Политические сети: концепция электронного правительства
КАЗАНСКИЙ НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ТЕХНИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ
им. А.Н. Туполева
ИНСТИТУТ БИЗНЕСА И ИННОВАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ
Кафедра экономической теории
КУРШАКОВА Ольга Алексеевна
ПОЛИТИЧЕСКИЕ СЕТИ: КОНЦЕПЦИЯ ЭЛЕКТРОННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА
Казань, 2012
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………
- КОНЦЕПЦИЯ ЭЛЕКТРОННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА………...…..8
- МЕХАНИЗМ ФОРМИРОВАНИЯ ЭЛЕКТРОННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА. ПРОЦЕСС ФОРМИРОВАНИЯ ЭЛЕКТРОННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА В РФ…..……………..…….23
ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………...
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ…………………………………
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Информационное общество начала XXI в., развивающееся на основе гуманистических принципов, приоритета информационных технологий, охватывает все сферы государственного политического управления. Мировое сообщество, благодаря формирующимся элементам «электронных государств», получает возможность влиять на процесс принятия политических решений.
Современная эпоха стремительных системных перемен не сняла с повестки дня потребность в политико-ретроспективном осмыслении политических преобразований Российской Федерации. Одним из важнейших направлений государственной политики в Российской Федерации является переход к информационному обществу. Поэтому столь актуальна реальная перспектива создания в России государства с сетевым «электронным правительством» (e-government), которое посредством использования политических сетей создает условия для вовлечения гражданского общества в процессы принятия политических решений. Становление в стране «электронной демократии», а в целом совершенствование российской политической системы продемонстрировали выборы Президента России 4 марта 2012 г. Около 350 тыс. интернет-наблюдателей следили за работой избиркомов посредством работы сайта webvybory2012.ru и онлайн трансляций с избирательных участков. Однако создание «электронного правительства» в России является сложным процессом достижения поставленных целей, аккумулирующих как политическую, так и административную деятельность.
В должной мере учитывая роль государства в разработке основных направлений политического управления, многочисленные исследователи реформирования России на рубеже третьего тысячелетия соглашаются с тем, что современные политические институты страны находятся в процессе информатизационной трансформации. Политическая ретроспекция развития «электронного правительства» позволяет выделить определенные условия создания в начале XXI в. предпосылок электронной революции в России, инициировавшей реформирование российской системы политического управления.
Политический аспект разработки и реализации государственной стратегии информационной политики России, включает в себя совокупность средств, методов и ресурсов, а с другой стороны, механизмы осуществления реализации (целевые программы) и акторов политического процесса (органы государственной власти и институты гражданского общества). Предпосылками создания концепции «электронного правительства» с «электронной демократией» явились: низкая управленческая эффективность при росте численности государственного аппарата, повышение расходов на его содержание, неспособность государства справится с коррупцией и преступностью, слабая конкурентоспособность национальной экономики на мировом рынке, низкое доверие граждан власти.
В настоящее время не решены проблемы легитимации процессов электронного взаимодействия государства и общества, в том числе создания системы электронной идентификации. Не сложилась практика применения Федерального закона от 6 апреля 2011 г. № 63 – ФЗ.
В России отсутствуют
аккредитованные
В.В. Путин в феврале 2012 г. потребовал ликвидировать отставание России по созданию «электронного правительства», определив срок реализации и обеспечения возможности электронного межведомственного взаимодействия всех регионов и муниципалитетов России к июлю 2012 г.
Правительством России установлено, что уже к 2013 г. в стране должна предоставляться возможность отслеживания стадии прохождения заявок на гос. услуги, а к 2014 г. граждане должны получать результаты оказанной гос. услуги в электронном виде. Каким образом можно охарактеризовать сложившуюся политическую ситуацию в стране в 2012 г. и перспективу развития «электронного правительства»? Отмечу, что в сложном процессе политического управления, руководство России уже с начала XXI в. использует информационные технологии, которые объединяют в интеракциях миллионы пользователей.
В Послании Президента России Д.А. Медведева Федеральному Собранию от 22 декабря 2011 г. подчеркнуто: «Общество меняется, а граждане всё активнее высказывают свою позицию и предъявляют законные требования к власти, – это хороший признак, это признак взросления нашей демократии».
Обращаясь к теоретической модели политических систем Д. Истона, рассматривающего систему как развивающийся и саморегулирующийся организм, гибко реагирующий на внешние импульсы, где на ее «входе» (запросы граждан) и «выходе» (политические решения и действия властей»), мы полагаем, что петля обратной связи «государство – гражданин − государство», выполняет функцию устранения напряженности в обществе. Способность государственной власти быстро реагировать на поступающие в нее импульсы − «входы» − выдвигает, по моему мнению, тезис о том, что суть «электронного правительства» не определяется совершенством информационных технологий. Она заключается в создании «инфраструктуры доверия» и использовании новейших информационных технологий для обеспечения потребностей граждан в качественном и быстром дистанционном доступе к государственным электронным услугам в момент возникновения импульсов «входа» в политическую систему.
На практике в России электронными услугами на едином государственном портале (http://www.gosuslugi.ru) пользуются уже более 1,6 млн. граждан, если учесть, что в стране около 55 миллионов пользователей широкополосным интернетом. Институализация «электронного правительства» в России прошла, по мнению Л.В. Сморгунова, через упорядочение и «трансформацию всего комплекса отношений государственной власти с обществом», его политических институтов и методов системы государственного управления.
Институциональная структура создания «электронного правительство» включает в себя следующие уровни государственного управления: федеральный, региональный и систему местного самоуправления. В инфраструктуру «электронного правительства» входят: универсальная электронная карта с ключами электронной подписи, идентифицирующей личность; электронный нотариат; разветвленная система многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг; мобильный Интернет с расширенным объемом трафика в мобильных сетях.
Благодаря политической воле и поддержке вновь избранного Президентом России В.В. Путина, являющегося источником законодательной инициативы, в том числе и по созданию «электронного правительства», политический аспект реформирования системы российского государственного управления и создания информационного общества приобрел приоритетный характер. Политические события в России начала XXI в. дают основания для уверенности о возможностях государства адаптироваться к глобальным вызовам современности и обеспечить новое качество государственного управления посредством реализации концепции «электронного правительства» как технологии политического управления при учете национальных особенностей страны.
Целью данной работы является исследование электронного правительства как системы электронного документооборота государственного управления, основанной на автоматизации всей совокупности управленческих процессов в масштабах страны и служащей цели существенного повышения эффективности государственного управления и снижения издержек социальных коммуникаций для каждого члена общества.
Достижение этой цели предполагает решение следующих основных задач:
- Определить сущность электронного правительства.
- Рассмотреть предпосылки перехода к электронному правительству.
- Рассмотреть механизм формирования электронного правительства в Российской Федерации.
Теоретическую и методологическую основу исследования составляют издания,посвященные исследованию концепций электронного правительства, публикации в периодической печати, а также сайты сети Интернет.
1. КОНЦЕПЦИЯ ЭЛЕКТРОННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА
Под влиянием Интернета и связанных с ним технологий меняется сам способ общения между людьми. Важно проследить, каким образом эти процессы воздействуют на деятельность правительства — одного из основных субъектов макроэкономики. Здесь происходят приблизительно те же самые изменения, что и в управлении фирмой. Трактовка государства как крупной корпорации весьма современна, черпая свои истоки в теории общественного выбора.
Американский социолог Д. Ноук рассматривает политические системы как социальные сети и предлагает использовать структурный анализ при изучении таких социально-политических феноменов, как процесс голосования, социальные движения, роль элит, международные отношения и т.д.
Используя сетевой подход, можно применить научный аппарат анализа микроструктуры к анализу макроструктуры, что используется в экономической теории достаточно часто.
Сегодняшнему государству присущи все основные признаки, которые свойственны крупной корпорации: государство обладает бюджетом, доходами и расходами, «акционерами» и «клиентами» в одном лице, которыми являются граждане. Следовательно, перед современным государством стоят те же самые задачи в смысле изменения системы управления, какие стоят перед фирмой в условиях информационного общества: повышение эффективности производства посредством использования новых моделей управления.
Соответственно, государство начинает использовать методы, сходные с теми методами, которые использует фирма. Например, точно так же, как современная фирма стремится максимально изучить своих существующих и потенциальных клиентов и развивать персонализированный маркетинг, государство стремится получить максимум информации о своих гражданах и наиболее эффективно реализовывать свои конституционные задачи. Формируются различные сетевые подходы в области государственного управления; многие авторы высказывают мысль о том, что чрезмерно централизованные структуры оказываются не в состоянии реагировать с необходимой скоростью на многообразные изменения современного мира, причем это справедливо как для отдельных фирм, так и для правительств и наций.
По мере распространения информационных технологий меняется сама природа общественной жизни и та роль, которую играет в ней правительство. Можно выделить целый ряд причин, в силу которых правительство вынуждено менять спектр услуг и способ их предоставления.
Во-первых, следует отметить сложность фискальных процессов. Возникла потребность в большей гибкости и мобильности работы общественных служб в данной сфере. В экономической теории существуют так называемые «золотые требования», предъявляемые к идеальной налоговой системе (гибкость, прозрачность, нейтральность, административная простота и др.), и информационные технологии позволяют добиться их реализации гораздо быстрее путем сокращения транзакционных издержек общения налогоплательщиков с налоговыми органами.
Во-вторых, возросло количество лиц, имеющих доступ в Интернет и даже предпочитающих электронные способы общения с государственными органами. Соответственно, современные услуги, в том числе услуги государственных служб, ориентируются на меняющего свои запросы потребителя, предоставляют ему гораздо более широкий спектр услуг, диверсифицированные формы их подачи.
В-третьих, усиление процессов глобализации — еще одна причина, в силу которой правительства отдельных стран реагируют на последние технологические тенденции, обеспечивая тем самым соответствие данным мировым тенденциям.
Принимая во внимание все отмеченное выше, я прихожу к выводу, что изменения в физическом и виртуальном мире затрагивают традиционные устои государственной деятельности в тех или иных сферах социально-экономической жизни.
Разрастание средств массовой информации и развитие Интернет-технологий повышают степень ответственности правительства перед обществом и позволяют гражданам оказывать большее влияние на процесс принятия решений правительством. Степень асимметричности доступа к информации со стороны правительственных органов и отдельных граждан в условиях функционирования глобальной Сети определенно снижается. Кроме того, Интернет уменьшает роль традиционных посредников в рыночных трансакциях и увеличивает значение непосредственного общения, позволяя организовать его в реальном времени. Тем самым можно говорить о демократизации процедур принятия решений в условиях цифровых технологий.
Интернет в техническом отношении является воплощением либеральной экономической модели. Как известно, основная отличительная черта либеральной модели — наличие гражданского общества, а гражданское общество в широком смысле предполагает самоорганизацию граждан без участия государства. Если на более раннем этапе развития общества принято было говорить о становлении либеральной модели на основе правовых рамок и изменения политической системы, то теперь акценты сместились в сторону экономики и, прежде всего, — свободного рыночного механизма. «Спонтанный порядок» Ф. Хайека — именно та система, на базе которой вырастает подлинный политический либерализм, а Интернет как раз представляет собой такой идеально в техническом отношении организованный рынок, спонтанное пространство, позволяющее реализовать либеральные идеи и ценности. Интернет по самой своей сути ассоциируется с многомерностью, множественностью, свободой. Современные потоки информации не знают границ, следовательно, способствуют становлению открытого общества. Примечательно, что все известные истории закрытого общества (тоталитарные, авторитарные режимы) стремились ограничить информацию, ее распространение. Именно поэтому есть смысл говорить об Интернете как о технологической основе современного демократического устройства общества. Но при этом необходимо также иметь в виду, что электронное правительство не означает одновременного достижения идеалов
демократии. Технологии меняют формы регулирования, но сами по себе они не меняют его сути.
По мнению американского социолога С. Серно, у современного глобального общества есть два возможных варианта развития: усиление власти глобальной элиты над все более обширным пространством или сетевая демократия, предполагающая взаимопереплетение прав и обязанностей.
Электронная открытость информации, если она носит односторонний характер в условиях недемократичных государств, может в итоге привести к усилению жесткого контроля над обществом со стороны государственных органов, а не к либерализации общественных отношений. Это демонстрирует пример Сингапура, который лидирует по эффективности использования электронных методов управления, но не является при этом страной с демократическими традициями. Электронные технологии могут сделать возможности контроля для государственных органов более доступными, но не увеличить при этом степень отчетности этих органов перед гражданами.
Очень важно учитывать происходящие параллельно процессы глобализации и локализации. В докладе Мирового Банка в сентябре 2000 г. прямо отмечается: «В 2000 г. мы наблюдаем два феномена. Один из них — растущая интеграция экономик различных стран (глобализация). Другой — растущее желание людей участвовать в управлении своими странами (локализация)». Оба процесса подвергаются и одобрению, и критике. Глобализация вызывает одобрение благодаря тем возможностям, которые она открывает: доступ к новым технологиям, на новые рынки, а как следствие — рост производительности труда и жизненного уровня. Но она подвергается критике, поскольку вызывает обострение конкуренции, приток иностранного капитала. Локализация, с одной стороны, способствует активному участию граждан в процессах управления, что оценивается как положительное явление, но, с другой стороны, может приводить к макроэкономической нестабильности в результате не всегда ответственной политики местных властей, что оценивается как отрицательное явление. Общий вывод в вышеупомянутом докладе следующий: «Самое лучшее — не ругать и не хвалить глобализацию и локализацию. Эти явления надо не игнорировать, а стараться использовать». А чтобы наиболее эффективно их использовать, правительствам необходимо найти новые способы работы и общения с населением, новые способы распределения обязанностей и новые виды услуг, адресованных населению.
Итак, ответом на все эти происходящие процессы является возникновение электронного правительства, или, как его еще иногда называют, «электронного управления государством». Далее я буду использовать первый термин как более традиционный.
Что понимают в научной литературе под электронным правительством? Есть много определений этого понятия, но я остановлюсь на следующей достаточно широкой его трактовке: это такая система государственного управления, которая предполагает использование современных информационных технологий.
Если все электронное пространство разделить на сегменты по уровням взаимодействия, то электронное правительство предполагает взаимоотношения в сегментах G2G (правительство-правительство), G2B (правительство-бизнес), G2C (правительство-потребитель), а также обратные связи по линиям C2G (потребитель-правительство) и B2G (бизнес-правительство). Что касается общения правительства с населением, то речь идет, прежде всего, об информационных услугах правительства: размещение в Сети веб-сайтов министерств и ведомств, информирование граждан о правовых и политических процессах в стране.
В последнее время все чаще говорят о широких возможностях, которые дает Интернет в ходе организации взимания налогов. Процесс взимания некоторых налогов (например, налога с продаж или НДС) требует больших издержек, поскольку налоговые поступления осуществляются ежемесячно или ежеквартально, поэтому неудивительно, что налоговые службы оказываются лидерами электронизации своих услуг. Во Франции, например, компании и отдельные граждане могут уплачивать через Интернет подоходные налоги, местные налоги, налоги на собственность, взносы на социальное страхование. В Ирландии через Сеть собирается НДС и налог на фонд заработной платы, а налогоплательщики имеют возможность наблюдать за состоянием своих платежей в онлайн-режиме. В США служба, занимающаяся внутренними доходами (Internal Revenue Service), располагает самым посещаемым веб-сайтом среди веб-сайтов общественных служб. Но дальше всех в этом процессе продвинулась Австралия, где 75% всех подоходных налогов собираются через веб-сайт Австралийской налоговой службы (Australian Tax Office). Электронная система платежей позволяет сократить количество ошибок, свойственных бумажной форме организации платежей, ускоряет процесс обработки информации, облегчает уплату налогов для налогоплательщиков. Если в период формирования налоговых систем основной функцией налоговых служб является принуждение к уплате и контроль за исполнением налоговых обязательств, то в условиях устоявшихся налоговых правил развитых стран основной функцией становится подсчет и административные задачи. Таким образом, в условиях глобальной информационной экономики мы можем говорить об изменении концепции налоговых органов, превращающихся в службы, предоставляющие услуги.
Помимо налоговых, есть ряд других административных задач в отношении граждан, исполнение которых переходит в онлайновый режим. Например, во Франции граждане имеют возможность предъявлять требования в отношении обязательств по программам медицинского страхования посредством Сети, студенты германских университетов регистрируются в экзаменационном листе и в библиотеке через компьютер, существуют онлайновые центры образования, в электронном виде разрешено подавать жалобы в адрес административных органов (например, в Швеции общественные петиции в парламент создаются и направляются в электронном виде), в штате Аризона (США) разрешено возобновлять право на вождение транспортного средства в онлайновом режиме (издержки при этом сократились с 7 долл. за одно возобновление права на вождение транспортного средства при использовании бумажных носителей до 1,60 долл. при использовании онлайновых средств) и т.д.
Первый шаг в области развития взаимоотношений между правительством и бизнесом посредством электронных средств связи — размещение тендеров правительством и получение предложений через веб-сайты. Этот подход улучшает качество информации, способствует росту спроса и предложения, позволяет быстрее осуществлять необходимые контакты, снижает транзакционные издержки. Сложнее осуществлять таким образом принятие предложений, поскольку в ситуации, когда одной из сторон выступает правительство, необходима серьезная проверка потенциальной возможности выполнения контрактных обязательств, а это далеко не всегда осуществимо в электронном виде. Тем не менее, общение правительства и бизнеса через Сеть идет по нарастающей. Так, например, Министерство природных ресурсов и окружающей среды (Department of Natural Resources and Environment — NRP) США в 1998 г. перешло на использование электронной системы, что значительно ускорило обработку государственных заказов, поскольку система автоматически выписывает чеки, устраняет необходимость сбора дополнительных подписей и бумаг.
Наконец, развиваются взаимосвязи между различными государственными службами. В этом отношении наилучший пример — Сингапур, где используется интегрированный подход. В 1981 г. начал осуществляться национальный план в области информационных технологий: Служба по развитию информационных коммуникаций (Infocomm Development Authority), ответственная за распространение и мониторинг всех правительственных инициатив в области информационных технологий, реализует этот план и способствует внедрению новых технологий, как только они появляются и становятся доступны. Ее правительственная информационная инфраструктура (Government Information Infrastructure — GII), которая поддерживает центральный портал e-Citizen, является многоуровневой платформой информационных технологий, связывающей агентства общественного сектора и облегчающей коммуникации посредством использования электронных инструментов: смарт-карт, электронной почты, правительственной сети. Более гибкие горизонтальные связи, приходящие на смену вертикальным, позволяют правительственным органам согласовывать свои внутренние процедуры, осуществлять более тесное и эффективное сотрудничество.
Электронному правительству присущ ряд определенных черт, которые в будущем приведут к новой конфигурации его деятельности.
Во-первых, новые сетевые технологии все в большей степени устраняют границы между правительственными подразделениями и между самими правительствами, поскольку поставка общественных благ, сориентированная на нужды конечных потребителей — граждан, становится максимально приближенной к потребителю.
Во-вторых, происходят фундаментальные изменения в самом правительстве, так как для успешного осуществления нововведений, связанных с использованием электронных форм общения, необходимы более рационально организованные правительственные структуры.
В-третьих, происходят изменения в гражданской позиции населения, а следовательно, в какой-то степени упрощается переход от формальной модели демократии к так называемой цифровой, электронной, или кибер-демократии. Цифровую демократию в широком смысле можно определить как любую форму цифрового обмена информацией в ходе демократического
процесса. Происходит формирование новой парадигмы государственной власти, когда государство является не доминирующей силой, а обслуживающей общество структурой.
Информационное общество способствует формированию и существованию партиципаторной модели демократии, или демократии участия (от participate — участвовать), когда равные граждане могут свободно формировать свое мнение и влиять на политическую жизнь непосредственным образом и вследствие этого быть полноправными, активными участниками политических процессов. Происходит переход к обществу нового типа, предполагающему плюрализм мнений и взглядов его членов.
Несмотря на ограниченные возможности осуществления сегодня электронной демократии в полном объеме, рассмотренные выше, граждане страны начинают по мере получения доступа ко все большему объему информации и активизации обмена этой информацией более непосредственно участвовать в процессе обсуждения и принятия решений, тем самым способствуя распространению демократических процедур.
Существует подход к характеристике индустриального общества и информационного общества, с точки зрения реализации концепции электронного правительства; этот подход представлен в таблице «Основные характеристики государственного регулирования в условиях государства промышленной эпохи и государства эпохи межсетевого взаимодействия».
Характеристика |
Государство промышленной эпохи |
Государство эпохи межсетевого взаимодействия |
Управление |
Бюрократическое |
Обслуживание клиентов и передача полномочий на места |
Административные функции |
Обособленные административные функции |
Услуги с интегрированными ресурсами |
Форма обслуживания |
Бумажная работа, канцелярские папки |
Обслуживание в электронной форме |
Временные затраты |
Процессы с большими затратами времени |
Быстрый прямой ответ |
Управление и согласование |
Выраженные управление и согласование |
Управление и согласование в косвенной форме |
Форма перечисления средств |
Финансовые операции вручную |
Электронное перечисление денег |
Система отчетности |
Громоздкий механизм отчетности |
Гибкая система запросов на информацию |
Система связи информационных средств |
Разобщенные средства информационной техники |
Интегрированные вычислительные сети |
Избрание руководителей |
Избрание руководителей раз в четыре года |
Оперативная демократия со всеобщим участием |
Для данного подхода характерно повышенное внимание к организационным и управленческим преимуществам информационного общества, которые открывают новые возможности для эффективного развития электронного правительства.
Концепция электронного правительства находится пока в стадии формирования и дальнейшей разработки, и можно вполне уверенно сказать, что правительствам стран, ставших на путь информационных преобразований, предстоит много поработать, прежде чем произойдет окончательное фундаментальное переосмысление всей идеи и конкретных задач управления в рамках государственного аппарата.
В итоге перед электронным правительством стоят три основные задачи:
1. Создать надежную внутреннюю правительственную сеть и централизованную базу данных, что объединит департаменты и отделения для совместной работы.
2. Предоставить такие услуги, которые были бы адаптированы к потребностям граждан, причем доступ к этим услугам должен осуществляться через Интернет в удобной и надежной форме.
3. Стремиться к реализации идеи цифровой демократии.
Идея формирования электронного правительства не совсем однозначна и имеет свои положительные и отрицательные стороны. Рассмотрим некоторые из них более детально.
Правительству необходимо аккумулировать огромный объем информации относительно своих граждан. Наблюдая бурное развитие бизнеса на основе тех преимуществ, которые дает электронная революция, логично предположить, что подобные результаты вполне достижимы и в сфере управления. Интернет предоставляет потенциальную возможность осуществить коренные преобразования в области организации государственных служб.
Современные информационные технологии экономят транзакционные издержки по сбору и обработке поступающей информации, повышают степень эффективности работы государственного аппарата. Так, за счет использования Сети государственные службы США могут экономить приблизительно 110 млрд. долл. в год. Экономия издержек позволит снизить налоговое бремя на граждан в части расходов на содержание государственного аппарата.
Электронизация системы государственного аппарата облегчает способ взаимодействия с правительством и для самих граждан и предприятий. Известно, что огромное количество министерств и ведомств вводит в заблуждение экономических субъектов в процессе принятия конкретных решений, поскольку предоставляемая информация зачастую носит неполный характер или медленно, с запаздыванием, обновляется. Более того, в ряде случаев приходится обращаться сразу в несколько ведомств по поводу решения какого-либо вопроса. Система вертикальной организации бюрократического аппарата предполагает длительный процесс согласования, что замедляет принятие решения. Интернет позволяет устранить подобные проблемы.
- Политические силы после свержения самодержавия
- Политические системы
- Политические системы
- Политические системы
- Политические системы
- Политические системы
- Политические системы
- Политические реформы 60-70 гг.
- Политические реформы 60-70-х годов
- Политические реформы Петра 1
- Политические решения
- Политические риски
- Политические риски
- Политические связи
