Перспективы развития МСУ в РФ

НОУ ВПО ИНСТИТУТ ПРАВОВОЙ ЭКОНОМИКИ

РЕФЕРАТ

ПО КУРСУ «Государственное и муниципальное управление »

НА ТЕМУ: « Перспективы развития  МСУ в РФ » 

Выполнил   студент

4  курса

Бакалавр менеджмента

Киктев Владислав Евгеньевич

г. Волгоград

Содержание

Введение

1. Теоретические основы местного самоуправления

1.1 Понятие местного самоуправления

2. Органы местного самоуправления: структура, полномочия

2.1 Виды органов местного самоуправления. Система органов местного самоуправления

2.2 Структура органов местного самоуправления, способы её организации

2.3 Полномочия органов местного самоуправления

3. Проблемы разграничения компетенции органов местного самоуправления. Перспективы развития местного самоуправления в Российской Федерации

3.1 Компетенция органов местного самоуправления и органов государственной власти

3.2 Перспективы развития системы органов местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе

Заключение

Список используемой литературы

 
Введение

В демократическом государстве организация и осуществление власти базируются на принципе разделения властей, который сочетается с принципом местного самоуправления. Этот принцип децентрализации системы управления в Российской Федерации, которая делает данную систему наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций.

Однако местное самоуправление - не только один из важнейших демократических принципов организации и осуществления власти. Это и право граждан различных административно-территориальных единиц управлять в рамках закона самостоятельно, а также в собственных интересах значительной частью общественных дел.

Система местного самоуправления находится в стадии реформирования и становления в новом качестве в условиях современной России. Данная в сфере общественных отношений оказывается на сегодняшний день одной из наиболее динамичных.

Реформа местного самоуправления особенно важна для городов. В них сосредоточена большая часть населения России, увеличивается и общее количество городов, возрастает их роль в развитии российского общества. Серьезной проблемой становления и развития городского самоуправления остается совершенствование правовых основ, определяющих организационные и территориальные модели городского самоуправления. Федеральное законодательство предоставило муниципальным образованиям широкое поле для самостоятельного регулирования этих вопросов в уставах. Проблемы организации и практической деятельности органов городского самоуправления рассмотрены с целью выработки предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование организационных и территориальных моделей городского самоуправления.

1. Теоретические  основы местного самоуправления

1.1 Понятие местного  самоуправления

Как понятие местное самоуправление отражает многообразное общественное явление, возникающее в социальной организации под влиянием целого комплекса исторических, географических, политических, экономических, национальных и других особенностей. Для существования местного самоуправления нужны определенные условия: общность местных интересов и осознание необходимости их согласования с региональными и общегосударственными при четком разграничении собственности, компетенции и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления; при наличии достаточной инфраструктуры, финансово-экономические возможности и другие ресурсы территории, позволяющие проживающему на ней населению собственными силами решать местные проблемы; деятельностная инициатива и желание граждан самостоятельно и ответственно заниматься делами управления. Суть местного самоуправления в том, что оно признано решать проблемы населения, объединенного общими условиями проживания.

Традиции местного самоуправления старше самого государства, и значит, государственного управления. В этом смысле положение государства как первоначального субъекта общественного правления, давшего права на самоуправление, не исторично. История общинного, городского самоуправления уходят корнями в глубину веков: к полисной демократии античного мира, городской и сельской общинам сословных государств средневековья1. Некоторые государства фактически зарождались из местного самоуправления (США, Канада). Вместе с тем, возникновение и усиление государственной организации не повлекли отмены функций местного самоуправления, которое было интегрировано в общую систему государственного управления.

В основе учения о местном самоуправлении лежит мысль о том, что население и образуемые им органы гораздо лучше могут сами решать задачи повышения уровня и качества жизни, эффективнее помогать людям, нежели государственные органы, государственные чиновники при централизованном управлении местными делами. Местное самоуправление позволяет демократизировать сам процесс управления, обеспечиваемый аппаратом, менее бюрократизированным и более приближенным к повседневным нуждам людей, чем громоздкий аппарат государства. Местное самоуправление рассматривается с различных позиций и трактуется в разных смыслах: в социально-философском - как вид социальной самоорганизации; в политико-правовом - как форма народовластия и способ решения гражданами вопросов местного значения; с функциональной точки зрения - как род профессиональной деятельности - управление. В тоже время местное самоуправление - это основополагающий принцип осуществления власти, который в сочетании с принципом ее разделения, определяет систему управления демократического правового государства. Оно также представляет собой способ организации и различные формы осуществления власти населением как непосредственно, так и через избираемые им органы и должностных лиц. Таким образом, местное самоуправление - это способ организации и многообразие форм деятельности граждан, совместно проживающих на определенной территории, для самостоятельного и под свою ответственность решения проблем и вопросов местного значения, управляя делами местного хозяйства по праву, признаваемому и гарантированному государством.

Конституция РФ закрепила принцип местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя2. Как отмечает О.Е. Кутафин, «местное самоуправление как одна из основ конституционного строя представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с другими конституционными принципами определяет систему демократического управления в нашей стране»

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление2. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Согласно ст. 130 Конституции РФ «местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». Тем самым Конституция РФ определила наиболее существенные характеристики местного самоуправления - его самостоятельность в пределах своей компетенции и обособленность от органов государственной власти.

Данный подход к определению понятия местного самоуправления, предполагающая выделение сильного местного самоуправления в качестве отдельной ветви публичной власти, является принципиально новой для России, система власти которой обычно характеризовалась высоким уровнем централизованности. Новый подход к определению сущности местного самоуправления призван непосредственно «приблизить» власть к населению. По мнению О.Е. Кутафина, «признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы управления, иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов власти на местах (органов местного самоуправления)».4

И.И. Овчинников подчеркивает: «Охватывая своими институтами почти все стороны демократической организации местной жизни, местное самоуправление дает возможность рациональным способом деконцентрировать многие функции центральной власти, перенести принятие решений по вопросам местного жизнеобеспечения в территориальные сообщества, тем самым стимулируя активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям».5 Интересно, что несмотря на очевидную значимость института местного самоуправления, прямого определения местного самоуправления в Конституции РФ не содержится. Впервые законодательное определение местного самоуправления появилось лишь в Федеральном законе от 28 августа 1995 года, который определил местное самоуправление как «признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций»6. В этом определении законодатель дополнил понятие местного самоуправления такими характеристиками, как осуществление деятельности органами местного самоуправления исходя из интересов населения соответствующих муниципальных образований, с учетом его исторических и иных местных традиций.

Среди последних, к примеру, могут быть культурные, этнические, и иные традиционные особенности. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» еще более расширил дефиницию местного самоуправления: «местное самоуправление РФ - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения с учетом исторических и иных местных традиций». К нововведениям законодательства относится непосредственное указание на то, что местное самоуправление является формой народовластия, а также указание на пределы осуществления местным самоуправлением своей деятельности - в пределах. Установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ.

Закрепление основ правового регулирования местного самоуправления в Конституции РФ говорит о той важности, которую придает государство этому институту. Кроме того, это, как представляется, обеспечивает наивысший уровень гарантий местного самоуправления, его функционирования и развития.

М.В. Баглай считает, что «включение этих статей в число основ конституционного строя - свидетельство принципиального отношения государства к местным органам власти, несомненный признак правового государства».

Определенные вопросы может вызвать закрепление в Конституции РФ лишь основ правового регулирования местного самоуправления без его детализации. На наш взгляд, это представляет более широкие возможности для регулирования динамики развития данного института ввиду большей гибкости законодательства по сравнению с самой Конституцией, принятие поправок в которую связано с прохождением весьма затруднительной с технической точки зрения процедуры. С другой стороны, конституционно-правовое закрепление института местного самоуправления во многом, думается обусловлено его историческим развитием. Ранее местное самоуправление обычно рассматривалось в качестве подвида государственной власти и не обладало достаточной степенью самостоятельности.

В.И. Васильев замечает, что «с теоретической точки зрения в Конституции федеративного государства, каким является Россия, можно было и не определять общий статус местного самоуправления. Именно так подходят к решению данной проблемы конституции ряда современных федеративных государств. Достаточно было установить, что государство признает и гарантирует местное самоуправление, предоставив субъектам РФ право урегулировать все остальные вопросы организации местной власти. Однако надо учитывать, что местное самоуправление в России утверждается не «снизу» как это исторически произошло, например, в Англии или в США, а «сверху» - по инициативе и с предложения немалых законодательных и организационно-исполнительных усилий федеральных властей. В этих условиях необходимы не только конституционные гарантии развития местного самоуправления, но и его общая конституционная модель».9

1 апреля 1998 года Россия  ратифицировала Европейскую хартию  местного самоуправления от 15 октября 1985 года, подписанную от имени  Российской Федерации 28 февраля 1996 года. В соответствии с ч.4 ст. 15 Конституции РФ нормы Хартии  после ее ратификации приобрели, статус составной части правовой системы РФ. Статья 3 Хартии гласит, что местное самоуправление есть» право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Местное самоуправление согласно Европейской Хартии местного самоуправления составляет одну из основ любого демократического строя. «Принцип местного самоуправления, - устанавливает ст.2 Хартии, - должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства».

Таким образом, основной акцент в определении местного самоуправления Хартия ставит на практическую сторону реализации местного самоуправления. Это, по-видимому, обусловлено тем, что иногда внешне демократические нормы о местном самоуправлении на практике имеют лишь декларативный характер. Как полагает В.И. Васильев, это определение достаточно прагматично, поскольку не ограничивается закреплением права органов местного самоуправления самостоятельно принимать решение, но подчеркивает реальную способность это делать». Также можно отметить то, что Хартия указывает на необходимость предоставления достаточно широких публичных полномочий органам местного самоуправления.

Таким образом, на настоящий момент сформировано законодательное определение местного самоуправления, которое является определяющим фактором развития данного института.

Согласно ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий по отношению к государственной власти. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Данные положения Конституции РФ являются одним из самых главных источников множества дискуссий о характере власти местного самоуправления.

По мнению В.Е. Чиркина, «Конституция РФ не дает прямого ответа на вопрос о природе местной власти в муниципальном образовании. Статья 12 говорит лишь, что в пределах своих полномочий местные органы самоуправления самостоятельны и не входят в систему органов государственной власти. Как следует из логики, отрицательное определение не является определением. Встают вопросы: являются ли органы местного самоуправления органами власти и если да, то какой?

В зарубежной литературе все чаще доминирует точка зрения, что они являются агентами государства, государственной власти. Это либо не решает вопроса о природе «агента», либо приводит к выводу, что органы местного самоуправления обладают государственной властью, что противоречит ст. 12 Конституции РФ».

С точки зрения В. С. Нерсесянца, «Местное самоуправление является внутри противоречивым и концептуально негосударственным с фактическим наделением его государственно-правовыми полномочиями».

Иной точки зрения придерживается Т.Н. Михеева, которая считает, что «данный подход имеет, скорее, политическое значение, и совершенно игнорируется вопрос об эффективности управления, что совсем не свойственно местным традициям, предполагающим гармоничное соединение различных принципов организации общества и государства на основе единой идеи. Кроме этого, очевидно, что реализация указанных положений может быть основана только на уже известной нам идее разделения гражданского общества и государства, предполагающей гипотетическую возможность ясного определения границ государственных и местных интересов. Но подобная точка зрения уже претерпела фиаско в середине прошлого века и в качестве основополагающей не находит оправдания».

Исходя из вышесказанного и в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление - это «признаваемая и гарантируемая Конституций Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».

Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.

Местное самоуправление обеспечивает не только самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения, но и организованное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством.

Не являясь частью системы государственных органов, органы местного самоуправления, как и все местное самоуправление в целом, - не только форма самоорганизации населения для решения своих задач. Это также форма осуществления публичной власти, власти народа. Местное самоуправление создает условия для приближения власти к населению, для гибкой системы управления на местах, хорошо приспособленной к местным особенностям. Оно способствует развитию инициативы и самодеятельности граждан и в конечном счете развитию муниципальной демократии.

2. Органы местного  самоуправления: структура, полномочия

2.1 Виды органов  местного самоуправления. Система  органов местного самоуправления

По способу образования органы местного самоуправления в самом общем случае могут быть разделены на выборные и другие (по смыслу определения, данного в новой редакции Закона, избираемые на муниципальных выборах и формируемые представительным органом муниципального образования. Хотя иные положения Закона предполагают более широкую трактовку способов образования других органов; например, представительный орган утверждает структуру местной администрации, но формируется она, очевидно, главой администрации). Если в отношении выборных органов не требуется дополнительных разъяснений, то другие, в свою очередь, могут подразделяться на формируемые на добровольной основе с последующим утверждением (например, комиссии представительного органа), на основе назначения (местная администрация), на основе делегирования по установленным нормам (представительный орган муниципального района, коллегиальные органы при местной администрации и пр.). Точно такая же классификация может быть результатом применения другого основания - способа делегирования полномочий. Общепризнано в демократических государствах, что источником и носителем власти является народ. Исходя из этого всякие органы власти, в том числе и органы местного самоуправления как одна из форм осуществления власти, получают свои полномочия от народа, то есть выборы являются не только способом образования органов, но и способом наделения этих органов полномочиями. Органы, формируемые иными способами, получают свои полномочия опосредованно либо от выборных органов, либо в соответствии с правовым актом, принимаемым выборным органом или населением непосредственно. По назначению органы местного самоуправления можно классифицировать как органы общего и специального назначения (органы с широкой и узкой специализацией), понимая при этом под органами общего назначения те, деятельность которых распространяется на все сферы деятельности местного самоуправления (или их большую часть), а под органами специального назначения - «отраслевые» органы, то есть занимающиеся узким направлением деятельности местного самоуправления, одной из его сфер (возможно несколькими). Более понятным такое деление становится на конкретных примерах.

Так, очевидно, что от функционирования финансовых и бюджетных органов в прямой зависимости находится деятельность практически всех остальных органов местного самоуправления. В качестве специализированных (отраслевых) можно рассматривать органы управления образованием, здравоохранением, муниципальным жилищным строительством, муниципальной собственностью.

Конечно, такое деление, как и любое другое, достаточно условно. Можно говорить, что финансовые органы решают ограниченный круг задач - формируют и развивают доходные источники местного бюджета, а органы управления муниципальным здравоохранением - широкий круг задач, так как от состояния здоровья населения зависит и решение большинства других вопросов. Но мы рассматриваем в данном случае деятельность органов местного самоуправления в их взаимодействии и взаимовлиянии, т. е. проводим внутреннюю классификацию субъекта управления по степени воздействия решений одних органов на все другие.

С этой точки зрения, вводимые нами основания классификации оправданы, так как позволяют с учетом особенностей объекта управления определить перечень необходимых управленческих функций и соответствующим образом структурировать субъект управления, иначе говоря, определить наиболее целесообразную в каждом конкретном случае структуру органов местного самоуправления.

При этом речь не идет о том, что для исполнения каждой функции необходимо создавать отдельное управленческое звено. Если, например, объем муниципального строительства измеряется единичными объектами или в муниципальном образовании имеется одна общеобразовательная школа, то и нет необходимости создавать отдел строительства или, соответственно, отдел народного образования. В этом случае указанные функции могут исполняться укрупненными структурными подразделениями органов местного самоуправления. В приведенных примерах управление строительством может быть поручено отделу коммунального хозяйства, а управление образованием - отделу социальной политики или другим близким по исполняемым функциям подразделениям.

Деление по компетенции ведения мы связываем с тем, что органы местного самоуправления решают не только вопросы местного значения, отнесенные к ведению муниципальных образований, но и исполняют отдельные государственные полномочия, возложенные на них законами. Расширение самостоятельности местного самоуправления в управлении местными делами и одновременное обременение органов местного самоуправления государственными полномочиями, которые более целесообразно исполнять на местах, стало общемировой тенденцией, направленной на создание разумного баланса между централизацией и децентрализацией. Отношение к этому процессу со стороны населения, органов местного самоуправления, теоретиков муниципального права неоднозначно, но мы имеем дело с реальным фактом и обязаны его учитывать.

Отдельные государственные полномочия могут исполняться и органами, созданными для решения вопросов местного значения, хотя, как правило, исполняются специально образуемыми органами. В части исполнения отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления подконтрольны государственным органам. Выделение органов, исполняющих отдельные государственные полномочия, для нас существенно уже и потому, что материально-финансовое обеспечение их деятельности должно гарантироваться государством, а это предполагает передачу в данных целях материальных и финансовых ресурсов или закрепление за местным бюджетом необходимых источников доходов.

Классификация по способу принятия решений вводится в силу того, что в зависимости от характера решений они могут приниматься в коллегиальном порядке или единолично.

Волевой подход в отношении того, какие органы и по каким вопросам принимают решения тем или иным способом, возможен, и тогда не имело бы смысла рассматривать предложенную классификацию как основание для структурирования органов местного самоуправления. На самом деле способ принятия решений обусловлен как природой органа, так и характером принимаемого решения. Самый очевидный пример -представительный орган муниципального образования. Его основное назначение - представление интегрированных интересов населения; коллективный интерес выражается здесь посредством выборного коллегиального органа. Ни один из членов этого органа и никакая их обособленная группа не вправе претендовать на выражение мнения всех избирателей. Следовательно, свои решения от имени населения этот орган принимает в коллегиальном порядке.

Не следует, однако, делать вывод, что коллегиальное принятие решений присуще только выборному представительному органу. Его коллегиальность есть прямое следствие его природы, но важен также и характер принимаемых решений. Представительный орган принимает наиболее значимые для муниципального образования решения. Вполне логично, что и некоторые другие решения, принимаемые другими органами и также имеющие принципиальное для муниципального образования значение, могут приниматься коллегиально. К примеру, решения по вопросам распоряжения важнейшими объектами муниципальной собственности (приобретение, отчуждение, сдача в аренду) могут приниматься специально создаваемыми коллегиальными органами. В «политическом» плане коллегиально имеет смысл принимать решения в тех сферах, где возможны предположения со стороны населения о предвзятом отношении или даже личном интересе должностного лица (предоставление муниципального жилья, размещение муниципального заказа, оказание социальной помощи отдельным лицам и т.п.).

В то же время вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством гораздо более эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, при котором конкретными сферами деятельности управляют профессионалы и они же несут персональную ответственность за результаты этой деятельности.

Рассматривая роль органов местного самоуправления как организационной структуры, выступающей от лица субъекта местного самоуправления - населения муниципального образования (местного сообщества), - можно прийти к выводу, что они (органы) должны осуществлять два типа функций, объективно присущих этому субъекту: представлять его интересы (проектная функция) и реализовывать эти интересы (программная функция). Представление интересов заключается в их выявлении, агрегировании, артикулировании и в конечном итоге разработке проекта развития муниципального образования (поэтому используется термин «проектная функция») и принятии необходимых решений, создающих правовую базу для реализации проекта, в форме правовых актов. Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов местного самоуправления (поэтому - «программная функция»), направленной на осуществление проекта. Этим двум типам функций соответствуют два типа органов -представительные и исполнительные. Отметим сразу, что речь идет не о принципе разделения властей, а именно о классификации органов местного самоуправления по типу исполняемых ими функций. Вопросы осуществления власти интересуют нас здесь постольку, поскольку реализация проектов развития муниципального образования обеспечивается, в частности, и принятием нормативных правовых актов.

На представительные и исполнительные (в предложенной классификации) органы местного самоуправления разделяются для удобства их изучения, хотя в дальнейшем будет показано, что возможны такие варианты, как совмещение функций представительного и исполнительного органов в одном органе, «вырождение» органа до одного должностного лица, расширение органа до всего состава избирателей муниципального образования (сход граждан) и другие модификации систем органов местного самоуправления.

Представительный орган в целом наделяется в связи с его ролью в системе местного самоуправления исключительной компетенцией, которая не может передаваться другим органам. Только представительный орган утверждает местный бюджет, устанавливает общеобязательные на территории муниципального образования правила, решает принципиальные вопросы, связанные с распоряжением муниципальной собственностью, контролирует от имени населения исполнение полномочий по решению вопросов местного значения другими органами местного самоуправления.

Представительный орган не должен обязательно рассматриваться как некое монолитное и неделимое образование. Определенные решения принимаются представительным органом в целом, но разнообразие вопросов, решаемых им, вынуждает выделять в его составе более мелкие структурные единицы и определять роль и место в представительном органе каждой такой единицы. Среди получивших наибольшее распространение структурных единиц представительного органа можно назвать комиссии по направлениям деятельности, территориальные группы депутатов, фракции. Их роль и место внутри представительного органа определяются уже их наименованиями. Комиссии занимаются вопросами, входящими в определенные сферы деятельности местного самоуправления; территориальные группы выражают и по мере возможности реализуют интересы населения отдельных внутри муниципальных территориальных образований; фракции представляют интересы политических объединений. Принято считать, что структурные подразделения представительного органа осуществляют подготовку решений, принимаемых окончательно представительным органом в полном составе. На самом деле комиссиям, группам, фракциям может передаваться право самостоятельного решения определенного круга вопросов, отнесенных к компетенции представительного органa.23

Существуют и организационные модели местного самоуправления, в которых создается не один представительный орган, а избирается несколько органов с заранее определенными полномочиями: бюджетные органы, контрольные органы, органы, распоряжающиеся муниципальной собственностью. В этих случаях имеет смысл говорить о системе выборных органов местного самоуправления и определять место каждого из избираемых органов в этой системе.

Даже при более или менее явном разделении органов местного самоуправления на представительные и исполнительные практически невозможно выделить «абсолютно представительные» и «абсолютно исполнительные» органы; органы, ведающие только вопросами местного значения или исполняющие только отдельные государственные полномочия; органы, полностью самостоятельные в принятии каких-либо решений или только обеспечивающие деятельность других органов и должностных лиц. Кроме того, могут создаваться и специфические органы для решения достаточно узкого круга вопросов, представляющих интерес различных субъектов (например, комиссии по отдельным направлениям деятельности, образуемые путем делегирования представителей местной администрации, представительного органа муниципального образования, профильных учреждений, общественных организаций, которые могут наделяться правом принятия решений и иметь собственную исполнительную структуру). Поэтому при достаточно полном анализе структуры органов местного самоуправления необходимо применять все возможные классификации.