Новая бюджетная политика Казахстана

ҚАЗАҚСТАН РЕСПУБЛИКАСЫ

ЭКОНОМИКА ЖӘНЕ БЮДЖЕТТІК ЖОСПАРЛАУ МИНИСТРЛІГІ

«ЭКОНОМИКАЛЫҚ ЗЕРТТЕУЛЕР ИНСТИТУТЫ» АҚ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Қазақстанның жаңа бюджеттік саясаты

 

Новая бюджетная политика Казахстана

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

МИНИСТЕРСТВО  ЭКОНОМИКИ И БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН

АО «ИНСТИТУТ  ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИССЛЕДОВАНИЙ»

 

Содержание

 

Введение…………………………………………………………………...	108
Глава 1. Новая система  государственного планирования, ориентированного на результаты………………………………………..	109
1.1 Стратегическое  планирование деятельности государственных органов…………………………………………………………………….	109
1.2 Стратегические  цели и задачи развития Республики  Казахстан...	113
1.3 Основные  направления налогово-бюджетной  политики…………..	118
Глава 2. Основы бюджетного процесса в Республике Казахстан……..	125
2.1 Понятие  бюджета и бюджетной системы……………………….	125
2.2 Республиканский  бюджет……………………………………………	128
2.3 Местные  бюджеты и их значение в  социально-экономическом развитии  территориальных образований………………………………	130
2.4 Процедура рассмотрения и утверждения проектов республиканского и  местного бюджетов……………………………...	132
Глава 3. Структура республиканского бюджета………………………..	133
3.1 Доходы бюджета……………………………………………………..	133
3.2 Расходы  бюджета……………………………………………………	140
3.2.1 Социальный бюджет……………………………………………….	146
Образование……………………………………………………………….	146
Здравоохранение…………………………………………………………..	153
Пенсионное обеспечение…………………………………………………	158
3.2.2 Бюджет  для экономики…………………………………………….	161
Транспорт и коммуникации……………………………………………...	162
Промышленность, архитектурная, градостроительная и строительная деятельность……………………………………………………………….	165
Топливно-энергетический комплекс и недропользование……………..	168
Сельское, водное, лесное, рыбное хозяйство, особо охраняемые природные территории, охрана окружающей среды и животного мира, земельные отношения……………………………………………...	172
Жилищно-коммунальное хозяйство……………………………………..	180
3.2.3 Бюджет  для безопасности………………………………………...	182
Национальная оборона……………………………………………………	182
3.2.4 Межбюджетные  отношения……………………………………...	184
Глава 4. Гарантии финансовой устойчивости…………………………..	197
4.1 Государственный  долг………………………………………………..	197
4.2 Национальный  фонд РК………………………………………………	200
Список литературы……………………………………………………….	209

 

 

 

 

Введение

Данная брошюра является первым изданием, в популярной форме  освещающим содержание бюджета Республики Казахстан. Это не просто информация о бюджете. Это книга о том, какие изменения произошли в  жизни Республики за последние годы, и как государство использовало важнейший рычаг управления – государственный бюджет, для решения стоящих перед обществом задач. Это открытая информация о бюджете. Открытая для читателей, которые хотят знать, на что используются государственные деньги, и открытая для сравнений Казахстана с другими странами по широкому кругу вопросов, связанных с бюджетной политикой.

В течение последних  лет экономическая стратегия  Республики Казахстан заключалась  в достижении стабилизации макроэкономической ситуации, что означало сокращение дефицита государственного бюджета и реализацию жесткой монетарной и кредитной политики. Принятая в 1997 году долгосрочная Стратегия «Казахстан-2030» чётко определила совершенствование управления государственными финансами одним из наиболее приоритетных направлений реформ. В решении данной задачи Республика достигла значительных успехов: в частности, в 2004 г. был принят Бюджетный кодекс, стали активно применяться методы программно-целевого бюджетирования и среднесрочного бюджетного планирования. С декабря 2007 г. в Бюджетный кодекс Республики внесены изменения в части внедрения новых подходов к государственному планированию, ориентированному на результаты, которые способствовали обеспечению увязки планируемых расходов бюджета с конкретными результатами, достижение которых ожидается за счет бюджетного финансирования в соответствующей сфере.

Одновременное проведение административной реформы позволяет  ввести программный характер работы министерств Республики Казахстан, обеспечить четко налаженную межведомственную координацию, повышение полномочий и ответственности министров, их подотчетность и стратегический контроль за их деятельностью.

Цель настоящей брошюры  – сделать бюджет Республики Казахстан  максимально понятным для ее граждан. Для этого в нем описывается не только то, что же дает бюджет стране в целом и каждому отдельному гражданину Республики Казахстан, но и о том, что скрывается за этим сложным и многогранным понятием.

В частности, объясняется, для чего нужен бюджет и каким образом он показывает роль государства в экономике. Кроме того, в брошюре идет речь о том,  как формируется бюджет, куда направляются налоги и  как принимаются решения о бюджете, а также об изменениях, которые внесла в различные стадии этого процесса бюджетная реформа. В то же время, основная задача брошюры – помочь ответить на вопрос, который вправе задать каждый налогоплательщик: на что идут государственные деньги?

Глава 1. Новая  система государственного планирования, ориентированного на результаты

1.1 Стратегическое планирование деятельности государственных органов

Осуществляемые в настоящее  время в Казахстане преобразования в сфере государственного управления направлены на создание эффективного и конкурентоспособного государства, отвечающего современным потребностям общества.

Новый подход к государственному управлению основан на использовании  государственными структурами технологий и процедур, применяемых частными компаниями для повышения своей  конкурентоспособности на рынке.

В рамках этой парадигмы государственные организации рассматриваются как структуры, оказывающие услуги потребителям. Следовательно, эффективность их работы обеспечивается через повышение качества предоставляемых услуг, расширение их спектра и снижение связанных с этим издержек.

Способность оказывать больше качественных услуг с меньшими затратами лежит и в основе рыночного подхода к оценке работы государственных организаций.

При этом системы контроля ориентируются прежде всего на поиск  путей решения проблем, а не на наказание тех, кто допустил ошибки.

Новое государственное  управление предполагает децентрализацию, а также широкое использование  потенциала негосударственных институтов для достижения целей государственной  политики.

В целях сокращения издержек и контроля над расходами применяются методы и инструменты, доказавшие свою эффективность в корпоративном управлении: стратегическое планирование, программный подход к решению приоритетных задач, управление финансами и электронная обработка данных.

Одним из основных элементов  бюджетных реформ, проведенных в последние десятилетия в большинстве развитых стран в соответствии с концепцией нового государственного управления, стал переход к использованию модели бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования.

В рамках этой модели бюджет формируется исходя из целей и  планируемых результатов государственной  политики. Бюджетные расходы имеют  четкую привязку к функциям и государственным  услугам, при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ.

Расширяется самостоятельность  и ответственность администраторов  бюджетных программ: устанавливаются  долгосрочные переходящие лимиты финансирования на выполнение определенных функций  и программ, а детализация направлений использования этих расходов осуществляется самими администраторами бюджетных программ. Кроме того, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов. Ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных программ ведется по достигнутым результатам.

Помимо создания системы  мониторинга результативности бюджетных  расходов, эта модель предполагает переход к трехлетнему бюджетному планированию. В рамках такого подхода каждый бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее одобренных в предыдущем бюджетном цикле основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анализа изменения внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимых в основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы.

При этом с точки зрения ориентации бюджета на конечные результаты основополагающее значение имеет включение в среднесрочный финансовый документ ежегодно смещаемого на год вперед распределения ассигнований между администраторами программ на трехлетний период. Это удлиняет период планирования бюджетных программ, создает стимулы для оптимизации бюджетных расходов, способствует формированию системы индикаторов результативности бюджетных расходов, повышает объективность оценки деятельности ведомств, ускоряет подготовку и повышает качество проекта бюджета.

В 2007 году Постановлением Правительства Республики Казахстан № 1297 была утверждена Концепция по внедрению системы государственного планирования, ориентированного на результаты, которая предусматривает внедрение новых подходов к разработке и содержанию программных документов, качественный пересмотр процедуры формирования бюджетных программ.

Новая система государственного планирования направлена на:

– обеспечение эффективной  гармонизации существующего в Казахстане стратегического, экономического и  бюджетного планирования;

– ориентирование деятельности государственных органов на достижение стратегических целей и задач  государства, получение конкретных результатов;

– обеспечение перехода от краткосрочного бюджетного планирования к среднесрочному, прозрачное распределение и максимально эффективное управление бюджетными средствами в соответствии с приоритетами государственной политики;

– внедрение комплексной  оценки эффективности деятельности государственных органов, направленной на анализ качества государственных услуг, результатов реализации программных документов.

В целях реализации февральского Послания-2008 главы государства народу Казахстана Правительством разработан новый Бюджетный кодекс, который  должен стать законодательной основой  перехода на систему государственного планирования и бюджетирования, ориентированных на результаты, и трехлетнее бюджетное планирование.   

Новая система государственного планирования Республики Казахстан  включает в себя следующие взаимосвязанные  уровни (рис.1).

Каждый уровень новой системы государственного планирования - это самостоятельный программный документ. Система объединяет стратегические программные документы, включая Стратегию «Казахстан-2030», долгосрочные стратегии развития страны, ежегодные послания главы государства народу Казахстана, государственные программы и программы  социально-экономического развития территории.

Кроме того, новое государственное  планирование включает такие элементы бюджетирования, ориентированного на результаты, как: прогноз социально-экономического развития на 5 лет и бюджетных параметров республики и регионов на 3 года, стратегический и операционный планы государственного органа, республиканский и местный бюджеты на 3 года, меморандум между Премьер-министром или акимом местного исполнительного органа и руководителем государственного органа, соглашения о результатах по целевым трансфертам. Ранее такие документы в республике не разрабатывались.

Построение логической вертикали государственного планирования предполагает:

- переход к системе  стратегического планирования в государственных органах как к основному инструменту реализации социально-экономической политики Правительства, усиливающей самостоятельность и ответственность государственных органов за результаты деятельности;

- увязку задач стратегических планов государственных органов с бюджетными программами, разработкой системы количественных и качественных показателей оценки промежуточных и конечных результатов деятельности государственных органов;

- усиление самостоятельности  и ответственности государственных органов при разработке и реализации их планов с учетом внедрения новых подходов к государственному планированию;

- разработку государственными  органами системы конкретных  стратегических целевых индикаторов;

- внедрение системы  мониторинга достижения государственными органами стратегических целей и соответствующих конечных результатов.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Рисунок 1. Новая система государственного планирования – основа планирования бюджета 

1.2 Стратегические  цели и задачи развития Республики Казахстан

В 1997 году в Казахстане была принята долгосрочная Стратегия  развития «Казахстан-2030». Она предусматривает  семь базовых приоритетов, обеспечивающих национальную безопасность; внутриполитическую стабильность и консолидацию общества; экономический рост; здоровье, образование и благополучие граждан Казахстана; энергетические ресурсы; развитие инфраструктуры, в особенности транспорта и связи; профессиональное правительство.

Эти долгосрочные приоритеты являются постоянными ориентирами при выработке планов и программ развития страны. Казахстан первым на всем постсоветском пространстве выбрал путь стратегического планирования.

Именно Стратегия «Казахстан – 2030» стала первым посланием  главы государства народу, с которым  он выступил в 1997 году. По истечении 11 лет можно констатировать, что благодаря целенаправленному проведению экономических реформ, созданию благоприятного инвестиционного климата, обеспечению стабильности в обществе Казахстан стал одним из мировых лидеров по темпам экономического роста.

За 2000-2007 годы темпы роста  ВВП в среднем за год составляли 10%. Объем ВВП страны по итогам 2007 года составил 104,1 млрд долларов США, а  ВВП на душу населения достиг 6 727,9 доллара, увеличившись по сравнению с 1997 годом почти в 5 раз.

 

 

Рисунок 2. Исполнение государственного бюджета Республики Казахстан с 1998 года по 2007 год

 

Казахстан последовательно  проводит открытую внешнюю торговую политику. Опережающий рост экспорта обуславливает положительный торговый баланс и уверенный рост резервов страны. Внешнеторговый оборот республики в 2007 году (80,5 млрд долларов США) увеличился в 7,4 раза по сравнению с 1997 годом (10,8 млрд).

В стране создан благоприятный  инвестиционный климат. С 1993 по 2007 год  Казахстан привлек 69 млрд долларов США прямых иностранных инвестиций более чем из 100 стран, из них только в 2007 году – 17,5 млрд долларов США.

При этом наблюдается  стабильная тенденция увеличения прямых иностранных инвестиций в обрабатывающую промышленность. Так, их общая сумма увеличилась почти в 20 раз – с 44,7 млн долларов США в 1993 году до 893,5 млн долларов в 2007 году.

Достижению успехов  в социально-экономическом развитии страны способствовала реализация отраслевых и территориальных стратегий  (индустриально-инновационное развитие, транспортная, информационная и др.), разработанных для реализации главного документа страны – Стратегии развития «Казахстан-2030».

Семь долгосрочных приоритетов  Стратегии развития были выработаны для поступательного развития страны и в настоящее время успешно реализуются.

В качестве первого приоритета в Стратегии развития «Казахстан-2030»  определено обеспечение национальной безопасности. Защита национального суверенитета и территориальной целостности является необходимым условием поступательного и устойчивого роста любого государства.

Для реализации данного  приоритета Стратегией предусматривается  проведение целого ряда мероприятий, направленных на оформление государственных границ страны, реформирование Вооруженных  сил и укрепление обороноспособности государства, решение актуальных проблем в системе правоохранительных органов, в частности, борьба с преступностью и укрепление правопорядка. Практическая реализация мер, заложенных в Стратегии, дает возможность ответить на такие вызовы и угрозы современности, как организованная преступность, религиозный экстремизм и терроризм, наркомания и наркобизнес, торговля людьми и нелегальная миграция.

За время, прошедшее  с момента принятия Стратегии  развития, в части обеспечения  национальной безопасности сделано немало. Проведены крупномасштабные реформы в военной составляющей государства: завершено построение структуры Вооруженных сил Казахстана, усовершенствованы органы военного управления, проведены мероприятия по профессионализации армии и материально-техническому оснащению, развитию военной инфраструктуры, перевооружению и др.

В целях обеспечения  охраны общественного порядка и  предупреждения преступности органами внутренних дел совершенствуется механизм охраны правопорядка, активизируется профилактическая деятельность по предупреждению правонарушений, внедряются современные технологии и методы в работу различных служб Министерства внутренних дел Республики Казахстан.

Для дальнейшего укрепления системы национальной безопасности будет расширяться международное сотрудничество в этой области.

Задачи по обеспечению внутриполитической стабильности и консолидации общества стали следующим важнейшим приоритетом долгосрочной стратегии национального развития. Этому приоритету отводится такое же значение, как и национальной безопасности, потому что без согласия в обществе, тем более в таком многонациональном и многоконфессиональном, как Казахстане, ни о какой безопасности не может быть и речи.

Выполнение этой задачи включает в себя: гарантирование равенства  возможностей для всех граждан страны; обеспечение равных прав для всех этнических групп, проживающих в Казахстане; решение социальных проблем переходного периода; уменьшение разницы между имущими и неимущими слоями населения; укрепление взаимоуважения, терпимости и доверительных отношений между различными конфессиями.

За одиннадцать лет  реализации Стратегии развития «Казахстан-2030»  страна создала собственную модель сохранения и укрепления межнационального согласия, известную как «казахстанский путь». Последовательно проводится реформа политической системы Казахстана.

Стратегической задачей  на будущее в рамках второго приоритета является дальнейшая консолидация общества и формирование единой казахстанской  конкурентоспособной нации.

Третий приоритет – экономический рост, базирующийся на открытой рыночной экономике с высоким уровнем иностранных инвестиций.   

Казахстан в своем  развитии придерживается 10 основных принципов  стратегии экономического роста: ограниченное прямое вмешательство государства в экономику, макроэкономическая стабильность, дальнейшая либерализация цен, открытая экономика и свободная торговля, укрепление институтов частной собственности, приватизация и обеспечение эффективной защиты иностранных инвестиций, разработка и рациональное использование энергетических и других природных ресурсов, формирование индустриальной технологической стратегии, диверсификация производства.

Как отмечалось ранее, за прошедший с 1997 года период в экономике  Казахстана произошли значительные позитивные изменения. Экономический рост и макроэкономическая стабильность последних лет были обусловлены ускоренным развитием добывающих производств в связи с высокими ценами на сырьевые товары на мировых рынках и, как следствие, увеличением экспорта сырьевой продукции. Однако дальнейшее устойчивое развитие экономики Казахстана возможно на основе диверсификации и модернизации экономики, а также создания условий для производства конкурентных видов продукции и роста экспорта.

 Начиная с момента  принятия Стратегии индустриально-инновационного развития в 2003 году, проводится  системная работа по диверсификации отечественной экономики. Важная роль в ускоренной модернизации казахстанской экономики, ее структурной перестройке  отводится программе «30 корпоративных лидеров». Для реализации Стратегии «Казахстан-2030» были созданы Фонд национального благосостояния «Самрук-Казына», национальный холдинг «КазАгро», основной целью деятельности которых является эффективное управление государственными активами. На региональном уровне с целью передачи хозяйственных функций по управлению коммунальными активами созданы социально-предпринимательские корпорации (СПК).

В настоящее  время на повестке дня стоит вопрос о повышении конкурентоспособности  экономики Казахстана на основе формирования «умной экономики» и развития человеческого капитала.

Четвертым долгосрочным приоритетом Стратегии является здоровье, образование и благополучие граждан Казахстана.

Реализация данного  приоритета предусматривает следующие основные направления: предотвращение заболеваний и стимулирование здорового образа жизни; улучшение питания, чистоты окружающей среды и экологии; развитие системы современного образования, подготовки и переподготовки кадров.

На фоне стабилизации экономической ситуации в стране были успешно проведены реформы в области здравоохранения, образования, а также пенсионная реформа, улучшилась демографическая ситуация. Значительно расширился охват населения системой социального обеспечения.

В перспективе стоит  задача обеспечить казахстанский национальный стандарт качества жизни на уровне передовых стран.

Развитие энергетических ресурсов определено пятым приоритетом национальной Стратегии. Казахстан обладает большими запасами энергетических ресурсов, по запасам нефти и газа входит в первую десятку нефтяных стран мира, из года в год увеличивает добычу нефти и природного газа. Именно нефтегазовая отрасль стала тем локомотивом, который потянул за собой другие отрасли экономики.   

В рамках реализации Стратегии  Казахстан заключил долгосрочные договоры с ведущими нефтяными компаниями мира для привлечения лучших международных технологий, ноу-хау и крупного капитала, чтобы быстро и эффективно использовать имеющиеся запасы. А также создает систему трубопроводов для экспорта нефти и газа.

Дальнейшее развитие энергетического потенциала Казахстана предусматривает решение таких важных задач, как обеспечение опережающего развития отраслей глубокой переработки, непосредственно связанных с нефтегазовым комплексом, ускоренный выход на международный рынок продукции с высокой долей добавленной стоимости, диверсификацию и обеспечение устойчивых каналов поставок энергоресурсов на мировые рынки.

В условиях глобализации все большую актуальность приобретает  реализация шестого долгосрочного  приоритета Стратегии, связанного с  всесторонним развитием инфраструктуры Казахстана, в особенности транспорта и связи.

Необходимость опережающего развития этих ключевых секторов экономики  связана с экономическими и географическими  особенностями страны: обширная территория, отсутствие выхода к морю, неравномерное размещение населенных пунктов и природных ресурсов – все это делает экономику республики одной из наиболее грузоемких в мире, обуславливая высокую зависимость от транспортной системы. Находясь на стыке Европы и Азии, Казахстан обладает значительным транзитным потенциалом, предоставляя азиатским государствам географически безальтернативную наземную транспортную связь с Россией и Европой.

В соответствии с задачами, обозначенными в шестом приоритете, в стране приняты и осуществляются Транспортная стратегия Республики Казахстан до 2015 года и специальная программа развития отрасли телекоммуникаций.

Казахстан должен превратиться в крупный и современно оснащенный трубопроводный, железнодорожный, автомобильный, морской и воздушный транспортный узел Евразии. С развитием в стране телекоммуникационной отрасли постепенно будут обеспечены доступом к услугам связи все населенные пункты, а также увеличится количество пользователей Интернетом.

Формирование профессионального государства – седьмой долгосрочный приоритет национальной Стратегии развития.

Семь основных принципов  стратегии, на основе которых будут  окончательно сформированы Правительство  и местная власть, заключаются  в следующем: компактное и профессиональное Правительство, сконцентрированное на выполнении лишь нескольких наиболее важных функций; работа по программам действий на основе стратегий; четко налаженная межведомственная координация; повышение полномочий и ответственности министров, их подотчетность и стратегический контроль за их деятельностью; децентрализация внутри министерств, от центра к регионам и от государства в частный сектор; решительная и беспощадная борьба с коррупцией; улучшение системы найма, подготовки и продвижения кадров.

В целях повышения  эффективности системы государственного управления, начиная с конца 90-х годов прошлого столетия, Казахстан приступил к проведению глубоких административных реформ. За эти годы проведена оптимизация структуры государственного управления, было создано Агентство по делам государственной службы, приняты законы «О государственной службе», «О борьбе с коррупцией», «Об административных процедурах», Кодекс чести госслужащих. Внедрена конкурсная система приема на государственную службу. Введен в практику управления государственных органов институт ответственных секретарей. Часть несвойственных государству функций передана в конкурентную среду. В соответствии с последними конституционными изменениями усилена власть на местах, маслихаты наделены полномочиями органов местного самоуправления.

В настоящее время  Правительство страны проводит активную работу по продолжению административной реформы.

Долгосрочные приоритеты, заложенные в Стратегии развития «Казахстан-2030», ежегодно конкретизируются в зависимости от ситуации внутри страны и за ее пределами, и озвучиваются Президентом в его посланиях к народу Казахстана. Так, о необходимости сохранения устойчивого роста экономики в условиях ухудшения мировой конъюнктуры говорится в Послании-2008 Президента Республики Казахстан Нурсултана Назарбаева народу Казахстана – «Рост благосостояния граждан Казахстана - главная цель государственной политики». Как видно из названия, какая бы сложная ситуация не складывалась, социальные вопросы всегда остаются для Правительства первостепенными, и расходы по ним не будут сокращаться.