Введение.

     В связи с изменением экономической и политической ситуации, появлением множественности форм собственности, усложнением хозяйственных связей в России в настоящее время  объективно возникла необходимость децентрализации власти, перераспределения функций между различными уровнями власти и управления, и передачи ряда функций на места. Приближение органов власти к объекту управления позволяет принимать оптимальные управленческие решения в кратчайшие сроки с максимальным учетом местных особенностей, и тем самым эффективно влиять на экономическую ситуацию в стране. Источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Очевидно, что путем выборов и других демократических процедур, население передает часть своих прав и возлагает обязанности на органы государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органы мест-ного самоуправления.

           Вопрос разграничения компетенции состоит в определении того уровня власти, на котором наиболее эффективно, быстро, полно, с учетом местных особенностей и интересов всего населения Российской Федерации могут быть решены те или иные задачи.

          Государственное устройство Российской Федерации предусматривает разграничение компетенции между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. При этом ряд вопросов находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. 

     Компетенция Российской Федерации и субъектов  Российской Федерации определяется  Конституцией Российской Федерации  и федеральными законами. Предметы ведения и полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации частично определены также Федеративным договором, который применяется в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению друг с другом могут передавать друг другу часть своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1.Полномочия и предмет ведения местного самоуправления.

     Конституция Российской Федерации провозглашает  Россию демократическим государством. Одним из важнейших принципов  демократического общества, одной из форм народовластия современной  России является местное самоуправление. С деятельностью органов местного самоуправления неизбежно сталкивается каждый житель нашей страны, поскольку муниципальная власть наиболее приближена к гражданам и занята прежде всего решением их неотложных повседневных проблем.

     Как указывается в Европейской Хартии местного самоуправления, ратифицированной Федеральным Законом РФ от 11 апреля 1998 года, органы власти местного самоуправления обеспечивают одновременно и эффективное, и приближенное к гражданам управление.

     1 января 2006 года во многих регионах  вступает в силу новый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принятый 6 октября 2003г. №131. Это основополагающий базовый закон, устанавливающий общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в России, определяющий предмет ведения и полномочия его органов.

     Учитывая  важность, а во многих случаях и  сложность предметов ведения  и полномочий местного самоуправления, изложенных в названном, и в других законодательных актах, полагаю необходимым и своевременным их рассмотрение. Предмет ведения органов местного самоуправления, как и предмет ведения любого органа власти, это составной элемент их правового статуса, это тот круг вопросов, решение которых закреплено за ними, находится под их управлением, т.е. круг вопросов, на которые распространяется их юрисдикция.

     Термин "полномочия органов местного самоуправления" является сравнительно новым для  нашего государствоведения. Впервые  данное понятие приводится в ст. 12 и ст. 132 Конституции Российской Федерации 1993 года, в соответствии с которой органы местного самоуправления обладают полномочиями по самостоятельному решению вопросов местного значения, а также могут наделяться государственными полномочиями.

     В толковом словаре русского языка "полномочие" определяется как официально предоставленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности, ведения дел. Юридический энциклопедический словарь характеризует термин "полномочия" как совокупность прав и обязанностей какого-либо органа, должностного лица, определяемых непосредственно Конституцией и другими законами.

     Профессора  О.Е Кутафин и В.И. Фадеев дают следующее вполне научно обоснованное определение полномочий местного самоуправления. По их мнению, это закрепляемые нормами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований

     Солидарен с ним и профессор И.В. Выдрин, который пишет, что полномочия (права и обязанности) муниципальных органов означают принадлежащие им права на совершение определенного вида властных действий. Для публичной сферы это еще и обязанность муниципальной власти.  

     В Европейской Хартии местного самоуправления указывается, что основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом. Однако это не исключает представления органам местного самоуправления в соответствии с законом отдельных конкретных полномочий.

     Названное положение Хартии получило развитие в российском законодательстве о местном самоуправлении. Так, Конституция РФ закрепляет самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий (ст. 12) и запрещает ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией и федеральными законами (ст. 133).

     В законе "Об общих принципах организации  местного самоуправления" это положение  решено более фундаментально. Ему  посвящены ст. 17, именуемая "Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения", ст. 18 «О принципах правового регулирования полномочий органов местного самоуправления», глава 4 «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», глава 5 «О формах осуществления полномочий», глава 10 «Об ответственности органов местного самоуправления».

     Российское  законодательство, прежде всего Конституция  РФ (ст. 130) и Федеральный Закон 2003 года "Об общих принципах организации  местного самоуправления" (ст.2) для  определения характеристики предметов ведения местного самоуправления использует термин "вопросы местного значения". Перечень этих вопросов изложен в Конституции и в законе. 

     Согласно  ст. 132 Конституции, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. В этой же статье говорится о том, что в круг предметов ведения органов местного самоуправления могут включаться и отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

     Таким образом, предмет ведения муниципальных  образований Конституцией обозначен совокупностью вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, передаваемых им.

     Важно отметить, что согласно ч.2 ст.19 Федерального Закона №131 "Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации", наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

     В федеральном законе вопросы местного значения трактуются как вопросы  непосредственного обеспечения  жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Стержень этой дефиниции составляет соответствующие конституционные нормы (ч.2 ст.3 и ст.12). 

     Необходимо  отметить, что в мире сложилась практика, при которой в основу регулирования предметов ведения муниципальных образований может быть положен принцип, согласно которому муниципальные органы могут делать лишь то, что им прямо разрешил закон. Данный принцип утвердился в XIX веке в Великобритании (англосаксонская модель). Подобная муниципальная система действует в США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и в других странах.

     В основу правового регулирования  предметов ведения местного самоуправления во Франции и в ряде иных стран положен принцип, согласно которому муниципальным органам разрешены все действия, которые прямо не запрещены законом и не относятся к компетенции других органов (французская, или, так называемая, континентальная модель).

     В Германии, Австрии и Японии местное самоуправление имеет сходство как с англосаксонской, так и с французской моделями, обладая при этом и некоторыми специфическими чертами.

     В Российской Федерации в правовом регулировании предметов ведения  местного самоуправления проступают черты континентальной модели. Ее элементы были заложены еще во второй половине XIX века, когда в России проводилась реформа местного самоуправления. Земское самоуправление было сформировано тогда на основе общественной теории самоуправления, истоки которой лежат в славянофильских идеях об особом пути развития русского государства и представлениях о собственных правах общины. 

     Вопросы местного значения, являющиеся предметами ведения местного самоуправления, подробно изложены в главе 3 Закона об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Причем они устанавливаются по всем уровням (типам) муниципальных образований: вопросы местного значения поселения (ст.14), вопросы местного значения муниципального округа (ст. 15), вопросы местного значения городского округа (ст.16).

     Общим для всех уровней муниципальных  образований являются такие вопросы, как формирование, утверждение и  исполнение соответствующих бюджетов, контроль за их исполнением; установление, изменение и отмена местных налогов  и сборов; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в их собственности; организация в их границах электро и газоснабжения и т.д.

     Другие  вопросы местного значения четко  разграничены между поселением и  муниципальными районами, а за городскими округами закреплен весь перечень вопросов местного значения поселений и муниципальных округов. Так в ст. 16 закона указывается, что к вопросам местного значения городского округа относятся:

1. Формирование, утверждение, исполнение бюджета городского округа и контроль за исполнением данного бюджета.
2. Установление, изменение и отмена местных налогов и сборов городского округа;
3. Владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа.
4. Организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо-, водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом.
5. Содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения.
6. Обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства.
7. Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.
8. Участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа.
9. Организация охраны общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией.
10. Обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа.
11. Организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа.
12. Организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории городского округа, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы власти.
13. Организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования на территории городского округа, а также организация отдыха детей в каникулярное время.
14. Организация оказания на территории городского округа скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов.
15. Создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.
16. Организация библиотечного обслуживания населения.
17. Создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами учреждений культуры.
18. Охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах городского округа.
19. Обеспечение условий для развития на территории городского округа массовой физической культуры и спорта.
20. Создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения.
21. Опека и попечительство.
22. Формирование и содержание муниципального архива.
23. Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.
24. Организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.
25. Организация благоустройства и озеленения территории городского округа. Использование и охрана городских лесов, расположенных в границах городского округа.
26. Планирование застройки, территориальное зонирование земель городского округа, установление правил землепользования и застройки территории городского округа, изъятие земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление контроля за использованием земель городского округа, ведение кадастра землеустроительной и градостроительной документации.
27. Организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов.

     Несмотря  на значительный перечень вопросов местного значения, изложенный в Федеральном  законе №131. он не в полной мере соответствует  положениям конституции России и  некоторым другим законодательным  актам. 

     Так, ч. 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации гласит, что органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию и законы. В рассматриваемом Федеральном законе данное положение не только не раскрыто, но о нем даже не упоминается.

     В ст. 132 Конституции Российской Федерации  сказано, что органы местного самоуправления наряду с другими вопросами, осуществляют охрану общественного порядка. Однако в ст.14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», определяющий вопросы местного значения поселения, названный вопрос не указан.

     В Федеральном законе «Об обороне», принятым Государственной Думой 24 апреля 1996 года, определены более 10 функций  органов местного самоуправления в  области обороны. В Федеральном  законе №131, закрепляющем общие принципы организации местного самоуправления ни одна из названных функций не значится. В ст. 37 ФЗ от 1 апреля 1993 года «О государственной границе Российской Федерации» указывается, что органы местного самоуправления и их должностные лица оказывают помощь пограничным органам и пограничным войскам, другим войскам и органам, осуществляющим различные виды контроля на Государственной границе; предъявляют необходимую для их деятельности информацию, создают условия для участия граждан на добровольных началах в защите Государственной границы в пределах приграничной территории. 

     В Федеральном законе «О борьбе с терроризмом», принятого Государственной Думой 3 июня 1998 года, сказано, что органы местного самоуправления должны оказывать содействие органам, осуществляющим борьбу с терроризмом. 

     В Федеральном законе «О противодействии  экстремистской деятельности», принятого Государственной Думой 27 июня 2002 года, подчеркивается, что органы местного самоуправления участвуют в противодействии экстремистской деятельности в пределах своей компетенции, в приоритетном порядке осуществляют профилактические, в том числе воспитательные меры, направленные на предупреждение экстремистской деятельности (ст.ст. 4-5 закона).

            Можно назвать еще ряд федеральных законов, согласно которым органы местного самоуправления наделяются различными полномочиями. Это федеральные законы о гражданской обороне, о мобилизационно подготовке в РФ, о чрезвычайном положении, об уничтожении химического оружия и другие. К сожалению, в предмете ведения органов местного самоуправления, определяемом Федеральным законом №131, эти полномочия не значатся.

     Необходимо  подчеркнуть также следующее. В  ряде законов органы местного самоуправления наделяются полномочиями наряду с полномочиями федеральных органов государственной  власти субъектов РФ. Однако эти  полномочия между ними не разграничиваются, их исполнение финансовыми и материальными ресурсами не подкрепляется. Данная ситуация требует быстрого решения. Находящийся в настоящее время в Государственной Думе проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», (в части уточнения распределения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления) названную проблему, на наш взгляд, в полной мере не решит. Данным проектом закона предусмотрено уточнение предметов ведения органами местного самоуправления только лишь по следующим вопросам: библиотечного обслуживания населения и содержания библиотек; сохранения объектов культурного наследия местного значения; сохранения, возрождения и развития народного художественного творчества, поддержки народных художественных промыслов; содействия в развитии сельскохозяйственного производства и создания условий для развития сельского предпринимательства; ведения воинского учета и обеспечение деятельности призывных комиссий.

     Представляется, что для дальнейшего уточнения  предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления необходимо провести сравнительный анализ всех правовых актов, предусматривающих обязанности муниципалитетов по всем отраслям их деятельности, и по результатам анализа внести соответствующие изменения и дополнения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

     Социологические исследования показывают, что передача на муниципальный уровень значительной части социальных полномочий не подкреплена  финансовыми рычагами. Реально свои доходы муниципалитеты могут покрыть  в данное время не более 30% от их расходных обязательств. Для того, чтобы полномочия органов местного самоуправления реально осуществлялись необходимо в законодательстве четко определить кто, что, когда и как (какими формами и методами) должен сделать.

2.Объем полномочий муниципальных образований.

     Одним из основополагающих принципов местного самоуправления является наличие собственной выделенной компетенции, причем в Российской Федерации осуществление местного самоуправления, то есть решение вопросов местного значения, органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Отсюда является принципиально важным определение исключительных полномочий местного самоуправления.

               Исходя из того, что местное самоуправление - власть подзаконная, законом устанавливаются предметы ведения либо возможность принятия к ведению муниципального образования того или иного вопроса, а также права и обязанности  (полномочия) органов местного самоуправления.

     Основные  вопросы к ведению местного самоуправления отнесены Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Ряд вопросов передан в ведение местного самоуправления  федеральным отраслевым законодательством. Вместе с тем разнообразие местных условий не позволяет на федеральном уровне установить исчерпывающий перечень вопросов местного значения. В связи с этим  статьей 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. 

     Необходимо  обратить внимание на то, что  серьезной проблемой при применении норм Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", касающихся определения компетенции местного самоуправления, стала неясность терминов, использование понятий, не имеющих однозначного юридического толкования, таких как «организация», «развитие», «участие», «обеспечение». Возникают проблемы, связанные с применением данных норм. Осуществляя уточнение полномочий  местного самоуправления, субъекты Российской Фе-дерации либо законодательно ограничивают права местного само-управления в отдельных сферах, либо необоснованно их расширяют, относя к полномочиям местного самоуправления полномочия органов государственной власти без компенсации затрат. Для современной России этот вопрос имеет принципиальное значение в связи с тем, что, как было сказано выше, осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

        В связи со сказанным, должны быть определены полномочия в тех сферах деятельности,  которые затрагивают компетенцию как органов местного самоуправления, так и органов государственной власти (комплексное социально-экономическое развитие, обеспечение санитарного благополучия населения, охрана общественного порядка, участие в охране окружающей среды и т.п.). Это, по-видимому, придется делать в законах субъектов Российской Федерации. Для рационального разграничения полномочий, к компетенции муниципальных образований нужно отнести те полномочия, которые с учетом имеющихся ресурсов, включая переданные, и ограничений могут наиболее эффективно реализовываться на местном уровне. Важно учитывать также и факторы территориальной и временной доступности услуг, предоставляемых населению властью. 

     Часть вопросов местного значения не может  решаться органами местного самоуправления в отрыве от государственных органов, так как их решение связано  с реализацией конституционных прав населения либо с осуществлением государственной социальной политики. Примером здесь могут являться такие вопросы, как основное общее образование и здравоохранение. К полномочиям органов местного самоуправления в этой сфере отнесены организация, содержание и развитие соответствующих муниципальных учреждений. При уточнении полномочий местного самоуправления в названных сферах органам государственной власти надо исходить из того, каковы полномочия собственника и учредителя в отношении своих предприятий и учреждений, имея в виду не только права, но и бремя содержания объектов собственности. Это, по-видимому, строительство, ремонт, текущее поддержание в нормальном состоянии муниципальных объектов здравоохранения и образования, выплата заработ-ной платы работникам  учреждений образования и здравоохранения, закупка инвентаря, учебно-методических пособий, оборудования, обеспечение питания учащихся и больных, приобретение медикаментов, установление распорядка работы учреждений образования и здравоохранения, назначение руководителей этих учреждений, другие вопросы, обусловленные правами собственника муниципального имущества и учредителя муниципальных предприятий и учреждений.

     Следующей проблемой является то, что большинство из вопросов местного значения относятся к сфере правового регулирования отраслевым законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а во многих случаях нормы, содержащиеся в отраслевом законодательстве, не соответствуют нормам законодательства по вопросам местного самоуправления. Частично это связано с тем,  что по ряду отраслей законодательство принималось до вступления в силу Конституции Россий-ской Федерации и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

          Конституцией Российской Федерации и федеральными законами установлены основные права (право принятия общеобязательных решений, право органов местного самоуправления являться юридическими лицами, право распоряжения муниципальным имуществом, право создания муниципальных предприятий и учреждений и распоряжения ими, право распоряжения муниципальными финансами, право установления местных налогов и сборов, право контроля за исполнением решений, право создания органов охраны общественного порядка) и обязанности местного самоуправления (укрупненно - обеспечение удовлетворения основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению местного самоуправления и исполнение возложенных государственных пол-номочий в той мере, в которой они обеспечены материальными и финансовыми ресурсами). Кроме того, органы государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках своих полномочий могут предоставлять органам местного самоуправления дополнительные права, а органы местного самоуправления самостоятельно, либо по решению населения соответствующей территории могут принимать на себя дополнительные обязанности, исходя из интересов населения, исторических и иных местных традиций.

             В ведении местного самоуправления могут находиться также пе-редаваемые законом отдельные государственные полномочия. При принятии решений о передаче  государственных полномочий важно учитывать несколько факторов. 

       Во-первых, передача отдельных государственных  полномочий органам местного  самоуправления  является не обязательной, а возможной. Необходимо прежде всего решить вопрос о целесообразности  возложения исполнения отдельных государственных полномочий на органы местного самоуправления, или же исполнения этих полномочий существующими либо специально создаваемыми территориальными органами государственного управления.

     Во-вторых, даже в том случае, когда исполнение отдельных го-сударственных полномочий органами местного самоуправления  более эффективно, чем их непосредственное исполнение органами го-сударственной власти, не во всех муниципальных образованиях имеется возможность реально осуществлять эти полномочия. Следовательно, нельзя принять единый перечень отдельных государственных полномочий, возлагаемых на все органы местного самоуправления в пределах субъекта Российской Федерации. Необходимо принимать решения либо по каждому муниципальному образованию отдельно, либо по группам однородных по возможностям муниципальных образований.

     В-третьих, поскольку структура органов местного самоуправления и  компетенция этих органов устанавливается самостоятельно населением либо представительным органом местного самоуправления при принятии устава муниципального образования, полномочия должны передаваться не конкретно определенному органу местного самоуправления (например, администрации, главе муниципального образования, комитету, управлению или др.), а муниципальному образованию. 

     В-четвертых. Передача полномочий должна сопровождаться передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов; в бюджете Российской Федерации и субъектов Российской Федерации ежегодно должны  предусматриваться средства, выделяемые органам местного самоуправления на исполнение отдельных государственных полномочий.

     Таким образом, компетенция муниципального образования  определяется на основании Конституции Российской Федерации, федеральных законов (по вопросам местного самоуправления и от-раслевых), законов субъектов Российской Федерации, решений населения и органов местного самоуправления.