Ответственность госслужащих

Введение

     В современном правовом обществе для  поддержания незыблемости конституционного строя и неукоснительного соблюдения всех законов помимо организационных  мер используются и правовые средства с возможностью применения мер принуждения. Неотвратимость ответственности непосредственно вытекает из принципа всеобщей обязательности закона. 

     Государственная служба как один из важнейших правовых институтов, обеспечивающих осуществление  управляющего воздействия государства, немыслима без четко установленных  мер ответственности отдельных  ее элементов. В отношениях между  государственными служащими и гражданским  обществом ответственность призвана играть роль обратной связи, с помощью  которой обеспечивается должное  поведение управляющих субъектов. В качестве такой обратной связи  выступает социальная ответственность. Однако, социальная ответственность - это лишь общее название целого комплекса  элементов. Наиболее значимыми его  блоками являются два вида ответственности: юридическая и моральная. 
Общим свойством правовой и моральной ответственности являются, безусловно, осознание, правильное понимание лицом - лежащих на нем в силу закона или морального долга обязанностей, правильное отношение к своим обязанностям. Различие же состоит в форме, видах требований, которые предъявляются к лицу в отношении исполнения им своих обязанностей, мерах, применяемых для обеспечения исполнения им своих обязанностей; различны меры взысканий и наказания лица в случаях нарушения требований закона или морального долга.

     Большинство должностных лиц и граждан  в сфере управления стремится выполнить свой государственный долг. Каждый субъект административно-правовых связей находится в психологическом отношении к процессу государственного управления. Здесь проявляются воля, сознание, убеждения личности, которые и определяют ее ответственное поведение, и прежде всего они, а не принуждение, регулируют конкретные поступки субъектов управления.

     Широк круг видов ответственности, под  которые подпадают государственные  служащие, причем каждый вид имеет  свое специфическое назначение.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1. Дисциплинарная ответственность государственных служащих

     Дисциплинарная  ответственность представляет собой  одну из форм государственного принуждения, применяемого уполномоченными должностными лицами (органами) к лицам, совершившим  дисциплинарное правонарушение, и влекущего неблагоприятные последствия для нарушителя. В отличие от других видов юридической ответственности дисциплинарная направлена на обеспечение дисциплины в основном "ведомственных" пределах в рамках служебного подчинения. Она заключается в применении администрацией в установленном законодательством порядке мер дисциплинарного взыскания к государственному служащему, совершившему дисциплинарный проступок.

     Меры  дисциплинарной ответственности применяются  не "надведомственными" органами (судом, арбитражем, инспекциями т. д.), а органами (должностными лицами) организаций, учреждений, предприятии, где служит нарушитель дисциплины, либо вышестоящим органом (должностным лицом).

     Институт  дисциплинарной ответственности является одним из наиболее динамичных в законодательстве. Система дисциплинарной ответственности в советском законодательстве претерпевала серьезные изменения, прежде чем достигла своего нынешнего состояния, но ее развитие продолжается и сейчас.

     Дисциплинарная  ответственность государственных  служащих в настоящее время установлена  принятым в 1995 г. Федеральным законом "Об основах государственной службы в Российской Федерации" в редакции от 18.02.99 г. № 119-ФЗ, а также соответствующими законами субъектов Российской Федерации. Кроме этих нормативных актов  можно отметить Указ Президента РФ "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" в редакции от 27.06.2000 г. N 1192. 
Важно отметить, что в течение долгого времени институт дисциплинарной ответственности признавался прежде всего институтом трудового права. Эта позиция вызывала серьезную критику многих ученых. В настоящее время трудовым правом в рамках государственной службы регулируется только дисциплинарная ответственность материально-технического персонала, деятельность прочих служащих (в том числе и государственных служащих) регулируется преимущественно административным правом.  
Основанием дисциплинарной ответственности в соответствии с п.1 ст. 14 Федерального закона "Об основах государственной службы в РФ" является дисциплинарный проступок, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на служащего должностных обязанностей. В целом дисциплинарное законодательство не содержит исчерпывающего перечня дисциплинарных проступков. В этом проявляется одна из особенностей дисциплинарной ответственности: отсутствие в нормативных актах закрепления четкого перечня конкретных составов правонарушений. Действующее законодательство содержит только отдельные составы дисциплинарных проступков. Так, ст. 7 Закона РФ "О государственной тайне" от 21.07.93 N 5485-I предусматривает дисциплинарную ответственность государственных служащих, принявших решение о засекречивании не подлежащих засекречиванию сведений в зависимости от причиненного обществу, государству и гражданам материального и морального ущерба. Такие же меры предусмотрены в отношении государственных служащих, виновных в нарушении федеральных законов, указов Президента РФ; неисполнении или ненадлежащем исполнении федеральных законов, указов Президента РФ и вступивших в законную силу решений судов согласно ст.1 Указа Президента РФ от 6 июня 1996 г. N 810 "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы". Тем не менее даже все перечисленные в нормативных актах основания привлечения государственных служащих государственной службы к дисциплинарной ответственности не составляют исчерпывающий список. Служащий государственного учреждения может быть привлечен к дисциплинарной ответственности даже если его действия не подпадают ни под один из конкретных составов, но с точки зрения руководства являются дисциплинарным проступком. Данная ситуация вызвана чрезмерно широким кругом правонарушений, возможных быть допущенными в служебной деятельности, чтобы их можно было зафиксировать в нормативных актах.

     Нельзя  не отметить, что и наиболее развитые системы административного законодательства мира, к которым относится, например, французская, не содержат полного перечня дисциплинарных проступков. Однако, такое положение имеет и свои минусы, так как позволяет органу (должностному лицу), налагающему взыскание, в ряде случаев самому решать вопрос о противоправности того или иного деяния, что на практике может привести к ущемлению служебных прав подчиненных лиц. Выход отдельные авторы видят во включении перечня наиболее существенных служебных нарушений в должностные инструкции, а перечня государственных служащих, имеющих право налагать дисциплинарные взыскания - в положения об органе управления. Представляется, что функцию контроля за наложением дисциплинарных взысканий могли бы на себя взять Дисциплинарные суды, подобные существующим в Германии и Франции. Однако, очевидно, что создание их в нашей стране, даже если законодатель пойдет по такому пути, - дело далекого будущего.  
Несмотря на отсутствие в законодательстве исчерпывающего перечня дисциплинарных проступков, ученые выделяют в дисциплинарном законодательстве признаки, которые можно объединить понятием состава дисциплинарного проступка. Эти признаки характеризуют его с точки зрения объекта посягательства, объективной стороны, субъекта и субъективной стороны.

     Объектом  посягательства любого проступка в  системе государственной службы являются общественные отношения, складывающиеся при осуществления того или иного вида государственной деятельности.

     Посягательства  на данные общественные отношения выступают  в виде нарушений государственной  дисциплины или отдельных ее видов. В качестве объекта, на который непосредственно  посягает тот или иной дисциплинарный проступок, выступают конкретные правомочия (их неосуществление или превышение) или обязанности (их неисполнение или  ненадлежащее исполнение).

     К признакам объективной стороны  дисциплинарного проступка прежде всего относится само противоправное деяние, посягающее на государственную дисциплину. Оно может быть выражено в форме как действия, так и бездействия. Круг таких деяний весьма широк и неоднороден, что является одной из причин отсутствия в дисциплинарном законодательстве единой, целостной системы составов проступков.

     В качестве субъекта дисциплинарного  проступка в юридической литературе выступают физические лица. Вопрос о дисциплинарной ответственности  организаций является дискуссионным. В качестве субъектов дисциплинарных проступков могут выступать как  рядовые работники государственного аппарата, так и должностные лица, причем, в отличие от законодательства об административных правонарушениях, должностные лица несут дисциплинарную ответственность на равных основаниях с рядовыми работниками.

     Субъективной  стороной дисциплинарного проступка  в государственном аппарате является совокупность признаков, характеризующих  психическое отношение правонарушителя  к своему противоправному деянию и к возможным вредным последствиям. Прежде всею в качестве такого признака выступает вина. Дисциплинарным проступком в государственном аппарате считается лишь такое нарушение государственной дисциплины, которое произошло по вине работника. В зависимости от формы вины дисциплинарные проступки квалифицируются как умышленные (совершенные с прямым и косвенным умыслом) и неосторожные (явившиеся результатом самонадеянности или небрежности). 
В юридической литературе нет единства в вопросе о том, какие меры воздействия за дисциплинарные проступки считать дисциплинарной ответственностью. Одни авторы к дисциплинарной ответственности относят только дисциплинарные взыскания, другие - любые дисциплинарные меры. Наиболее аргументированной представляется точка зрения авторов, разделяющих все меры дисциплинарной ответственности на три группы в зависимости от цели их применения: 1) меры дисциплинарного пресечения; 2) меры дисциплинарного наказания; 3) меры дисциплинарного восстановления. К дисциплинарным взысканиям относится только вторая группа.

     В отличие от дисциплинарных проступков, перечень дисциплинарных взысканий  полностью устанавливается законодательством  и не подлежит расширительному толкованию. В настоящее время в данной сфере основные дисциплинарные взыскания  устанавливаются Федеральным законом "Об основах государственной службы в РФ" и законами о государственной  службе субъектов Федерации, которые  в этом плане, в основном дублируют  предыдущие. В соответствии с п.1 ст.14 Федерального закона "Об основах  государственной службы в РФ" на государственного служащего, совершившего должностной проступок, могут налагаться следующие дисциплинарные взыскания: 1) замечание; 2) выговор; 3) строгий выговор; 4) предупреждение о неполном служебном  соответствии; 5) увольнение.

     Достаточно  слабое правовое регулирование имеет  в Российской Федерации дисциплинарное производство, несмотря на то, что этот вопрос неоднократно поднимался многими  теоретиками.

     Круг  субъектов дисциплинарного производства не ограничивается только правонарушителями  и органами (должностными лицами), применявшими меры дисциплинарного воздействия. К ним также следует отнести  законных представителей, свидетелей, экспертов и других лиц, участвующих  в дисциплинарном производстве, в  том числе и лиц, которые обеспечивают исполнение дисциплинарных взысканий (например, начальник гауптвахты при  исполнении дисциплинарного ареста).

     К сожалению, законодательство не закрепляет обстоятельств, исключающих дисциплинарное производство. К ним следовало бы отнести: 1) отсутствие события и состава дисциплинарного проступка; 2) невменяемость лица, совершившего противоправное действие или бездействие; 3) действие лица в состояния крайней необходимости; 4) издание акта, устраняющего применение дисциплинарного взыскания; 5) отмена акта, устанавливавшего дисциплинарную ответственность; 6) истечение сроков, предусмотренных для наложения дисциплинарного взыскания; 7) прекращение служебных отношений; 8) смерть лица, в отношении которого было начато дисциплинарное производство. Дисциплинарное производства распадается на ряд стадий: 1) дисциплинарное расследование, 2) рассмотрение дел о дисциплинарных проступках, 3) обжалование и опротестование решений по дисциплинарным делам и 4) исполнение решении о применении мер дисциплинарного воздействий. 
Дисциплинарное производство можно подразделить на обычное и особое, предусмотренное для отдельных категорий работников государственного аппарата (судьи, прокуроры н др.).

     В перспективе многие эти вопросы  могли бы быть урегулированы Федеральным  законом "О дисциплинарной ответственности" или даже Дисциплинарным кодексом, на необходимость принятия которого указывают многие ученые. В нем могли бы найти отражение такие вопросы как: соотношение дисциплинарных взысканий с другими видами юридической ответственности; установление исчерпывающего перечня мер дисциплинарного воздействия; список обстоятельств, освобождающих от дисциплинарной ответственности, смягчающих или усиливающих ее; перечень органов и лиц дисциплинарной юрисдикции; стадии дисциплинарного производства и др. Принятие его, однако, возможно лишь в отдаленной перспективе. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2. Административная  ответственность государственных служащих

     Государственные служащие в основной массе несут  административную ответственность  на общих основаниях с рядовыми гражданами. Федеральный закон "Об основах  государственной службы в Российской Федерации" закрепляет административную ответственность служащих за действия или бездействия, ведущие к нарушению  прав и законных интересов граждан (ст. 14 п. 5). Вместе с тем можно выделить особую категорию государственных  служащих, несущих административную ответственность в повышенном размере - должностные лица. Ответственность  именно должностных лиц занимает видное место в институте административной ответственности. В действующем  на данный момент Кодексе об административных правонарушениях должностные лица в качестве спецсубъекта выделены более чем в ста статьях. Исходя из этого в данной курсовой работе будет, в основном, рассмотрена административная ответственность должностных лиц государственной службы.

     Рассмотрим, прежде всего, вопрос об основаниях административной ответственности государственных  служащих. Традиционно выделяют разделение оснований административной ответственности  на два вида: нормативное и фактическое. За последние годы в российском законодательстве произошли две существенных перемены, связанные с установлением нормативных  оснований административной ответственности.  
Первым было принятие в 1993 году Конституции РФ, п.1 ст. 72 которой административное законодательство было отнесено в совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Таким образом, нормы об административной ответственности на территории отдельных субъектов РФ начали устанавливаться представительными органами самих субъектов.

     Для характеристики особенностей административной ответственности именно должностных  лиц представляется возможным использование  предложенного термина "должностной административный проступок", который, очевидно, является разновидностью административного правонарушения и основанием административной ответственности должностных лиц. Можно выделить три разновидности административных правонарушений, совершаемых должностными лицами: 1) прямое нарушение правил; 2) дача незаконных указаний подчиненным; 3) отсутствие контроля за действиями работников, повлекшее нарушение правил. Вторая и третья разновидность, очевидно, являются специфическими именно для должностных лиц. Анализ практики органов административной юрисдикции показывает, что должностные лица чаще всего нарушают нормы обязывающего характера, что выражается в необеспечении их выполнения.

     Особенность административных правонарушений заключается  в том, что большинство административных проступков не влечет конкретных, реальных вредных последствий, а содержит лишь возможность их наступления. Многие правонарушения в данной сфере являются нарушениями общеобязательных правил (техники безопасности, противопожарной  безопасности, санитарии и др.), установленных  в целях предупреждения вредных  последствий. Поэтому нарушение  или несоблюдение этих правил влечет применение мер административной ответственности  даже тогда, когда нет конкретных вредных последствий. 
Большое распространение имеет точка зрения, что необходимым признаком любого правонарушения является общественная опасность. Наряду с этим мнением существует и другое, согласно которому административные проступки хотя и наносят тот или иной вред обществу, но в отличие от преступлений не имеют общественно опасного характера, так как не угрожают важнейшим условиям существования и развития общественного и государственного строя.

     Обязательные и сопутствующие признаки, а также обстоятельства, характеризующие административное правонарушение, формируют его состав. Все признаки (элементы) состава административного правонарушения принято подразделять на четыре группы, характеризующие объект, объективную сторону, субъект и субъективную сторону проступка.  
Объектом административного правонарушения в сфере государственной службы являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления государственной деятельности и охраняемые административно-правовыми нормами. Необходимо отметить, что посягательство на общественное отношение происходит посредством воздействия на определенный его элемент: субъектов отношения, предмет отношения, саму деятельность, составляющую содержание отношения или саму норму.

     Объективную сторону административного правонарушения в сфере государственной службы составляет совокупность признаков, которые  характеризуют внешнее проявление противоправного деяния, посягающего  на охраняемый законом объект. К  объективной стороне относятся  само противоправное деяние (действие или бездействие), его вредоносный  результат, причинная связь между  деянием и результатом, место, время, способ, средства и орудия совершения правонарушения. Любое административное правонарушение представляет собой  волевой акт (деяние), который проявляется  в двух формах: действие - активное поведение  субъекта, нарушающее правовые запреты; бездействие - его пассивное поведение, выражающиеся в невыполнении правовых предписаний. Особенность административных правонарушений должностных лиц  состоит в том, что большинство  из них совершается путем бездействия, т.е. невыполнения той или иной должностной  обязанности. 
Субъектами административной ответственности в целом могут выступать как физические, так и юридические лица.

     Применение  мер административной ответственности  к должностным лицам государственной  службы позволяет персонализировать  ответственность и добиться конкретного наказания именно для виновного лица. В связи с этим хотелось бы отметить, что в последнее время получила распространение практика, когда должностные лица, виновные в нарушении административных, санитарных, природоохранных и других норм, уплачивают штраф, а затем получают премию в размере, превышающем сумму уплаченного штрафа, за выполнение работы в результате которой и были допущено административное правонарушение.

     Субъективной  стороной административного правонарушения должностных лиц государственной  службы является психическое отношение  правонарушителя к совершенному деянию и наступившим, или возможным, последствиям. Субъективную сторону  проступка составляют вина, мотив  и цель. Вина имеет свои особенности  применительно к рассматриваемым  нам вопросам. Вина, как признак  субъективной стороны административного  правонарушения, проявляется в форме умысла и неосторожности.

     По  аналогии с уголовным правом можно  выделить четыре формы вины: прямой умысел, косвенный умысел, неосторожность и самонадеянность. Должностные  лица могут совершать административные правонарушения как умышленно, так  и неосторожно.  
К государственным служащим могут применяться те же административные взыскания, что и к обычным гражданам: предупреждение, штраф, лишение специальных прав, возмездное изъятие имущества, конфискация, исправительные работы, административный арест. Совершенно однозначно к государственным служащим не может применяться выдворение за пределы Российской Федерации, т.к. в соответствии с. п. 1 ст. 3 Федерального закона "Об основах государственной службы в Российской Федерации" государственными служащими могут являться только граждане Российской Федерации.

     Для должностных лиц действующее  законодательство предусматривает  только два основных административных взыскания: предупреждение и штраф. Основная особенность административной ответственности должностных лиц заключается в повышенном размере применяемых к ним штрафам. 

     Действующее административное законодательство не предусматривает кассационной инстанции. Решение суда по наложению административного  взыскания является окончательным.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

3. Материальная ответственность государственных служащих

     Материальная  ответственность в сфере государственной  службы - это самостоятельный вид  юридической ответственности государственных  служащих на основе норм законодательства. В отличие от мер других видов  ответственности меры материальной ответственности имеют не карательный, а правовостановительный характер. С этим связана главная особенность материальной ответственности: она может быть наложена независимо от привлечения государственного служащего к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности за это же правонарушение. Различают четыре вида материальной ответственности государственных служащих: 1) материальная ответственность по трудовому законодательству; 2) материальная ответственность по гражданскому законодательству; 3) возмещение материального ущерба, возникшего в результате совершения административного правонарушения; 4) имущественная ответственность по приговору суда за уголовное преступление. 

     Материальная  ответственность по нормам трудового  права наступает в случае причинения ущерба юридическому лицу, в данном случае государственному органу. Основными  условиями применения материальной ответственности в соответствии с действующим законодательством  являются: 1) наличие прямого действительного  ущерба; 2) противоправность поведения (действия или бездействия) должностного лица; 3) причинная связь между  поведением должностного лица и возникшим  ущербом; 4) вина должностного лица. Отсутствие хотя бы одного из этих условий исключает  возможность возложения на государственный служащий материальной ответственности.

     Ущерб, однако, может быть причинен и в  результате правомерного поведения  работника. К правомерному причинению ущерба относят также и случаи причинения ущерба в состоянии крайней  необходимости, а также и при  управомоченности на причинение ущерба. В связи с этим можно отметить, что в западном корпоративном законодательстве разработана система критериев, призванная определить в случае наступления ущерба не выходили ли действия управляющего компанией за пределы "правила делового суждения".

       Размер причиненного ущерба определяется  по фактическим, потерям на  основании данных бухгалтерского  учета. 

     Применение  мер полной материальной ответственности  является достаточно серьезной мерой. В некоторых случаях речь идет о возмещении достаточно значительных сумм. В особенности это касается финансовых и бухгалтерских работников, чьи неосторожные действия могут  причинить существенный ущерб организации. В связи с этим было бы целесообразным обратиться к зарубежному опыту, в частности к опыту Франции, законодательство которой предусматривает  обязательное страхование счетно-бухгалтерских  работников на случай наступления ответственности, что значительно облегчает взыскивание  причиненного ущерба.

     Во  всех остальных случаях на работника  может быть возложена только ограниченная материальная ответственность. При  ограниченной материальной ответственности  работник возмещает ущерб в заранее  установленных пределах. Таким пределом, как правило, является средний месячный заработок. Однако если сумма ущерба не превышает этого предела, взысканию  подлежит лишь она. 

     Наряду  с общими нормами материальной ответственности, распространяющимися из всех рабочих  и служащих, независимо от занимаемой ими должности, трудовое законодательство содержит некоторые специальные  нормы, касающиеся должностных лиц, в том числе должностных лиц  государственной службы.

     Должностные лица, виновные в незаконном увольнении или переводе на другую работу рабочего или служащего, обязаны возместить предприятию ущерб, причиненный в связи с оплатой за время вынужденного прогула или за время выполнения нижеоплачиваемой работы. Такая обязанность возлагается, если увольнение или перевод произведены с явным нарушением закона или если администрация задержала исполнение решения суда или вышестоящего в порядке подчиненности органа о восстановлении работника на работе.

     Административное  законодательство в отдельных случаях  допускает возмещение вреда в  случае совершения должностным лицом  административного правонарушения, повлекшего за собой причинение ущерба, в том числе и полное. Однако следует подчеркнуть, что в данном случае идет речь о материальной ответственности  на общих основаниях, ответственности  как гражданина, а не как государственного служащего.  
Таким образом, в Российской Федерации не разработана правовая база материальной ответственности государственных служащих государственных органов за вред, причиненный гражданам. Очевидно, что существующее положение не способствует повышению качества работы государственных служащих, так как отсутствует стимул более внимательного отношения к принимаемым управленческим решениям. 
 
 

     Заключение 
Таким образом, по результатам проведенного исследования ответственности государственных служащих можно сделать следующие выводы: 
Институт юридической ответственности играет важную роль в системе организации государственной власти и государственной службы. Именно ответственность государственных служащих позволяет контролировать их деятельность с целью недопущения прав и законных интересов как отдельных граждан, так и всего государства, являясь, таким образом, своеобразной обратной связью в отношениях между государственно-управленческими системами и социумом.

     Дисциплинарная  ответственность является одной  из наиболее применяемых видов государственного принуждения. Наиболее важной проблемой в данной сфере является отсутствие в российском законодательстве систем контроля за соответствием наложенного дисциплинарного взыскания тяжести совершенного поступка. Необходимо также установить исчерпывающий перечень дисциплинарных взысканий, которым может быть подвергнут государственный служащий любых органов власти.

     Административная  ответственность государственных  служащих является на данный момент наиболее разработанным видом ответственности. Основные проблемы ее наложения и  применения связаны в настоящее  время с двумя вопросами: отсутствием  в административном законодательстве единого определения должностного лица и "расплывания" норм об административной ответственности из КоАПа в другие нормативные акты.

     Институт  материальной ответственности государственных  служащих в наибольшей степени разработан в рамках трудового права. Между  тем практически отсутствуют  в нашем законодательстве нормы, предусматривающие ответственность  государственных служащих за вред, причиненный гражданам их противоправными  действиями, характерные для большинства  западных правовых систем. Представляется, что разработка норм, связанных с  ответственностью именно государственных  служащих государственной службы за вред, причиненный гражданам, была бы перспективна для российского законодательства.