Опыт реформ в России

    Вводная часть.

    Жилищная  проблема относится к числу наиболее острых социальных проблем на всех уровнях управления: федеральном, региональном и местном. Поэтому ее решение  должно осуществляться и координироваться по всей управленческой вертикали на местах, причем роль каждого уровня управления в этой задаче различна.

    На  федеральном уровне должно быть определено и законодательно закреплено содержание федеральной жилищной политики, приняты  жилищный кодекс и другие законодательные  акты и необходимые правительственные решения и программы. Возможно частичное финансирование жилищного строительства в рамках, определенных для социально неблагополучных слоев населения. Но главная функция государства здесь – законодательная база.

    На  региональном уровне все государственные законы и решения конкретизируются, уточняются с учетом специфика данного региона, разрабатываются территориальные аспекты жилищной политики, принимаются и финансируются региональные программы, проекты и конкретные решения, в частности, по развитию или реконструкции жилищной строительной базы, по поддержке тех или иных социальных слоев населения.

    Но  основная нагрузка по решению жилищных проблем ложится на местный уровень  власти и управления, так как только на местах можно наиболее достоверно оценить конкретное положение дел в вопросах жилищной обеспеченности, выявить наиболее нуждающиеся в жилье группы населения, дифференцировать жителей по уровню доходов, провести селективную поддержку неблагополучных слоев населения и создать наиболее благоприятные условия для развития жилищного рынка и тем самым для решения жилищного вопроса основной массы населения данного города, района (муниципального образования).

    Неэффективное использование отраслью бюджетных средств, отсутствие работающих механизмов управления жильем, государственная и муниципальная монополия в области предоставления жилищно-коммунальных услуг, высокий процент износа жилого фонда послужили причинами запуска в России реформы ЖКХ.

    Основные  цели реформирования жилищно-коммунального  хозяйства:

• обеспечение населению условий проживания, отвечающих стандартам качества;
• снижение издержек производителей услуг и, соответственно, тарифов при поддержании стандартов качества предоставляемых услуг;
• смягчение для населения процесса реформирования системы оплаты жилья и коммунальных услуг при переходе отрасли на режим безубыточного функционирования;
• переход отрасли на самоокупаемость;.
• повышение уровня жилищной обеспеченности в соответствии с нормативной потребностью в жилье;
• приведение потребительских характеристик жилищного фонда в соответствие с потребностями населения; повышение степени сохранности и содержания жилищного фонда в соответствии с действующими техническими условиями и требованиями;
• привлечение инвестиций в жилищно-коммунальный комплекс;
• адресная социальная защита малообеспеченных слоев населения.

    Задачами  реформы являются:

• создание и усовершенствование экономических и организационных механизмов снижения стоимости жилищно-коммунальных услуг при сохранении и повышении их качества и устойчивости работы отрасли;
• совершенствование тарифной политики на жилищно-коммунальные услуги с целью достижения баланса между финансовыми потребностями поставщиков услуг и платежеспособностью потребителей;
• повышение инвестиционной привлекательности ЖКХ;
• сокращение бюджетного дотирования отрасли и использование высвобождающихся бюджетных ресурсов на социальные цели;
• повышение доли внебюджетного финансирования ЖКХ за счет средств населения при обеспечении эффективной адресной помощи малообеспеченным семьям;
• внедрение системного мониторинга за техническим состоянием жилищного фонда и объектов инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса, внедрение систем учета и регулирование потребления ресурсов (воды, газа, энергии) на уровне жилого дома.

    На 03.10.2011 в программах Фонда содействия реформированию ЖКХ участвует 81 субъект Российской Федерации (98 %) . Общий объем осваиваемых средств – 355, 8 млрд. рублей (Фонд – 282,6 млрд. рублей; софинансирование субъектов РФ – 73,2 млрд. рублей).

    I.  На капитальный ремонт многоквартирных домов по 415 заявкам 81 субъекта Российской Федерации выделено средств на общую сумму 191,2 млрд. рублей (с учетом софинансирования субъектов – 240,9 млрд. рублей), что позволит отремонтировать 121,6 тысяч домов, улучшив условия проживания 15,6  млн. человек. 

    Отрицательное решение принято по 2 заявкам (третья заявка Псковской области и третья заявка Орловской области). 

    С участием средств Фонда отремонтированы  и ведется капитальный ремонт в 119 856 домах (98,6 % от заявленных к ремонту), в том числе завершен ремонт: 

    в 2008 году – в 25 624 домах; 

    в 2009 году – в 55 784 домах; 

    в 2010 году – в 29 368 домах; 

    в 2011 году – в 4 734 домах.

    II. На переселение граждан из  аварийного жилищного фонда по 379 заявкам 77 субъектов Российской  Федерации выделено средств на общую сумму 91,4 млрд. рублей (с учетом софинансирования субъектов – 114,9 млрд. рублей), что позволит расселить 16 836 аварийных домов, где проживает 283,6 тысяч человек, в том числе: с учетом необходимости развития малоэтажного жилищного строительства одобрены 79 заявок (47 субъекта) на сумму 15,6 млрд. рублей (с учетом софинансирования субъектов – 21,3 млрд. рублей), что позволит расселить 3 243 аварийных дома, где проживает 45,2 тысяч человек.

    По  программам переселения граждан  из аварийного жилищного фонда переселено и находятся в стадии оформления 195 836 человек.

    III. Всего профинансировано:

    за 2008 год – 52,8 млрд. рублей; 

    за 2009 год – 107,1 млрд. рублей; 

    за 2010 год – 95,4 млрд. рублей; 

    за 2011 год – 27,3 млрд. рублей

    IV.  Через депозитные аукционы на размещение временно свободных средств Фонда в коммерческих банках размещено 30,4 млрд. рублей. Средневзвешенная ставка депозита по действующим договорам составляет 4,71 % годовых

    К сведению: на данный момент Фондом получен  доход 27,3 млрд. рублей.

    V. В целях реализации положений  Федерального закона о Фонде  проведен мониторинг субъектов  Российской Федерации:

    в 2008 - 2009 г.г.  – 92 субъекта РФ, проверено 296 муниципальных образований и обследовано 1144 многоквартирных дома; 

    в 2010 году – 76 проверок в 57 субъектах РФ, проверено 126 муниципальных образований и обследовано 1082 многоквартирных дома; 

          в 2011 году – 38 субъектов РФ, проверено 97 муниципальных образований и обследовано 683 многоквартирных дома. 

    Основная  часть работы.

1. Анализ политического контекста реформы.

    Тип политической системы реформирования ЖКХ – демократический.

    При реализации реформы ЖКХ используются используется политика:

• демонополизации и создания эффективной системы управления в жилом фонде;
• создания конкурентного рынка жилищно-коммунальных услуг;
• социальной защиты граждан при оплате жилищно-коммунальных услуг;
• финансового оздоровления отрасли;
• тарифного регулирования;
• модернизации жилищно-коммунального хозяйства;
• энергоресурсосбережения;
• государственног контроля.

    Рыночная экономика охватывает целый ряд отраслей, особое место среди которых занимает ЖКХ. Рынок жилья и коммунальных услуг открывает возможности для свободного перелива капиталов, притока финансовых ресурсов в отрасль. Одновременно функционирование рынка жилья создает заинтересованность работников в результатах своего труда. Рыночные принципы хозяйствования осуществляются в рамках начавшейся жилищно-коммунальной реформы.

    Основными источниками финансирования организаций  ЖКК России являются:

• платежи коммерческих предприятий, пользующихся услугами ЖКХ;
• платежи бюджетных организаций – потребителей коммунальных услуг;
• платежи граждан – потребителей коммунальных услуг;
• дотации федерального бюджета;
• дотации региональных бюджетов.

    За  период реформы ЖКХ, структура источников финансирования предприятий отрасли изменилась, в конце 2006 г. платежи населения в составе финансов ЖКХ составили 80%. Однако проблемы оптимизации состава и структуры финансов ЖКХ пока не решены, а реформирование финансовых взаимоотношений в отрасли должно быть продолжено.

    Предприятия ЖКХ по-прежнему остаются одним из крупнейших бюджетополучателей. Во многих городах и муниципальных образованиях эти расходы составляют до 40% от бюджетов.

    Финансовые отношения предприятий жилищно-коммунального комплекса не соответствуют требованиям рыночной экономики. Их состав и, главное, структура должны быть усовершенствованы с учетом развития финансово-кредитных отношений.

    Говоря  о социальном аспекте реформы  ЖКХ, необходимо отметить усиление организационно-правовых и финансовых механизмов адресной социальной защиты населения при оплате ЖКУ. Система дотирования жилищно-коммунальных предприятий в отличие от прямого субсидирования малообеспеченных семей не позволяет обеспечить адресность выделяемых субсидий.

    Все слои населения вне зависимости  от их доходов оплачивают содержание, эксплуатацию жилья и коммунальные услуги по единым тарифам, которые можно  с полным основанием назвать льготными, поскольку они покрывают лишь часть затрат коммунальных предприятий.

    В среднем платежи населения составляют около 80% от затрат коммунальных предприятий  на производство и поставку услуг. Другая часть расходов финансируется из бюджетов разных уровней, в подавляющей  части – местных. В результате ЖКХ в той или иной форме использует бюджетные дотации двух видов:

• во-первых, предоставление субсидий (компенсации) населению с низким доходом;
• во-вторых, скрытое субсидирование через искусственное занижение тарифов. В этом случае дотации поступают непосредственно на предприятия ЖКХ.

    Получатели  субсидий вправе за счет субсидий оплачивать жилье и любые виды предоставляемых  им коммунальных услуг, при этом указанная  оплата производится в полном объеме (без уменьшения на сумму субсидий).

    Программа жилищных субсидий должна основываться на дифференцированном подходе к платежеспособности населения, которая весьма различается не только на региональном уровне, но и внутри отдельного региона.

    Перечисление  субсидий на счета плательщиков, имеющих  право на их получение, является положительным  действием. Следует установить контроль за своевременным и целевым перечислением  и использованием бюджетных денежных средств, поступавших на счета граждан. Кроме того, целесообразно еще раз просмотреть набор различных справок, предоставляемых гражданами для исчисления размера субсидий, с целью упрощения процедуры, ведь субсидии получают в основном граждане пожилого возраста, которым трудно заниматься сбором различных справок и копий персональных документов.

    За  последние годы в отрасли началась институциональная реформа, проявляющаяся, в первую очередь, в передаче полномочий от федерального центра к регионам и муниципалитетам, а также в  привлечении в отрасль частного капитала.

    Однако  существенных позитивных преобразований в сфере ЖКХ за годы реформы  не произошло в силу разбалансированности механизма развития отрасли, отсутствия эффективных экономических рычагов  регулирования отношений между  основными субъектами реформы ЖКХ.

    Основными направлениями реформы ЖКХ являются:

• Перевод коммунальной отрасли на рыночные отношения.
• Привлечение частного бизнеса (и частных инвестиций), стимулирование конкуренции, повышение качества коммунальных услуг, избавление отрасли от образовавшихся монополий.
• Модернизация всего комплекса жилищно-коммунального хозяйства.
• Формирование института эффективного собственника.
• Капитальный ремонт многоквартирных домов.
• Переселение граждан из аварийного жилья.
• Внедрение энергоэффективных технологий в отрасли.
• Сохранение системы социальной защиты и поддержка льготных слоев населения.

    Правительство РФ предпринимает необходимые меры как по созданию организационно-экономических  предпосылок улучшения жилищных условий и социальной защиты низкодоходных категорий населения при повышении оплаты ЖКУ, так и по прямому инвестированию и созданию финансовых механизмов привлечения средств в ЖКХ России. Но осуществить это во всех городах без углубления реформы ЖКХ невозможно.  

2. Анализ  институциональных  аспектов реформы.

    Следует решить ряд проблем в сфере  управления жилищным фондом. В частности, крайне медленно протекает процесс  создания товариществ собственников  жилья. Собственник или их объединение  должны иметь возможность выбирать управляющую компанию, которая в пределах заданных ей финансовых ресурсов обеспечит наилучшее содержание здания и предоставление жилищно-коммунальных услуг.

    В целях стимулирования создания товариществ  собственников жилья необходимо обеспечить передачу в общую долевую собственность домовладельцев в многоквартирных жилых домах мест общего использования и прилегающего земельного участка, юридическое оформить создание кондоминиумов как единых имущественных комплексов недвижимости, включая земельный участок.

    В области регулирования деятельности коммунальных предприятий – естественных монополистов необходимо обеспечить обоснованность изменения тарифов, повысить их инвестиционную привлекательность. В потенциально-конкурентных отраслях коммунального хозяйства должны быть продолжены процессы демонополизации.

    Необходимо  стимулировать переход на приборный  учет потребляемых ресурсов, на возможность  потребителем регулировать объем потребления  и на оплату по фактическому потреблению  ресурсов.

    В системе финансирования отрасли должно происходить постепенное прекращение дотирования убытков деятельности коммунальных предприятий за счет территориальных бюджетов. Важно также обеспечить поэтапное прекращение перекрестного субсидирования различных групп потребителей.

    Различные сегменты рынка недвижимости должны развиваться синхронно, в том числе новое строительство, улучшение существующей застройки, повышение эффективности управления жилой недвижимостью, замещение старых строений.

    В целях совершенствования системы  финансирования жилищной сферы необходимо осуществить ряд мер на федеральном и региональном уровне в части условий и механизмов предоставления жилищных субсидий. При этом должна быть обеспечена увязка размера субсидий с уровнем дохода их получателей, возможность использования субсидий в форме первоначального взноса при покупке жилья за счет кредитных средств.

    Важным  источником расширения финансирования жилья является создание нормальных условий для банковского кредитования строительства, а также долгосрочного жилищного ипотечного кредитования. Для этого необходимо создать условия обеспечения прав кредиторов на возврат кредитных средств, обеспеченных ипотекой жилья, при гарантии социальных прав граждан на жилье, благоприятную налоговую среду, систему гарантий по эмиссионным ипотечным ценным бумагам для инвесторов, развивать систему страхования рисков в области жилищного ипотечного кредитования и др.

    Расширение  финансирования коммунальной инфраструктуры за счет собственных средств коммунальных предприятий возможно путем эффективного и целевого использования амортизационных отчислений, затрат на ремонт, а также посредством включения в тариф затрат на возврат и обслуживание долгосрочных кредитов и займов. Необходимо совершенствовать методики расчета тарифов.

    В целях снижения тарифов на коммунальные услуги для предприятий потребителей и снижения их затрат планируется завершить переход от поддержки производителя работ и услуг в строительстве, жилищно-коммунальном хозяйстве к адресной поддержке потребителей, устранить перекрестное субсидирование коммунальных услуг. Это позволит направить высвободившиеся бюджетные средства с дотирования производителей жилищно-коммунальных услуг на адресную поддержку потребителей из числа малоимущих семей, обеспечить большую прозрачность в расходовании бюджетных средств.

    Заключение.

    Анализ  актуальности широкого круга вопросов реформирования ЖКХ, таких как состояние жилищного фонда, обновление производственно-технической базы предприятий коммунального хозяйства, экономия теплоэнергоресурсов, обеспечение должного уровня качества жилищно-коммунальных услуг и приемлемых расценок на них в соответствии с уровнем доходов населения, свидетельствует о том, что все они являются первоочередными и требуют комплексного подхода к своему решению.В начале 90-х гг. население России оплачивало всего 4% эксплуатационных расходов на содержание и эксплуатацию ЖКХ. Остальная часть средств на покрытие расходов дотировалась из государственного бюджета.

    В условиях перехода на рыночную экономику  стало очевидно, что сложившаяся система финансирования ЖКХ полностью себя изжила. Возникла необходимость в реформировании отрасли, совершенствовании ее финансирования, переходе на рыночные принципы работы в сфере производства услуг ЖКХ России.

    Как показывает опыт, экономические преобразования в ЖКХ на муниципальном уровне идут медленно.

    В области реформирования системы  финансирования ЖКХ на местах осуществляется постепенное увеличение тарифов на жилье и коммунальные услуги. Платежи населения к началу 2007 г. заняли около 80% в финансировании затрат предприятий отрасли.

    После перехода на полную оплату жилищно-коммунальных услуг бюджетные обязательства  должны сохраниться лишь в части  компенсации расходов, связанных  с предоставлением льгот и  адресных субсидий.

    Состояние жилищного фонда и всей коммунальной инфраструктуры Российской Федерации остается неудовлетворительным.

    В сфере ЖКХ сложилась следующая ситуация:

• велик (70–75%) износ основных фондов;
• около 5% жилых домов и зданий инфраструктуры подлежат сносу;
• медленно идет процесс коммерциализации;
• финансовое состояние предприятий и организаций ЖКХ не соответствует требованиям рыночной экономики;
• у организаций ЖКХ имеется большая кредиторская и дебиторская задолженность;
• велика доля бюджетного финансирования при недостаточности доли населения – реального потребителя коммунальных услуг;
• частные инвесторы не спешат взять на себя функции управления производством коммунальных услуг из-за убыточности большинства предприятий и организаций и неопределенности с источниками их финансирования.

    Осуществляемая с 1993 г. экономическая реформа ЖКХ в России идет сложно и медленно, полученные результаты пока незначительны.

    Трудности реформирования ЖКХ связаны с запущенностью этого сектора экономики, наличием противоречивых тенденций в финансовых отношениях заинтересованных участников процесса: властей всех уровней с их бюджетами, эксплуатационных муниципальных организаций, посредников, потребителей услуг, населения.

    Целесообразно постепенно увеличивать тарифы за коммунальные услуги для физических лиц, с тем  чтобы со временем тарифы для населения сравнялись с тарифами для юридических лиц. Однако при этом должна эффективно работать система социальной защиты граждан (семей) с низкими доходами.

    Установленные сроки перехода на 100-процентную оплату населением эксплуатационных издержек необоснованны, так как главными целями являются социальная стабильность и поддержка процесса населением страны.

    В связи с большой инфляцией  в стране (7–8% в год), а также необходимостью повышения социальной защиты малообеспеченных слоев населения установленную максимально допустимую долю собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи следует снизить с 22 до 18%.

    Все уровни власти должны более серьезно и активно заниматься проблемами ЖКХ, а не перекладывать функции управления убыточным хозяйством на частных инвесторов, население и рынок. В целом же экономическая политика в области реформирования ЖКХ является правильной.