Орган государственной власти
Содержание:
Введение......................
1. Понятие органа государственного управления....................
2. Особенности взаимодействия органов государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления................
3. Предложения по совершенствованию системы взаимодействия органов государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления Федерации.....................
Заключение....................
Список литературы....................
Введение
В России для улучшения работы органов государственной власти неоднократно проводились административные преобразования, нацеленные на повышение эффективности управления на основе разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными, региональными и муниципальными органами власти, реформирования государственной службы, функций и структуры органов исполнительной власти.
Важное место в демократическом поле публичной политики занимает местное самоуправление, обеспечивающее согласование интересов частных лиц в решении общих местных дел в совместных интересах.
Политические процессы, протекающие на локальном, местном уровне, во многом воспроизводят матрицу общей политической системы и одновременно обладают собственной внутренней логикой, особенностями и динамикой. Без описания этих особенностей невозможно получить адекватное представление о современной российской политической системе. Это важно учитывать как при оценке перспектив развития самого муниципализма в России, так и в более широком аспекте – для понимания природы политической системы в стране.
От того, какие процессы, разворачиваются на местном уровне, зависит и общий вектор развития политической системы страны. Местное самоуправление можно рассматривать как особый феномен, способный при должном развитии инициировать «изнутри» перестройку всего общественного организма и способствовать постепенному становлению в России демократической политической системы.
В этой связи крайне важным является рассмотрение особенностей взаимодействия органов государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления.
1. Понятие органа государственного управления
Механизм современного государства может быть отмечен высокой степенью сложности и многообразием органов и учреждений, подразделяющихся на крупные подсистемы. Так, одну его подсистему (часть) образуют высшие органы государства: представительные, глава государства, правительство.
Они обычно находятся в поле зрения общественности, средств массовой информации, вокруг них формируется общественное мнение. Другая подсистема – это органы правопорядка, суд, прокуратура, а также силовые структуры (армия, полиция, разведка). Последние выполняют решения высших органов государства, в том числе методами государственного принуждения (военное подавление, полицейские меры). Наиболее жесткие способы принуждения осуществляют вооруженные отряды людей – войско, полиция.
Таким образом, орган государства – это часть государственного механизма, его основная ячейка, имеющая специфические признаки. К числу наиболее существенных признаков обычно относят следующие. Во-первых, государственный орган наделен государственно – властными полномочиями, т.е. юридически закрепленными полномочиями осуществлять государственную власть, принимать от имени государства юридически значимые решения и обеспечивать их реализацию.[1]
Государственные учреждения тесно примыкают к ним, государственным органам, но собственно не наделены властными полномочиями, а выполняют общесоциальные функции в сфере экономики, образования, здравоохранения, науки и др.
В понятии государственно-властного полномочия особенно наглядно проявляются единство и органическая взаимосвязь государства и права, механизма государства в целом и отдельного государственного органа. Лишь при наличии у той или иной организации или учреждения всех перечисленных выше взаимосвязанных между собой элементов, образующих понятие государственно-властного полномочия, можно определить, что это государственный орган.[2]
Наличие государственно-властных полномочий, обладание ими – важнейший признак государственного органа, в тесной связи с которым находятся и другие его признаки. Во-вторых, государственный орган как часть механизма государства обладает определенной экономической и организационной обособленностью и самостоятельностью.
Каждый государственный орган выполняет свойственные ему функции соответственно его компетенции, роли и места в механизме государства. Государство, его механизм функционируют через отдельные государственные органы, функции государства в целом осуществляются посредством реализации функций отдельных государственных органов.
Тот или иной государственный орган, выполняя свои функции, тем самым одновременно участвует в выполнении различных функций государства – таков третий признак.
Для выполнения своих функций государственные органы располагают необходимыми материальными средствами – четвертый. И наконец, последний, их существование невозможно без персонала (коллектива) людей. «Существование государственной власти, – писал К. Маркс, – находит свое выражение именно в ее чиновниках, армии, администрации, судьях. Если отвлечься от этого ее физического воплощения, она представляет собой лишь тень, воображение, простое название».
Тут нужно отметить, что речь идет в первую очередь о тех, кто замещают государственные должности, являются государственными служащими.
Рассмотренные признаки органа государства в своей совокупности и органической взаимосвязи раскрывают понятие органа государства и позволяют сформулировать его определение.
Итак, орган государства – это юридически оформленная, организационно и хозяйственно обособленная часть государственного механизма, состоящая из государственных служащих, наделенная государственно-властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для осуществления, в пределах своей компетенции, задач и функций государства.[3]
Опираясь на конституционно выделяемые на основе разделения властей структурные подразделения государственного механизма и учитывая выполняемые составляющими их органами функции, т. е. на основе структурно-функционального анализа, можно выделить следующие виды (группы, подсистемы) органов, образующих механизм современного Российского государства.
1. Президент РФ. С принципом разделения властей вполне сообразуется то, что по Конституции РФ Президент РФ как глава государства не относится непосредственно к какой-либо одной из трех основных ветвей власти, подобно тому, как это закреплено в Конституциях Франции, Германии, Италии.
Согласно Конституции РФ, Президент РФ является гарантом федеральной Конституции, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией РФ порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Президент России в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства.
2. Органы представительной и законодательной власти. Представительным и законодательным постоянно действующим органом Российской Федерации является Федеральное Собрание. Федеральное Собрание РФ, состоящее из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы, наделено широкими полномочиями, главное среди которых – издание федеральных законов.
3. Органы исполнительной власти. Согласно Конституции РФ, исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство России. Оно состоит из Председателя Правительства РФ и заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров.
Понятием системы исполнительных органов государственной власти или органов государственного управления как составной структурной части механизма Российского государства, вместе с федеральным Правительством и другими федеральными органами исполнительной власти, охватываются и исполнительные органы государственной власти в субъектах Российской Федерации.
Кроме того, особую разновидность органов исполнительной власти представляют собой органы, учреждаемые в установленном законодательством Российской федерации порядке для непосредственного обеспечения функционирования государственных органов, устанавливаемых Конституцией РФ и федеральными законами, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации.
4. Суд, прокуратура и другие органы, непосредственно стоящие на страже законности и правопорядка. Судебная власть – одна из ветвей власти, такая же опора государства, как законодательная и исполнительная власти. Согласно Конституции, правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
2. Особенности взаимодействия органов государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления
С принятием Конституции 1993 года были заложены правовые основы местного самоуправления в России – провозглашен принцип его независимости и невхождения в систему государственной власти. Вместе с тем, закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 1995 года содержал множество недоговоренностей и фактически передавал регулирование многих вопросов на уровень субъектов Федерации.
Однако ни в одном из них не была разработана система регионального законодательства, которая должна была восполнить пробелы федерального закона.
Более того, широкое распространение получила практика игнорирования региональными властями прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией и федеральным законодательством. В результате этого во многих регионах муниципальные органы власти попали в полную зависимость от государственных. Этому также способствовала бюджетная и налоговая политика федеральных властей. Ее следствием стала «убыточность» муниципалитетов, бюджеты которых формировались в основном за счет дотаций регионов и федерального центра[4].
В 2003 году с принятием закона №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» начался новый этап преобразований. Сегодня процесс реформирования системы местного самоуправления вступил в решающую стадию: с 2009 года Закон действует во всех субъектах Федерации без исключения.
Однако уже первые результаты муниципальной реформы выявили явное противоречие между принципами, заложенными в Европейской Хартии местного самоуправления, Конституции России и практикой реализации реформы, обуславливающей положение органов местного самоуправления в общей системе управления государства.
Федеральное и региональное законодательство, финансовое и материально-техническое обеспечение муниципальных образований неспособны обеспечить их автономию по отношению к государственным органам власти.
Одна из причин такого положения, на наш взгляд, заключается в отсутствии четких представлений о месте и роли местного самоуправления в обществе, различии между государственной и муниципальной властью.
Другой причиной является нежелание органов государственной власти признавать право граждан на местное самоуправление, что препятствует эффективному решению вопросов местного значения и надлежащему исполнению муниципальными органами делегированных государственных полномочий[5].
Конституционная установка на исключение местного самоуправления из системы органов государственной власти нуждается в конкретизации, прежде всего, в плане уточнения принципов взаимоотношений муниципального уровня публичной власти с региональным и федеральным уровнями.
Политическая составляющая проблемы связана с необходимостью обеспечения автономии местного самоуправления и вместе с тем единства уровней публичной власти.
Степень децентрализации власти определяется объективными потребностями развития всего общества; поэтому на местный уровень должен быть передан тот необходимый объем полномочий, который обеспечит максимально эффективное решение местных вопросов и вопросов, государственного значения, переданных муниципалитетам.
Чрезмерная централизация власти приводит к невозможности решать вопросы местного значения самим населением и органами власти им избранными и подконтрольными.
В связи с этим, возникает необходимость в разрешении противоречия между существующими конституционными принципами взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, с одной стороны, и практикой их осуществления, с другой.
Анализ взаимоотношений между органами государственной власти и местного самоуправления основывается на двух базовых характеристиках – муниципальной автономии и муниципальной интеграции.
Под муниципальной автономией понимается возможность органов местного самоуправления действовать и выполнять свои функции в отсутствии подчинения другим (государственным) органам власти.
Основным индикатором местной автономии являются самостоятельное распоряжение ресурсами и защита от контроля вышестоящих органов власти. Муниципальная интеграция представляет собой механизм включения органов местного самоуправления в общую систему управления государством.
Уровень муниципальной интеграции зависит от объема государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и от степени их участия в реализации общегосударственной политики.
Во взаимодействии государственной власти и местного самоуправления мы выделяем две стороны – социально-экономическую и политико-правовую.
Социально-экономическая сторона взаимодействия определяется налоговой и бюджетной политикой государства, возможностью органов местного самоуправления самостоятельно мобилизовать и использовать экономические ресурсы для выполнения своих функций, а также степенью финансовой зависимости от государства и подконтрольности в распоряжении ресурсами.
Политико-правовая сторона включает в себя правовой элемент – институциональное регулирование местного самоуправления и его отношений с органами государственной власти и политическую составляющую – реальную практику взаимодействия между органами местного самоуправления и государственной власти.
Масштабная реорганизация местного самоуправления представляет собой радикальный отход от действовавших ранее принципов взаимоотношений между государством и муниципалитетами принципов действовавших.
Контроль над местным самоуправлением передается в основном на уровень федерального законодательства, которое теперь детально регулирует организацию местного самоуправления, его финансирование, полномочия и предметы ведения. Вместе с тем, изменения в законодательстве остро ставят вопрос о конституционности, и особенно эффективности проводимых преобразований[6].
Уже на подготовительном этапе реформы обозначилось нежелание региональных властей обеспечивать право граждан на самоуправление: многие субъекты Федерации попытались обойти гарантии, предусмотренные населению, и не учитывать его мнение при изменении статуса муниципальных образований.
Региональные власти воспользовались ситуацией переходного периода с целью максимально сократить самостоятельность муниципалитетов. При этом фактическое лишение органов местного самоуправления возможностей самостоятельно устанавливать местные налоги жестко ограничило их свободу действия в финансовой сфере.
Реформа налогового законодательства оставила за муниципалитетами только два местных налога – налог на землю и налог на имущество физических лиц, которые не могут обеспечить расходные обязательства местного самоуправления даже в городах, а на уровне большинства мелких сельских поселений наполняют бюджеты максимум на 8–10%. При этом в регионах по-прежнему сохраняется практика недофинансирования передаваемых государственных полномочий.
В условиях формирования в стране системы с явным доминированием одной политической партии («партии власти») значительно возрастает риск зависимости органов местного самоуправления от государственных органов власти. Этот риск усиливается и в связи с тем обстоятельством, что в настоящее время закон обязывает муниципальные образования входить в региональные советы, которые дают государству возможность усилить свое влияние на органы местного самоуправления как в плане сотрудничества, так и в плане контроля[7].
Власти субъектов федерации могут контролировать муниципалитеты через партийные организации, а также через широкий спектр неформальных практик, сложившихся в отношениях между представителями региональных и местных органов власти.
Как свидетельствует практика, в судейском сообществе отсутствует понимание принципиальных отличий местного самоуправления от государства, и, как следствие, не адекватно фиксируется сфера нарушений прав местного самоуправления. Это приводит к тому, что многие судебные решения основываются не на нормах муниципального права, а на политических предпочтениях, при этом субъект Федерации и находящиеся на его территории муниципальные образования, фактически, рассматриваются как единый публично-правовой и хозяйственный механизм.
Заложенный в Конституции Российской Федерации принцип самостоятельности органов местного самоуправления не был реализован в практике муниципальной реформы по причине значительного усиления позиций субъектов Федерации, а отсутствие навыков самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях закрепляет их зависимость от региональной власти.
Анализируя развитие органов местного самоуправления в период новейшей истории России можно выделить две тенденции[8]:
1) развитие демократических институтов в государстве привело к формированию всенародно избранных органов местного самоуправления;
2) неспособность местных органов власти выполнять возложенные на них обязанности в силу отсутствия необходимых ресурсов и рост их зависимости от субъектов Федерации.
Смена руководящего состава в органах государственной власти Приморского края (утверждение губернатором М.Меня и приход «московской команды») сделала политику региональных властей в отношении муниципалитетов более определенной и привела к повышению уровня муниципальной интеграции, более активному участию органов местного самоуправления в реализации государственной политики на территории региона.
Вместе с тем, политика регионального руководства явно направлена на сокращение автономии муниципальных образований. С этим связаны как попытки краевого правительства присвоить некоторые полномочия муниципалитетов (в частности, в сфере распоряжения землей), так и законодательные инициативы, ставящие целью усилить контроль над городскими округами и муниципальными районами, в том числе и органами власти областного центра.
В большинстве муниципальных образований действия субъекта федерации не встречают сопротивления, что подтверждает их зависимое положение по отношению к региональной власти. В отношениях руководителей края и краевого центра такая политика создает напряженность, которая, однако, не переходит на уровень открытого конфликта.
Состояние местного самоуправления в регионе не соответствует современным требованиям и усугубляется множеством проблем, существенно снижающих возможности укрепления муниципальной автономии: низкая эффективность управления со стороны местных органов власти как следствие проводимой реорганизации, слабый уровень профессиональной подготовки кадров, недостаток финансовых средств, выделяемых для исполнения закрепленных полномочий, отсутствие необходимых организационных и материально технических условий для функционирования муниципальных органов власти[9].
Позиция населения также есть немаловажный фактор, оказывающий существенное влияние на развитие муниципальной автономии в области. Пассивное отношение жителей к решению местных проблем, характерное для региона, выступают одной из главных причин слабости местного самоуправления.
В последние годы наблюдается четкая тенденция снижения доли налоговых поступлений в бюджетах всех муниципальных образований. В настоящее время областные дотации в местных бюджетах составляет 40-60 % для городских округов и 60-80% для муниципальных районов. О высокой степени финансовой зависимости муниципалитетов свидетельствует и тот факт, что распределение дополнительной помощи муниципальным образованиям осуществляется областными властями по собственному усмотрению и основывается на чисто субъективных преференциях.
В силу этого говорить об автономии местного самоуправления в регионе при фактическом отсутствии собственных финансовых ресурсов вообще не представляется возможным. Недостаточность собственных налоговых и неналоговых источников бюджетных доходов определяет постоянно возрастающую зависимость муниципальных образований от региона.
Стремление регионального центра самостоятельно распоряжаться налоговыми поступлениями, собираемыми на его территории, приводит к борьбе за доходы между региональными и городскими органами власти и выступает постоянным источником напряженности в их отношениях. Смена руководства города и края (принадлежность новых лидеров к «Единой России») «увела в тень» многие конфликтные моменты, но не смогла искоренить причину разногласий.
В сегодняшних условиях принадлежность руководителей органов местного самоуправления к «партии власти» становится дополнительным фактором зависимости местного самоуправления от властей субъекта федерации. Принадлежность большинства членов регионального правительства и глав муниципальных образований к одной политической партии на практике приводит к тому, что взаимоотношения между ними строятся на принципах партийной дисциплины, а не действующего законодательства[10].
Многие главы городов и районов, набравшие политический вес раньше, когда они позиционировали себя как беспартийные или состоявшие в другой партии, например в КПРФ, идут на определенные договоренности с правящей партией в лице руководства края (принимаются в «команду»), не вступая в «Единую Россию». В связи с этим, принадлежность/
Общим направлением развития местного самоуправления в европейских странах является рост самостоятельности муниципальных образований, ослабление непосредственного контроля государства, активизация деятельности различных общинных сообществ, а также развитие муниципальной интеграции. В разных странах реформы местного самоуправления имеют свои особенности, но в целом они выражаются в двух взаимосвязанных тенденциях – укреплении и укрупнении муниципалитетов.
В развитии местного самоуправления в России формируются иные тенденции. Можно выделить следующие особенности формирующейся российской модели местного самоуправления:
– тенденция к унификации системы местного самоуправления на всей территории страны;
– сохранение практики передачи муниципалитетам государственных полномочий, финансируемых не в полном объеме;
– перегруженность многих территорий неэффективными органами местной власти (карликовые муниципалитеты);
– радикальное сокращение местных налоговых источников доходов.
Рассматривая систему отношений органов государственной власти субъекта федерации и органов местного самоуправления в Приморском крае прослеживаются следующие черты, характеризующие специфику региональной модели[11]:
– отсутствие конфликтных ситуаций, которые имели место во многих регионах при определении статуса муниципальных образований, передаче полномочий и имущества;
– концентрация значительной части налоговых поступлений на уровне субъекта федерации;
– возрастание и роли неформальных практик в отношениях местного самоуправления и региональной власти.
Существующая в регионе модель взаимодействия государственной власти и местного самоуправления не соответствует принципам, заявленным в Конституции и федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления». В реальности, местное самоуправление оказалось еще одним элементом «вертикали государственной власти».
Таким образам, в Приморском крае, также как и в России в целом, многие тенденции в отношениях государства и местного самоуправления носят характер, противоположный развитию этих отношений в зарубежных демократических государствах.
Формирование данной модели обусловлено как отсутствием необходимых политико-нормативных, финансово-экономических условий функционирования местного самоуправления, так и недостаточной самоорганизацией жителей в решении вопросов местного значения.
3. Предложения по совершенствованию системы взаимодействия органов государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления Федерации
Эффективное выполнение муниципальными органами власти своих функций возможно только в том случае, если они будут иметь в своем распоряжении достаточный объем ресурсов для осуществления собственных и делегированных полномочий.
К сожалению, на сегодняшний день большинство органов местного самоуправления вынуждены работать в рамках единых стандартов, задаваемы федеральным центром, и ограниченных объемов финансирования, предоставляемого субъектом Федерации. Это способствует формированию «иждивенческой модели» отношений с государственной властью, а не развитию местной автономии[12].
Можно сформулировать следующие предложения по разрешению противоречий и оптимизации взаимодействия двух уровней публичной власти.
1. Отменить строгую регламентацию структуры органов местного самоуправления на уровне федерального законодательства, чтобы дать возможность субъектам Федерации и населению муниципальных образований самостоятельно определять специфику организации местного самоуправления, отражающие особенности региона и местных традиций, как это указано в Конституции РФ.
2. Провести корректировку существующей системы распределения налоговых поступлений, закрепив за органами местного самоуправления дополнительные налоговые отчисления, чтобы повысить их заинтересованность в экономическом развитии территорий и снизить степень зависимости от региональных дотаций.
3. Провести экспертизу государственных полномочий, исполняемых органами местного самоуправления на предмет их обеспечения финансовыми ресурсами, исключить в дальнейшем возможность передачи «нефинансируемых мандатов».
- Органеллы, клетки
- Орган зрения
- Орган зрения
- Орган зрения и орган слуха
- Органи виділення
- Органи відчуття
- Органи державного нагляду за охороною праці, їх основні повноваження і права
- ОРВИ
- ОРВИ ринофарингит обструктивный бронхит средней степени тяжести
- ОРВИ. Симптомы, лечение, профилактика
- Оргаикалық химия
- Органiзацiя та структура рекламного процесу
- Орган вкуса. Филогенез, проводящий путь
- Орган государственного страхового надзора
