувати у своєму законодавстві ці основні принципи як гарантію самостійності місцевої влади.

     Проте аналіз стану імплементації у  Конституції України та, зокрема, у Законі України від 21 травня 1997 р. № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі – Закон про  місцеве самоврядування) вказаних основних принципів свідчить про незавершеність цього процесу.

     Зокрема, йдеться, про такі проблемні аспекти:

       1) на законодавчому рівні в Україні не проведена децентралізація влади;

      2) у конституційному визначенні  поняття "місцеве самоврядування" міститься лише право відповідної територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (ч. 1 ст. 140 Конституції України). Вбачається, що з огляду на вказані вище правові показники зовнішнього іміджу держави, парадигмальне значення норм Конституції для правової культури країни, ці положення доцільніше було б включити до конституційних.

                    Слід відмітити також той факт, що, відповідно до ч. 3 ст. 140 Конституції  України, місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через відповідні органи місцевого самоврядування. З огляду на цю конституційну норму та ч. 1 ст. 3 Хартії, ст. 19 Закону про місцеве самоврядування є недосконалою в частині унормування питання прийняття статуту відповідної територіальної громади представницьким органом місцевого самоврядування. Як вбачається, вирішення комплексу питань, пов’язаних із процесом розробки, обговорення, прийняття статуту окремо взятої територіальної громади як первинного суб’єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій і повноважень, повинно перебувати у межах компетенції цієї громади і мати відповідне законодавче підґрунтя.

                    Відповідно до ст. 132 Конституції України засадами територіального устрою України є:

                    - єдність та цілісність державної  території;

                    - поєднання централізації і децентралізації  у здійсненні державної влади;

                    - збалансованість і соціально-економічний розвиток регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій.

     Отже, Конституцією України закладено  необхідний правовий  фундамент  організації влади на місцях, що передбачає поєднання державного управління на регіональному рівні із місцевим самоврядуванням.

     З цього приводу маємо констатувати три проблемні обставини:

     1) наслідки політичної реформи  2004 року в Україні об’єктивували  необхідність оновлення чинної Конституції України, у тому числі – у  питаннях уточнення засад місцевого самоврядування, що має бути об’єктивізовано за результатами діяльності Національної конституційної ради, створеної відповідно до Указу Президента України від 27 грудня 2007 р. № 1294/2007. Основний акцент у цьому питанні має бути зміщений на посилення місцевого самоврядування на рівні громад (у тому числі – шляхом внесення відповідних змін до Конституції України);

     2) складовими елементами адміністративно-територіального  устрою України є Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони у містах, селища і села (ч. 1 ст. 133 Конституції України). До складових же частин місцевого самоврядування входять територіальні громади жителів села (чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл), селища та міста (ч. 1 ст. 140 Конституції України). Логічне співставлення цих двох норм наочно зображує конституційну проблему інституційної основи місцевого самоврядування: на рівні яких адміністративно-територіальних одиниць воно може існувати? Ця проблема ще більше відтіняється також низкою інших конституційних норм (наприклад, визнанням районних та обласних рад – органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, територіальної громади районів у містах суб’єктом права комунальної власності (ч. 4 ст. 140, ч. 1 ст. 142 Конституції України відповідно); констатацією наявності районних в містах радах та голів цих рад як суб’єктів відповідних повноважень (абзац третій пункту 8 Перехідних положень Конституції України);

     3) Законом про місцеве самоврядування (навіть у редакції 35 змін, що їх  він зазнав з часу його прийняття)  та іншим законодавчими актами, якими визначено повноваження  органів місцевого самоврядування, не повною мірою врегульовано питання організації діяльності територіальних громад, формування і діяльності органів місцевого самоврядування. Зокрема, це стосується питань управління комунальною власністю, міжбюджетних відносин, різних форм безпосередньої участі громадян у виконанні завдань та функцій місцевого самоврядування (у тому числі – їх нормотворчої ініціативи), взаємовідносин органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб з відповідними органами державної влади та їх посадовими особами, а також форм взаємодії територіальних громад, співробітництва у реалізації спільних проектів (у тому числі – їх участь у регуляторній діяльності).

     Актуальність  належного законодавчого поля з  цих питань тим більше підвищується у зв'язку зі вступом України до Світової організації торгівлі (5 лютого 2008 р.).

     Так, Україна повинна з дати вступу до СОТ виконувати низку зобов’язань  та Угод і лише у сфері послуг зобов’язання, взяті Україною, налічують 139 із 155 підсекторів.

     За  цих умов виникає потреба у  наявності відповідного законодавчого середовища, оскільки досвід попередніх років щодо процесів формування і діяльності як органів державної влади, так і органів місцевого самоврядування засвідчив доконечну потребу дотримання вимог легітимності у них. У цьому напрямку слід чітко дотримуватися положень Конституції України, зокрема, щодо врегулювання виключно законом повноважень, організації та порядку діяльності, зокрема, органів місцевого самоврядування (ч. 2 ст. 6 і 19, ст.ст. 140-146).

                    При цьому, на наш погляд, законодавче  розширення прав територіальної  громади у використанні механізмів  прямої демократії (громадських  слухань, муніципальних ініціатив,  зборів громадян за місцем  проживання) та розбудова на рівні  Конституції такого порівняно нового, унікального за своєю суттю, конституційно-правового і політичного явища як "референдна демократія" як первинного і безпосереднього виду безпосередньої демократії, є найефективнішим шляхом для забезпечення належного рівня публічності і прозорості у схваленні рішень (у тому числі – і політичних), що доведено світовою практикою.

                    З огляду на вищевикладене,  основними особливостями стану  нормативно-правового забезпечення  місцевого самоврядування нині  є такі:

                    по-перше, сучасний стан загальних суспільно-політичних трансформацій в Україні характеризується відсутністю сформованої системи пріоритетів (як зовнішніх, так і внутрішніх), що дає підстави стверджувати про відсутність цілісної та прозорої програми розвитку держави і унеможливлює чітке законодавче унормування основ місцевого самоврядування;

                    по-друге, нормативно-правові акти  системно не вирішують базового  завдання управління на рівні  місцевої самоврядності – забезпечення  найбільш безпосередньої реалізації права громадян на участь в управлінні державними справами.

     Кризові явища у роботі представницьких  органів, що спостерігається сьогодні, зумовлюють необхідність законодавчого  унормування розширення прав територіальних громад як інституту, що за своєю суттю є об’єктивним проявом прямої демократії.

     У зазначеному контексті вважаємо доцільним виокремити низку взаємопов’язаних етапів, реалізація яких сприятиме  вирішення стратегічних завдань, пов’язаних із забезпечення реального, дієвого  та потужного місцевого самоврядування.

                    Першим (відправним) етапом у питаннях  належного нормативно-правового  забезпечення місцевого самоврядування, має стати забезпечення повної  відповідності цього інституту  принципам Хартії та єдиній  стратегії розвитку держави. Таке забезпечення має базуватися на основі принципів комплексності і послідовності, фінансової обґрунтованості і наукового супроводу та експертизи проектів нормативно-правових актів, проведення експериментів із запровадження нових (у тому числі – інноваційних) форм організації місцевого самоврядування.

                    Йдеться про необхідність приведення  низки норм Конституції України  (зокрема, розділів IX, XI) до вимог  Хартії з урахуванням об’єктивних  обставин (зокрема, політичної реформи)  на базі комплексного бачення реформування місцевого самоврядування, адміністративно-територіального устрою та регіонального розвитку.

                    На другому етапі, як логічному  продовженні першого етапу, необхідним  є приведення законів України  у відповідність до конституційних основ організації та діяльності інституту місцевого самоврядування. Розв’язання цього завдання проходить шляхом прийняття нових та / або внесення змін до чинних законодавчих актів.

                    Як вбачається, основними орієнтирами  законодавчого унормування (на рівні закону) на цьому етапі виступають:

                    - концептуальні основи державної  регіональної політики, адміністративно-територіального  устрою та реформи місцевого  самоврядування;

                 - місцеве самоврядування громади / району / області;

                 -  основи надання адміністративних  послуг;

         -  статус центрального органу  виконавчої влади;

                 - бюджетна та податкова основи  для створення стабільних і  достатніх джерел фінансового  задоволення потреб органів місцевого самоврядування;

                 - розширення прав та повноважень  органів місцевого самоврядування  у сфері міжнародного економічного  співробітництва;

                 - низка питань соціо-культурної  сфери (зокрема, комунальної власності  та господарства, землекористування, містобудування тощо).

                    Найбільш актуальними з точки  зору забезпечення реального  народовладдя є проблеми законодавчого  врегулювання питань, що безпосередньо  пов’язані з правовим статусом  територіальних громад:

                    - визначення їх статусу та процедурних питань щодо порядку внутрішньої діяльності цих основ місцевого самоврядування;

                    - унормування компетенційних повноважень  (зокрема, законодавче обмеження  кола питань, що виносяться на  розгляд місцевого референдуму, лише компетенцією органів місцевого самоврядування) та питань належного контролю з боку органів державної влади;

                    - розмежування повноважень територіальних  громад, органів місцевого самоврядування  та місцевих органів виконавчої  влади;

                    - розширення прав територіальних  громад у використанні механізмів  прямої демократії, унормування  питання нормотворчої ініціативи  територіальної громади;

                    - зміцнення гарантій місцевого  самоврядування, зокрема вдосконалення  порядку судового захисту прав та інтересів місцевого самоврядування і територіальної громади.

     Третім  етапом забезпечення дієвого і ефективного  нормативно-правового забезпечення місцевого самоврядування є вирішення  практичних питань, що перебуває у  віданні Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади і передбачає локальну нормотворчість цих органів у межах їх компетенції. Основна проблема у цьому напрямі: відсутність визначеності на рівні закону правового статуса центрального органу виконавчої влади, що створює ситуацію невизначеності, перш за все, у питаннях компетенційних повноважень і, як наслідок, відсутності у правовому полі держави основ контрольних функцій цих органів, якими вони мають бути наділені відповідно до вимог Хартії (ст. 8). 

     Слід  відзначити, що на недосконалість стану  нормативно-правового забезпечення питань, пов’язаних з місцевим самоврядуванням, вказує і Програма діяльності Кабінету Міністрів України "Український  прорив: для людей, а не політиків" від 16 січня 2008 р. № 14. Цей документ у 25 пунктах прямо зачіпає інтереси інституту місцевого самоврядування і його законодавчого унормування, а також визначає низку питань, на розв’язання яких буде спрямовуватися діяльність центральних органів виконавчої влади.

                    Четвертий етап є складним за своєю структурою, оскільки він виступає водночас:

                    - показником якості попередніх  трьох напрямів;

                    - об’єднує здобутків суб’єктів,  що реалізують перші три напрями;

                    - фільтром, за допомогою якого громадськість (на рівні мешканців – членів територіальних громад) визначає потреби у відповідних змінах нормативно-правового поля.

                    На цьому рівні предметом нормативно-правового  врегулювання можуть бути, наприклад,  регламентні процедури щодо організації роботи органів і посадових осіб місцевого самоврядування, процедура проведення зборів громадян за місцем проживання, місцевих референдумів тощо.

                    У загальному ж плані з метою  підвищення якості нормативно-правового  забезпечення місцевого самоуправління, на нашу думку, доцільним є реалізувати наступні пропозиції:

     1. Законодавчо унормувати основи  місцевого самоврядування шляхом:

     - закріплення у Конституції України  чіткої відповідності визначення  поняття  "місцеве самоврядування" положенням Хартії;

     - врегулювання та узгодженість  на рівні Конституції України  основних складових елементів  адміністративно-територіального устрою  і територіальних громад;

     - надання правової визначеності  з відповідною законодавчою регламентацією:

     системи, основних принципів, повноважень та гарантій суб’єктів місцевого самоврядування, основ правового статусу їх органів  та посадових осіб;

     основ господарювання у системі місцевого  самоврядування, стабільного і достатнього  фінансового забезпечення потреб місцевого самоврядування, взаємодії з громадськими організаціями;

     засад комунальної власності, землекористування, містобудування, охорони та використання природних ресурсів, довкілля, соціальних гарантій, проведення експериментів  щодо розвитку місцевого самоврядування; удосконалення системи підготовки і перепідготовки кадрів (особливо у сільській місцевості).

     2. Чітко унормувати (на рівні закону) питання:

                    - відкритості і прозорості діяльності  органів державної влади та  органів місцевого самоврядування (розбудова інституту транспарентності),

                    - громадського контролю за діяльністю  органів державної влади та  органів місцевого самоврядування, що провадиться у режимі реального  часу і є наріжною вимогою  для діяльності вказаних органів;

                    - обмеження впливу органів державної  влади і органів місцевого  самоврядування на засоби масової  інформації (у тому числі –  шляхом ратифікації Європейської  конвенції про транскордонне  телебачення);

       -   роботи органів місцевого  самоврядування зі зверненнями громадян, яке надало б можливість громадянину отримати необхідну йому допомогу на місцевому рівні;

        - уточнення підстав та меж  відповідальності посадових осіб  органів місцевого самоврядування;

        - розширення використання територіальними громадами механізмів прямої демократії.